Decizia CCR nr. 56/2024Punctul 3.2

3.2. Criticile de neconstituționalitate referitoare la nerespectarea condițiilor în care pot fi adoptate ordonanțe de urgență, respectiv pretinsa încălcare a dispozițiilor art. 115 alin. (4) coroborate cu cele ale art. 147 din Constituție 39. Autorii obiecției de neconstituționalitate afirmă, în esență, că niciuna dintre soluțiile legislative cuprinse în Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 73/2023 nu se fundamentează pe existența unei situații excepționale a cărei reglementare să nu poată fi amânată, încălcându-se, astfel, atât prevederile Legii fundamentale, cât și cele statuate în jurisprudența instanței de contencios constituțional. ... 40. Analizând aceste susțineri, Curtea constată că sunt neîntemeiate. Cu privire la competența Guvernului de a adopta acte cu caracter normativ cu putere de lege, Curtea s-a pronunțat în jurisprudența sa, exemplu fiind Decizia nr. 63 din 8 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 145 din 27 februarie 2017, paragraful 88, în care instanța constituțională a statuat că prevederile art. 61 alin. (1) teza a doua din Constituție conferă Parlamentului calitatea de unică autoritate legiuitoare a țării, iar, în virtutea acestui monopol legislativ, Parlamentul este singura autoritate publică care adoptă legi. În esență, sub aspectul competenței de legiferare, Curtea a reținut că relația dintre puterea legislativă și cea executivă se desăvârșește prin competența conferită Guvernului de a adopta ordonanțe de urgență în condițiile stabilite de art. 115 alin. (4) - (6) din Constituție. Astfel, ordonanța de urgență, ca act normativ ce permite Guvernului, sub controlul Parlamentului, să facă față unei situații extraordinare, se justifică prin necesitatea și urgența reglementării acestei situații care, datorită circumstanțelor sale, impune adoptarea de soluții imediate în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public. Regimul particular al ordonanței de urgență este prevăzut în art. 115 alin. (4) - (6) din Constituție și se referă la cazurile în care poate fi emisă: situații extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, Guvernul având obligația de a motiva urgența în cuprinsul acesteia; intrarea în vigoare: numai după depunerea spre dezbatere în procedură de urgență la Camera inițial sesizată și convocarea obligatorie a Parlamentului, dacă nu se află în sesiune; domeniul de reglementare: acesta poate fi și de natura legilor organice, caz în care legea de aprobare se adoptă cu majoritatea prevăzută de art. 76 alin. (1) din Constituție; ordonanța de urgență nu poate fi însă adoptată în domeniul legilor constituționale, nu poate afecta regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și îndatoririle prevăzute de Constituție, drepturile electorale și nu poate viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietatea publică. Având în vedere aceste considerente, Curtea a reținut că, pe lângă monopolul legislativ al Parlamentului, Constituția, în art. 115, consacră delegarea legislativă, în virtutea căreia Guvernul poate emite ordonanțe simple [art. 115 alin. (1) - (3) ] sau ordonanțe de urgență [art. 115 alin. (4) - (6) ]. Astfel, transferul unor atribuții legislative către autoritatea executivă se realizează printr-un act de voință al Parlamentului ori, pe cale constituțională, în situații extraordinare, și numai sub control parlamentar (a se vedea Decizia nr. 63 din 8 februarie 2017, paragrafele 89-93). ... 41. Potrivit jurisprudenței Curții Constituționale referitoare la art. 115 alin. (4) din Constituție, Guvernul poate adopta ordonanțe de urgență în următoarele condiții, întrunite în mod cumulativ: existența unei situații extraordinare; reglementarea acesteia să nu poată fi amânată și urgența să fie motivată în cuprinsul ordonanței (a se vedea Decizia nr. 255 din 11 mai 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 511 din 16 iunie 2005). Situațiile extraordinare exprimă un grad mare de abatere de la obișnuit sau comun și au un caracter obiectiv, în sensul că existența lor nu depinde de voința Guvernului, care, în asemenea împrejurări, este constrâns să reacționeze prompt pentru apărarea unui