Decizia CCR nr. 591/2020Punctul I

I. Încălcarea art. 1 alin. (5) și art. 148 alin. (2) și (4) din Constituție din perspectiva modalității alese de legiuitor pentru instituirea unei noi scheme de ajutor de stat 1. Legea dedusă controlului de constituționalitate are ca obiect instituirea unei scheme de ajutor de stat, în vederea acordării de despăgubiri producătorilor agricoli ale căror culturi sunt afectate de fenomene meteorologice nefavorabile, pentru continuarea activității acestora. În domeniul ajutorului de stat și al concurenței, Comisia Europeană este singura instituție care decide asupra compatibilității măsurii cu normele incidente ale Uniunii Europene. ... 2. Cadrul normativ privind acordarea ajutoarelor de stat este stabilit în art. 107-109 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (denumit în continuare TFUE). Astfel, potrivit art. 107 alin. (1) din TFUE, cu excepția derogărilor prevăzute de tratate, sunt incompatibile cu piața internă ajutoarele acordate de state sau prin intermediul resurselor de stat, sub orice formă, care denaturează sau amenință să denatureze concurența prin favorizarea anumitor întreprinderi sau a producerii anumitor bunuri, în măsura în care acestea afectează schimburile comerciale dintre statele membre. ... 3. Potrivit art. 108 alin. (3) din TFUE: Comisia este informată în timp util pentru a-și prezenta observațiile cu privire la proiectele care urmăresc să instituie sau să modifice ajutoarele. În cazul în care apreciază că un proiect nu este compatibil cu piața internă în conformitate cu dispozițiile articolului 107, Comisia inițiază fără întârziere procedura prevăzută la alineatul precedent. Înainte de pronunțarea unei decizii finale, statul membru în cauză nu poate pune în aplicare măsurile preconizate. Prin urmare, potrivit TFUE, orice măsuri de ajutor de stat sunt supuse obligației de notificare și de obținere a autorizării din partea Comisiei Europene, iar aceste măsuri nu pot fi puse în aplicare de către statele membre înainte de pronunțarea de către Comisie a unei decizii definitive. ... 4. Conform art. 10 din legea criticată: (1) Prezenta schemă va fi notificată anual Comisiei Europene. (2) În situația în care, anterior emiterii deciziei de aprobare, Comisia Europeană solicită modificări privind schema, prevederile prezentei legi pot fi modificate în mod corespunzător. (3) În cazul în care Comisia Europeană nu emite o decizie de aprobare a schemei, ajutorul financiar plătit beneficiarilor va rămâne definitiv suportat de la bugetul de stat și nu vor fi solicitate spre returnare de către beneficiari. ... 5. Or, simpla notificare a Comisiei Europene cu o schemă de ajutor de stat, așa cum se prevede la art. 10 alin. (1) din legea criticată, nu echivalează cu încuviințarea ei de către Comisie. Mai mult, chiar prin cuprinsul art. 10 alin. (3) din legea în discuție se acceptă posibilitatea ca o astfel de schemă de ajutor de stat să fie incompatibilă cu dreptul Uniunii Europene, situație în care ajutorul financiar rămâne definitiv suportat de la bugetul de stat. Prin contradicția cu norma de drept european din cadrul TFUE interpusă celei de referință constituțională, întregul act normativ dedus controlului de constituționalitate încalcă dispozițiile art. 148 alin. (2) și alin. (4) din Constituție (a se vedea în acest sens Decizia Curții Constituționale nr. 668 din 18 mai 2011). ... 6. Referitor la interpretarea art. 148 din Constituție, prin Decizia nr. 668 din 18 mai 2011, Decizia nr. 921 din 7 iulie 2011 și Decizia nr. 64 din 24 februarie 2015 Curtea a statuat că „folosirea unei norme de drept european în cadrul controlului de constituționalitate ca normă interpusă celei de referință implică, în temeiul art. 148 alin. (2) și (4) din Constituția României, o condiționalitate cumulativă: pe de o parte, această normă să fie suficient de clară, precisă și neechivocă prin ea însăși sau înțelesul acesteia să fi fost stabilit în mod clar, precis și neechivoc de Curtea de Justiție a Uniunii Europene și, pe de altă parte, norma trebuie să se circumscrie unui anumit nivel de relevanță constituțională, astfel încât conținutul său normativ să susțină posibila încălcare de către legea națională a Constituției - unica normă directă de referință în cadrul controlului de constituționalitate“. 6.1. Aplicând aceste considerente de principiu la cauza de față, reținem că norma de drept european interpusă în cadrul controlului de constituționalitate celei de referință, consacrată de art. 148 alin. (2) și (4) din Constituție, o reprezintă art. 108 alin. (3) din TFUE. Cu privire la prima condiție necesară pentru folosirea unei norme de drept european în cadrul controlului de constituționalitate reținem că norma de drept european invocată întrunește condițiile de claritate și precizie. Astfel, ea stabilește, fără echivoc, procedura de informare în timp util a Comisiei Europene pentru a-și prezenta observațiile cu privire la proiectele care urmăresc să instituie sau să modifice ajutoarele. În ceea ce privește cea de-a doua condiție, și anume aceea ca norma de drept european interpusă în cadrul controlului de constituționalitate să se circumscrie unui anumit nivel de relevanță constituțională, astfel încât conținutul său normativ să susțină posibila încălcare de către legea națională a Constituției, constatăm că și această condiție este întrunită. ... 