Decizia CCR nr. 77/2021Paragraful 4

Analiza criticilor de neconstituționalitate (1) Susținerile privind încălcarea dispozițiilor art. 111 alin. (1) și ale art. 138 alin. (5) coroborat cu art. 147 alin. (4) din Constituția României 52. Prin critici parțial comune [în privința încălcării art. 138 alin. (5) din Constituție], autorii sesizărilor susțin că impunerea prin lege a unor derogări de la Codul fiscal este de natură să determine o reducere a veniturilor la bugetul de stat, ceea ce, potrivit dispozițiilor art. 138 alin. (5) din Constituție, necesită, în mod obligatoriu, indicarea sursei de finanțare. În sesizarea Guvernului se invocă și încălcarea dispozițiilor art. 111 alin. (1) coroborat cu art. 147 alin. (4) din Constituția României, susținându-se, în esență, că legea criticată constituie o copie cvasifidelă a actului normativ adoptat de Parlamentul României la data de 16 aprilie 2019 și supus controlului anterior de constituționalitate la data de 24 iunie 2019. Curtea Constituțională, prin Decizia nr. 393 din 5 iunie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 581 din 16 iulie 2019, a constatat neconstituționalitatea respectivei legi pentru mai multe motive extrinseci, între care și încălcarea art. 111 alin. (1) și a art. 138 alin. (5) din Constituție, stabilind obligațiile Parlamentului sub acest aspect. ... 53. Examinând aceste critici, Curtea constată că, într-adevăr, o propunere legislativă cu obiect similar de reglementare și conținut asemănător, având același inițiator, a fost adoptată de Parlament, a fost supusă controlului a priori de constituționalitate, fiind constatată neconstituțională în ansamblul său, prin Decizia nr. 393 din 5 iunie 2019, precitată. Curtea a reținut cu acel prilej că „efectul juridic al prezentei decizii este circumscris art. 147 alin. (4) din Legea fundamentală și jurisprudenței Curții în materie, astfel că Parlamentului îi revine în continuare obligația de a constata încetarea de drept a procesului legislativ, ca urmare a constatării neconstituționalității legii, în integralitatea sa, iar, în ipoteza inițierii unui nou demers legislativ, de a se conforma celor statuate prin decizia de față“ (paragraful 89). Ca urmare a deciziei Curții Constituționale, a fost înregistrată la Senat o nouă propunere legislativă cu același obiect de reglementare, fiind adoptată legea ce formează obiectul prezentelor sesizări și al cărei parcurs legislativ a fost expus anterior. ... 54. Astfel cum învederează în motivarea sesizărilor, precum și în punctul de vedere al Consiliul Legislativ, Curtea Constituțională a constatat cu acel prilej încălcarea art. 138 alin. (5) cu raportare la art. 111 alin. (1) din Constituție, reținând că, atâta vreme cât dispozițiile respective stabilesc „obligația Parlamentului de a solicita informarea din partea Guvernului cu privire la toate inițiativele legislative care au ca efect modificări ale cheltuielilor bugetare, precum și previzionarea lor în bugetul de stat, iar o astfel de informare nu a fost cerută de Camera decizională unde legea a fost modificată în mod esențial din punctul de vedere al implicațiilor bugetare, nefiind stabilite/previzionate asemenea cheltuieli în bugetul de stat, legea în ansamblul său este neconstituțională, fiind contrară normelor constituționale de referință menționate.“ (Decizia nr. 393 din 5 iunie 2019, paragraful 79) ... 55. Fiind reluată procedura legislativă în privința aceleiași propuneri legislative, aceasta a fost trimisă pentru punct de vedere la Guvern în data de 24 septembrie 2019, iar Guvernul a transmis în data de 16 aprilie 2020 punctul său de vedere, în sensul că „nu susține inițiativa legislativă“. ... 56. Solicitarea punctului de vedere al Guvernului nu este însă de natură să probeze, în sine, îndeplinirea obligațiilor stabilite de art. 138 alin. (5) cu raportare la art. 111 alin. (1) din Constituție, în interpretarea dată de Curtea Constituțională în jurisprudența citată în Decizia nr. 393 din 5 iunie 2019. Astfel, Curtea a distins în jurisprudența sa între solicitarea informării/punctului de vedere al Guvernului, în temeiul art. 111 alin. (1) din Constituție, și solicitarea fișei financiare, în temeiul art. 138 alin. (5) din Constituție. În acest sens, prin Decizia nr. 767 din 14 decembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 131 din 21 februarie 2017, paragraful 60, Curtea a reținut că „fișa financiară prevăzută de art. 15 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 nu trebuie confundată cu punctul de vedere emis de Guvern […], cele două documente generate de Guvern având un regim juridic și, implicit, finalități diferite. Prin urmare, atunci când o propunere legislativă are implicații bugetare, Guvernul trebuie să prezinte ambele documente menționate, așadar atât punctul de vedere, cât și fișa financiară“. Prin Decizia nr. 56 din 5 februarie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 199 din 12 martie 2020, paragrafele 67 și 71, și Decizia nr. 58 din 12 februarie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 205 din 13 martie 2020, paragrafele 54 și 55, Curtea a stabilit că, pentru a respecta procedura constituțională de adoptare a unui act normativ care implică o cheltuială bugetară, respectiv art. 138 alin. (5) din Constituție, inițiatorii actului normativ să facă dovada că au solicitat Guvernului fișa financiară. ... 