interes public pe calea ordonanței de urgență (a se vedea mutatis mutandis Decizia nr. 83 din 19 mai 1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 211 din 8 iunie 1998). De asemenea, „inexistența sau neexplicarea urgenței reglementării situațiilor extraordinare (...) constituie în mod evident o barieră constituțională în calea adoptării de către Guvern a unei ordonanțe de urgență (...). A decide altfel înseamnă a goli de conținut dispozițiile art. 115 din Constituție privind delegarea legislativă și a lăsa libertate Guvernului să adopte în regim de urgență acte normative cu putere de lege, oricând și - ținând seama de împrejurarea că prin ordonanță de urgență se poate reglementa și în materii care fac obiectul legilor organice - în orice domeniu“ (a se vedea Decizia nr. 258 din 14 martie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 341 din 17 aprilie 2006, și Decizia nr. 366 din 25 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 644 din 2 septembrie 2014, paragraful 31). Așa fiind, pentru emiterea unei ordonanțe de urgență este necesară existența unei stări de fapt obiective, cuantificabile, independente de voința Guvernului, care pune în pericol un interes public. Curtea a mai reținut că „invocarea elementului de oportunitate, prin definiție de natură subiectivă, căruia i se conferă o eficiență contributivă determinantă a urgenței, ceea ce, implicit, îl convertește în situație extraordinară, impune concluzia că aceasta nu are, în mod necesar și univoc, caracter obiectiv, ci poate da expresie și unor factori subiectivi (...)“ (a se vedea Decizia nr. 255 din 11 mai 2005, precitată). ... 42. Din analiza jurisprudenței menționate rezultă că numai existența unor elemente cu caracter obiectiv, care nu au putut fi prevăzute, poate determina apariția unei situații a cărei reglementare se impune cu celeritate. Constatarea acestor elemente se realizează de Guvern, care este obligat să motiveze intervenția sa în preambulul actului normativ adoptat. Eventualele situații urgente, apărute pe parcursul exercițiului bugetar, pot fi rezolvate, în concret, prin acordarea de către Guvern a unor sume suplimentare din Fondul de rezervă aflat la dispoziția sa, cu condiția ca alocarea și cheltuirea acestor sume să fie făcute numai dacă există o justificare obiectivă și reală care să stea la baza acestora, justificare care este apreciată doar de către Guvern. În esență, așa cum a reținut Curtea în jurisprudența sa, Fondul de rezervă aflat la dispoziția Guvernului trebuie să constituie o rezervă reală, folosită exclusiv în cazul perioadelor dificile, doar în ultimă instanță și numai în condițiile în care au fost epuizate toate celelalte căi de finanțare a unui/unei obiectiv/acțiuni. Caracteristica urgenței însoțește alocarea acestor sume din momentul constatării stării de necesitate cu privire la unele cheltuieli apărute în timpul exercițiului bugetar până în momentul efectuării plăților pentru care acestea au fost solicitate. Astfel, doar inexistența unei situații care să se circumscrie stării de urgență care să fi stat la baza alocării sumelor din Fondul de rezervă la dispoziția Guvernului constituie premisa unei eventuale deturnări a scopului pentru care aceste sume au fost alocate, prin posibila direcționare a lor spre alte destinații (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 558 din 24 mai 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 382 din 7 iunie 2012). Or, Curtea observă că intervenția Guvernului în prezenta cauză s-a realizat la inițiativa Ministerului Finanțelor, unde au fost înregistrate solicitări ale unor ordonatori principali de credite privind asigurarea fondurilor necesare pentru achitarea unor obligații de plată, respectiv finanțarea unor cheltuieli curente și de capital, precum și a unor cheltuieli de personal, existând, așadar, o situație considerată a fi de urgență și care să justifice accesarea unei surse de finanțare extraordinare, cu atât mai mult cu cât Guvernul este cel care, așa cum se afirmă și în preambulul ordonanței de urgență criticate, conduce politica fiscal-bugetară în mod prudent pentru a gestiona resursele și obligațiile bugetare, precum și riscurile fiscale de o manieră care să asigure sustenabilitatea poziției fiscale pe termen mediu și lung, precum și predictibilitatea politicii fiscal-bugetare pe termen mediu, în scopul menținerii stabilității macroeconomice. ... 