6.2. Astfel, potrivit art. 135 din Constituție, economia României este o economie de piață, bazată pe libera inițiativă și concurență, iar statul trebuie să asigure libertatea comerțului, protecția concurenței loiale, crearea cadrului favorabil pentru valorificarea tuturor factorilor de producție. Rezultă că prevederile TFUE menționate anterior - ce trimit la rândul lor la reguli concurențiale ce vizează incompatibilitatea cu piața internă a oricăror practici concertate care pot afecta comerțul dintre statele membre și care au ca obiect sau efect împiedicarea, restrângerea sau denaturarea concurenței în cadrul pieței interne - au relevanță constituțională, în sensul stabilit de Curtea Constituțională prin deciziile menționate mai sus. ... ... 7. În dreptul intern, cadrul general în ceea ce privește acordarea ajutorului de stat este reprezentat de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2014 privind procedurile naționale în domeniul ajutorului de stat, precum și pentru modificarea și completarea Legii concurenței nr. 21/1996, acest act normativ reglementând procedurile naționale în materia ajutorului de stat, în vederea aplicării prevederilor art. 107-109 din TFUE și a legislației secundare adoptate în baza acestora. Potrivit art. 3 alin. (1) și alin. (2) din acest act normativ: (1) Cu excepția cazului în care se prevede altfel în regulamentele Uniunii Europene adoptate în temeiul art. 108 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene sau în temeiul altor dispoziții relevante din acesta, orice intenție de acordare a unui ajutor de stat nou se notifică în timp util Comisiei Europene. (2) Ajutorul de stat nou, supus obligației de notificare, poate fi acordat numai după autorizarea acestuia de către Comisia Europeană sau după ce acesta este considerat a fi fost autorizat în conformitate cu prevederile art. 4 alin. (6) din Regulamentul (UE) 2015/1.589. ... 8. Conform art. 1 alin. (2) din legea criticată, „prezenta schemă respectă prevederile din cadrul secțiunii 1.2.1.2, cap. l, partea a II-a din Orientările Uniunii Europene privind ajutoarele de stat în sectoarele agricol și forestier și în zonele rurale pentru perioada 2014-2020, publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, seria C, nr. 204 din 1 iulie 2014, denumite în continuare Orientările UE“, iar potrivit alin. (3) al aceluiași articol, schema se aplică pe întreg teritoriul României. ... 9. În art. 107 alin. (2) lit. b) din TFUE se prevede că: (2) Sunt compatibile cu piața internă: (b) ajutoarele destinate reparării pagubelor provocate de calamități naturale sau de alte evenimente extraordinare Observăm că, deși potrivit părții I capitolul II secțiunea 2.4 intitulată „Definiții“ punctul 34 din Orientările Uniunii Europene privind ajutoarele de stat în sectoarele agricol și forestier și în zonele rurale pentru perioada 2014-2020 (2014/C 204/01), seceta severă care distruge mai mult de 30% din producția medie calculată pe baza a trei ani precedenți sau în funcție de o medie pe trei ani bazată pe cei cinci ani precedenți este definită drept un „fenomen meteorologic nefavorabil care poate fi asimilat unei calamități naturale“, în partea a Il-a capitolul I secțiunea 1.2.1 paragraful 330 se precizează următoarele: „Comisia va continua să evalueze de la caz la caz propunerile de acordare a ajutoarelor de stat în conformitate cu articolul 107 alin. (2) lit. b) din tratat, ținând cont de practica sa anterioară în domeniu.“ Așadar, chiar din cuprinsul orientărilor invocate de inițiatorii legii criticate reiese că acestea nu se pot substitui dispozițiilor din TFUE și nici cadrului național general în ceea ce privește acordarea ajutorului de stat. ... 10. Or, în absența unui termen expres în cuprinsul legii criticate, care să asigure primirea deciziei Comisiei Europene, legea va intra în vigoare conform art. 78 din Constituție la 3 zile de la data publicării sale în Monitorul Oficial al României și, pe cale de consecință, ajutorul de stat ar urma să fie implementat anterior primirii deciziei Comisiei Europene de acordare a ajutorului de stat. Această soluție legislativă contravine art. 148 alin. (2) și alin. (4) din Constituția României, prin raportare la prevederile obligatorii ale dreptului Uniunii Europene relevante în materia ajutoarelor de stat (art. 107-109 din TFUE) și care beneficiază de prioritate de aplicare față de cele din legislația internă. ... 11. Încălcarea obligației de notificare a Comisiei Europene este confirmată și de practica anterioară chiar în materia ajutoarelor de stat privind seceta severă. Spre exemplu, potrivit preambulului Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 45/2015 privind instituirea unei scheme de ajutor de stat pentru compensarea pagubelor cauzate de fenomenul meteorologic de secetă severă în perioada aprilie-septembrie 2015, Guvernul menționa că respectiva schemă de ajutor de stat „își poate produce efectele după primirea deciziei (CE)“, iar potrivit art. 12 din același act normativ „începând cu data primirii deciziei (CE) privind aprobarea acordării ajutorului de stat, se stabilește eligibilitatea beneficiarului și se poate constitui obligația de plată a acestui ajutor“. ... 12. În consecință, din ansamblul normelor europene și interne relevate anterior rezultă că măsurile ce constituie ajutor de stat pot fi adoptate și acordate numai sub condiția autorizării lor de către Comisia Europeană. Drept urmare, adoptarea unei legi care să acorde ajutor de stat cu nesocotirea acestor norme este de natură să încalce nu numai prevederile art. 148 alin. (2) și alin. (4) - care conferă expres și explicit prioritate de aplicare prevederilor tratelor constitutive ale Uniunii Europene față de dispozițiile contrare din legile interne -, dar și pe cele ale art. 1 alin. (5) din Constituție, în componenta sa privind principiul legalității și principiul securității raporturilor juridice, sens în care, în jurisprudența sa, s-a pronunțat Curtea Constituțională prin Decizia nr. 64 din 24 februarie 2015. ... ...