57. Curtea mai observă că în cauza de față (ca și în precedenta, de altfel) inițiatorul susține în expunerea de motive că, „chiar dacă aparent, facilitățile fiscale ar duce la diminuarea potențialelor venituri bugetare, în realitate, la data prezentei propuneri, e vorba de comparația cu inexistența oricăror venituri bugetare, adică zero venituri“. Această mențiune rămâne însă o simplă afirmație/opinie exprimată de inițiator, câtă vreme nu se reflectă/nu rezultă din documentul impus de lege pentru situațiile în care propunerile legislative au implicații bugetare. Acest aspect rezultă și din avizul Consiliul Legislativ, în care se arată că „luând în considerare că adoptarea legii, în forma propusă, poate conduce la diminuarea unor venituri bugetare, precizăm că devin incidente prevederile art. 15 din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, cu modificările și completările ulterioare, precum și cele ale art. 21 din Legea responsabilității fiscal-bugetare nr. 69/2010, republicată, cu modificările și completările ulterioare, fiind necesară întocmirea unei fișe financiare, prin care trebuie să fie identificate sursele de finanțare, de acoperire a diminuării veniturilor bugetare.“ ... 58. Astfel fiind, întrucât nu s-a făcut dovada solicitării fișei financiare în temeiul art. 138 alin. (5) din Constituție, considerentele care au fundamentat admiterea obiecțiilor de neconstituționalitate soluționate prin Decizia Curții Constituționale nr. 393 din 5 iunie 2019 sunt aplicabile, mutatis mutandis, și în prezenta cauză, cu consecința neconstituționalității legii în ansamblul său, în raport cu prevederile art. 147 alin. (4) și art. 138 alin. (5) din Constituție. ... (2) Susținerile privind încălcarea dispozițiilor art. 61 alin. (2) și ale art. 75 alin. (1) din Constituție 59. Criticile formulate la acest punct se concentrează în jurul amendamentelor introduse în Camera decizională, în special modificarea art. 3 din lege (în sensul exceptării terenurilor prevăzute la art. 2 de la prevederile Legii apelor nr. 107/1996), apreciate ca fiind de natură să încalce principiul bicameralismului, astfel cum a fost acesta dezvoltat în jurisprudența Curții Constituționale. ... 60. Cât privește această jurisprudență, se observă că instanța constituțională a stabilit două criterii esențiale pentru a se determina cazurile în care, prin procedura parlamentară, se încalcă principiul bicameralismului: existența unor deosebiri majore de conținut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului și existența unei configurații semnificativ diferite între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului. Întrunirea acestor criterii este de natură a afecta principiul care guvernează activitatea de legiferare a Parlamentului, plasând pe o poziție privilegiată Camera decizională, cu eliminarea, în fapt, a primei Camere sesizate din procesul legislativ (Decizia nr. 710 din 6 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 358 din 28 mai 2009, Decizia nr. 413 din 14 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 291 din 4 mai 2010, Decizia nr. 1.533 din 28 noiembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 905 din 20 decembrie 2011, Decizia nr. 62 din 7 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 161 din 3 martie 2017, paragraful 29, sau Decizia nr. 89 din 28 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 13 aprilie 2017, paragraful 54). Totodată, în sensul jurisprudenței Curții Constituționale, evaluarea respectării criteriilor menționate impune un examen comparativ între forma legii adoptată de Camera de reflecție și cea adoptată de Camera decizională prin raportare inclusiv la conținutul proiectului/propunerii legislative, în sensul de filosofie, de concepție originară a actului normativ. ... 61. Așadar, pentru verificarea respectării principiului bicameralismului trebuie avute în vedere: „(a) scopul inițial al legii, în sensul de voință politică a autorilor propunerii legislative sau de filosofie, de concepție originară a actului normativ; (b) dacă există deosebiri majore, substanțiale, de conținut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului; (c) dacă există o configurație semnificativ diferită între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului.“ (a se vedea Decizia Curții Constituționale nr. 62 din 13 februarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 373 din 2 mai 2018, paragraful 63, sau Decizia nr. 190 din 27 mai 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 475 din 4 iunie 2020, paragraful 26). ... 62. Curtea a mai reținut că „evaluarea realizată presupune raportarea la criterii nu atât de natură cantitativă (pentru că pot exista numeroase modificări în Camera decizională necesare pentru corelarea reglementării, ceea ce, în sine, nu este contrar principiului bicameralismului), cât, mai cu seamă, de natură calitativă, de substanță a reglementării.“ (Decizia nr. 3 din 13 ianuarie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 87 din 27 ianuarie 2021). ... 63. Examinând, din perspectiva acestei jurisprudențe, modificările suferite de legea criticată în Camera decizională, Curtea constată că acestea privesc: – identificarea terenurilor care fac obiectul legii, în sensul că numai cele „cu o suprafață mai mare de 35 de hectare“ ar beneficia de regimul fiscal derogatoriu prevăzut de lege, aplicabil însă, deopotrivă, și „unor părți“ din acestea „a căror suprafață nu este mai mică de 10 hectare“ (art. 2 din lege); ... – introducerea unui text nou, „Art. 3. - Terenurile prevăzute la art. 2 sunt exceptate de la prevederile Legii apelor nr. 107/1996, cu modificările și completările ulterioare.“, care înlocuiește art. 3 din varianta legii adoptată în Camera de reflecție, potrivit căruia „Art. 3. - Terenurile la care se referă art. 2 intră în domeniul public al statului și administrarea unităților administrativ-teritoriale pe al căror teritoriu se găsesc, în condițiile legii, potrivit dispozițiilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu completările ulterioare.“; ... – înlocuirea, la art. 4 a sintagmei „care se referă“ cu noțiunea „reglementate“ (art. 4); ... – eliminarea jocurilor de noroc dintre activitățile economice ce se pot autoriza pe terenurile prevăzute la art. 2 (art. 7); ... – eliminarea art. 8 „Jocurile de noroc ce se pot organiza, potrivit art. 7 alin. (1) , sunt jocuri de noroc caracteristice cazinourilor, jocuri de noroc caracteristice cluburilor de poker și jocuri bingo desfășurate în săli de joc, astfel cum sunt definite în Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2009 privind organizarea si exploatarea jocurilor de noroc, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 246/2010, cu modificările și completările ulterioare.“; ... – renumerotarea textelor în mod corespunzător. - ... ... 64. Ca urmare, în acord cu criticile formulate, Curtea constată că modificările realizate în privința art. 3, adică exceptarea tuturor terenurilor care constituie obiectul legii „de la prevederile Legii apelor nr. 107/1996, cu modificările și completările ulterioare“, constituie o modificare substanțială, de esență a reglementării. ... 65. Astfel, Legea apelor nr. 107/1996 cuprinde reglementări menite să asigure protecția mediului și a sănătății publice, scopul său vizând, între altele, conservarea, dezvoltarea și protecția resurselor de apă, precum și asigurarea unei curgeri libere a apelor; protecția împotriva oricărei forme de poluare și de modificare a caracteristicilor resurselor de apă, a malurilor și albiilor sau cuvetelor acestora; gospodărirea durabilă a apei și repartiția rațională și echilibrată a acestei resurse, cu menținerea și cu ameliorarea calității și regenerării naturale a apelor; integrarea aspectelor cantitative și calitative atât pentru apele de suprafață, cât și pentru apele subterane care aparțin aceluiași sistem ecologic, hidrologic și hidrogeologic; promovarea utilizării durabile a apelor pe baza protecției pe termen lung a resurselor disponibile de apă; conservarea, protecția și îmbunătățirea mediului acvatic prin măsuri specifice pentru reducerea progresivă a evacuărilor, emisiilor sau pierderilor de substanțe prioritare și încetarea sau eliminarea treptată a evacuărilor, emisiilor sau pierderilor de substanțe prioritar periculoase; reducerea progresivă a poluării apelor subterane și prevenirea poluării ulterioare; atingerea obiectivelor Convenției pentru protecția Mării Negre împotriva poluării în ceea ce privește încetarea sau eliminarea etapizată a evacuărilor, emisiilor sau pierderilor de substanțe prioritare pentru atingerea în mediul marin a concentrațiilor acestor substanțe aproape de valorile fondului natural și aproape de valoarea zero pentru substanțele de sinteză; prevenirea deteriorării ulterioare, protecția și îmbunătățirea stării ecosistemelor acvatice și, în ceea ce privește cerințele de apă, a ecosistemelor terestre și a zonelor umede ce depind în mod direct de ecosistemele acvatice. Pentru realizarea acestor obiective sunt stabilite obligații, precum și sancțiuni în cazul încălcării lor. ... 