43. Ca atare, analizând motivarea obiecției de neconstituționalitate, Curtea observă că autorii acesteia critică, de fapt, oportunitatea adoptării unei ordonanțe de urgență în materia alocării de sume suplimentare din bugetul național ordonatorilor de credite. Or, așa cum a constatat Curtea Constituțională, în jurisprudența sa, aprecierea oportunității adoptării unei ordonanțe de urgență, sub aspectul deciziei legiferării, constituie un atribut exclusiv al legiuitorului delegat, care poate fi cenzurat doar în condițiile prevăzute expres de Constituție, respectiv doar pe calea controlului parlamentar exercitat potrivit art. 115 alin. (5) din Constituție. Așadar, doar Parlamentul poate decide soarta actului normativ al Guvernului, adoptând o lege de aprobare sau de respingere. Cu ocazia dezbaterilor parlamentare, forul legislativ suprem are competența de a cenzura ordonanța de urgență a Guvernului, atât sub aspectul legalității, cât și al oportunității, dispozițiile art. 115 alin. (8) din Constituție statuând că prin legea de aprobare sau de respingere se vor reglementa, dacă este cazul, măsurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a ordonanței de urgență. Așadar, nicio altă autoritate publică, aparținând altei puteri decât cea legislativă, nu poate controla actul normativ al Guvernului din perspectiva oportunității actului de legiferare (a se vedea Decizia nr. 68 din 27 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 181 din 18 martie 2017, paragrafele 89 și 90). ... 44. De altfel, Curtea constată că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 73/2023 cuprinde reglementări derogatorii, în sensul art. 15 alin. (2) și (3) din Legea nr. 24/2000, în raport cu Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 597 din 13 august 2002, Legea responsabilității fiscal-bugetare nr. 69/2010, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 472 din 4 iunie 2020, și Legea nr. 360/2022 pentru aprobarea plafoanelor unor indicatori specificați în cadrul fiscal-bugetar pe anul 2023, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1212 din 16 decembrie 2022. Derogarea, ca procedeu al tehnicii legislative, este prevăzută de Legea nr. 24/2000, astfel că, potrivit art. 15 alin. (2) și (3) din această lege, caracterul special al unei reglementări se determină în funcție de obiectul acesteia, circumstanțiat la anumite categorii de situații, și de specificul soluțiilor legislative pe care le instituie, iar reglementarea este derogatorie dacă soluțiile legislative referitoare la o situație anume determinată cuprind norme diferite în raport cu reglementarea-cadru în materie, aceasta din urmă păstrându-și caracterul său general obligatoriu pentru toate celelalte cazuri. În schimb, în ceea ce privește abrogarea, aceasta este necesară și intervine atunci când sunt antinomii legislative, paralelisme legislative sau când legiuitorul constată că există prevederi cuprinse într-un act normativ ce sunt contrare unei noi reglementări de același nivel sau de nivel superior [a se vedea în acest sens art. 64 alin. (1) din Legea nr. 24/2000]. ... 45. Așadar, derogarea presupune preexistența unui cadru legislativ într-o anumită materie care are caracter și aplicabilitate generale și de la ale cărui soluții legislative are loc o abatere sub forma unei derogări fie pentru anumiți subiecți de drept, fie pentru anumite situații particulare aplicabile acestora sau pentru anumite perioade temporare determinate. Ca atare, în acest registru se înscriu și prevederile derogatorii cuprinse în ordonanța de urgență dedusă controlului de constituționalitate, fără ca prin aceasta să fie încălcate dispozițiile art. 115 alin. (4) din Constituție, întrucât derogarea este o problemă de opțiune legislativă a legiuitorului primar sau delegat, desigur cu respectarea prevederilor legale în materie, respectiv derogarea de la o lege pe care tot puterea legislativă a adoptat-o, ceea ce nu se poate converti în motive de neconstituționalitate. ... ...