66. Or, redactarea generală a amendamentului introdus în Camera decizională conduce la concluzia că nicio dispoziție din Legea apelor nr. 107/1996 nu se va aplica terenurilor ce constituie obiectul legii criticate, cu efecte directe asupra regimului juridic aplicabil resurselor de apă, malurilor și albiilor sau cuvetelor acestora. O astfel de derogare de amploare/totală de la regimul legal stabilit într-un domeniu esențial (reglementat prin lege organică) ține de substanța și filozofia reglementării, în sensul jurisprudenței Curții Constituționale citate. ... 67. Astfel fiind, întrucât textul și soluția derogatorie de la Legea nr. 107/1996 adoptate de Camera Deputaților nu au fost dezbătute în prima Cameră sesizată, aceasta neavând ocazia să analizeze și să hotărască asupra amendamentului introdus, legea adoptată încalcă principiul bicameralismului, în sensul jurisprudenței Curții Constituționale de referință. Încălcarea este și mai evidentă prin coroborarea criticilor formulate sub acest aspect cu criticile vizând categoriile de legi și procedura parlamentară corespunzătoare, analizate în continuare. ... (3) Susținerile privind încălcarea dispozițiilor constituționale ale art. 76 alin. (1) - Categoriile de legi 68. Se susține, în esență, că, întrucât Legea apelor nr. 107/1996 are caracter organic, și legea criticată, care derogă de la aceasta, ar fi trebuit adoptată ca lege organică, iar nu ordinară, sens în care se invocă jurisprudența Curții Constituționale. ... 69. Examinând această jurisprudență, se constată că instanța constituțională a reținut că domeniul legilor organice este foarte clar delimitat prin textul Constituției astfel încât legiuitorul este obligat să adopte legi organice numai în domeniile expres prevăzute. Curtea a mai stabilit că ori de câte ori o lege derogă de la o lege organică, ea trebuie calificată ca fiind organică, întrucât intervine tot în domeniul rezervat legii organice. Curtea a concluzionat că legiuitorul constituant a stabilit, în mod indirect, în cuprinsul conținutului normativ al art. 73 alin. (3) din Constituție, că reglementările derogatorii sau speciale de la cea generală în materie trebuie și ele adoptate, la rândul lor, tot printr-o lege din aceeași categorie (Decizia nr. 442 din 10 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 526 din 15 iulie 2015; a se vedea mai recent, Decizia nr. 876 din 9 decembrie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1265 din 21 decembrie 2020). ... 70. În cauză, potrivit art. 3 din legea criticată, terenurile care fac obiectul său - insule, grinduri și alte suprafețe de uscat cu o suprafață mai mare de 35 de hectare cu potențial de exploatare economică rezultate prin acțiuni sau modificări naturale ale teritoriului ori prin lucrări de amenajare hidrotehnică, precum și unele părți din aceste terenuri a căror suprafață nu este mai mică de 10 hectare - sunt exceptate de la prevederile Legii apelor nr. 107/1996. Rezultă, așadar, că aceste categorii de terenuri se exceptează nu doar de la unele norme ale Legii nr. 107/1996, ci de la întreaga lege. Exceptarea în termeni generali semnifică, practic, o derogare generală a legii criticate de la dispozițiile Legii apelor nr. 107/1996. ... 71. Or, potrivit formulei de atestare a legalității adoptării Legii nr. 107/1996, acest act normativ a fost adoptat în ședința comună a Camerei Deputaților și Senatului din 11 septembrie 1996, cu respectarea prevederilor art. 74 alin. (1) și ale art. 76 alin. (2) din Constituția României, nerevizuită, așadar a fost adoptat având caracter organic. Legea supusă controlului de constituționalitate a fost adoptată ca având caracter ordinar, astfel cum rezultă din mențiunea finală a acesteia, care atestă că „legea a fost adoptată de Parlamentul României cu respectarea prevederilor art. 75 și ale art. 76 alin. (2) din Constituția României, republicată“. ... 72. Prin urmare, sunt întemeiate criticile formulate, legea fiind adoptată cu încălcarea art. 76 alin. (1) din Constituție. ... 73. Constatarea viciilor de neconstituționalitate de natură extrinsecă mai sus arătate determină neconstituționalitatea legii examinate, în ansamblul său. Astfel fiind, potrivit jurisprudenței sale, Curtea nu va mai proceda la analiza celorlalte critici formulate de autorii obiecției de neconstituționalitate (a se vedea, în același sens, Decizia nr. 58 din 12 februarie 2020, precitată, paragraful 62, Decizia nr. 747 din 4 noiembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 922 din 11 decembrie 2015, paragraful 35, Decizia nr. 442 din 10 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 526 din 15 iulie 2015, Decizia nr. 545 din 5 iulie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 638 din 25 iulie 2006, sau, mutatis mutandis, Decizia nr. 82 din 15 ianuarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 33 din 16 ianuarie 2009). ...