Decizia CCR nr. 240/2020Punctul 4

4. În raport cu obiectul sesizărilor și cu modul de derulare a procedurii legislative Curtea trebuia să constate încălcarea de către Parlament a principiului bicameralismului prevăzut de art. 61 alin. (2) din Constituția României. 4.1. Astfel, în procedura parlamentară, procesul legislativ aplicat oricărei ordonanțe de urgență, deci inclusiv Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 44/2020, are drept finalitate aprobarea sau respingerea conținutului normativ al unui act juridic cu putere de lege emis de către Guvern în cadrul procedurii de legiferare delegată, prevăzută de art. 115 din Constituția României. Conform art. 115 alin. (7) din Constituție, „Ordonanțele cu care Parlamentul a fost sesizat se aprobă sau se resping printr-o lege“. În cadrul acestei proceduri, Parlamentul, în situația aprobării ordonanței de urgență (s.n. cum a fost cazul în speța noastră), poate interveni asupra conținutului normativ, modificând sau completând normele, în scopul detalierii sau clarificării conținutului, pentru o mai bună înțelegere de către destinatarii acestora. Este însă de domeniul evidenței că, în procesul legislativ de aprobare a ordonanței de urgență, legiuitorul primar nu poate schimba scopul actului normativ, acesta fiind stabilit prin instrumentul de motivare (expunerea de motive) de către legiuitorul delegat. Or, în prezenta cauză, cele două Camere ale Parlamentului au acționat diametral opus față de scopul urmărit de legiuitorul delegat. Totodată, din perspectiva conținutului Legii de aprobare a O.U.G. nr. 44/2020, supuse criticii de neconstituționalitate constatăm că ne aflăm în situația „unei configurații semnificativ diferite între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului“, identificând și modificări de esență care conturează alt scop decât cel avut în vedere de inițiatorul actului normativ, așa cum vom releva în continuare. ... 4.2. Cu privire la principiul bicameralismului și la obligația Parlamentului de a respecta acest principiu există o bogată jurisprudență constituțională. Astfel, Curtea a stabilit două criterii esențiale pentru a se determina cazurile în care, prin procedura parlamentară, se încalcă principiul bicameralismului: pe de o parte, existența unor deosebiri majore de conținut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului și, pe de altă parte, existența unei configurații semnificativ diferite între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului. Întrunirea celor două criterii este de natură a afecta principiul care guvernează activitatea de legiferare a Parlamentului, plasând pe o poziție privilegiată Camera decizională, cu eliminarea, în fapt, a primei Camere sesizate din procesul legislativ (Decizia nr. 710 din 6 mai 2009, Decizia nr. 413 din 14 aprilie 2010, Decizia nr. 1.533 din 28 noiembrie 2011, Decizia nr. 62 din 7 februarie 2017, paragraful 29, sau Decizia nr. 89 din 28 februarie 2017, paragraful 54). Stabilind limitele principiului bicameralismului, Curtea a apreciat că aplicarea acestui principiu nu poate avea ca efect deturnarea rolului de Cameră de reflecție a primei Camere sesizate. Este de netăgăduit că principiul bicameralismului presupune atât conlucrarea celor două Camere în procesul de elaborare a legilor, cât și obligația acestora de a-și exprima prin vot poziția cu privire la adoptarea legilor (Decizia nr. 1 din 11 ianuarie 2012 și Decizia nr. 89 din 28 februarie 2017, paragraful 55). Bicameralismul nu înseamnă ca ambele Camere să se pronunțe asupra unei soluții legislative identice. Art. 75 alin. (3) din Constituție, folosind sintagma „decide definitiv“ cu privire la Camera decizională, nu exclude, ci, dimpotrivă, presupune ca proiectul sau propunerea legislativă adoptată de prima Cameră sesizată să fie dezbătută în Camera decizională, unde i se pot aduce modificări și completări. Curtea a subliniat că, în acest caz, Camera decizională nu poate, însă, modifica substanțial obiectul de reglementare și configurația inițiativei legislative, cu consecința deturnării de la finalitatea urmărită de inițiator. (Decizia nr. 624 din 26 octombrie 2016 și Decizia nr. 89 din 28 februarie 2017, paragraful 56). Așa fiind, modificările și completările pe care Camera decizională le aduce proiectului de lege sau propunerii legislative adoptate de prima Cameră sesizată trebuie să se raporteze la materia avută în vedere de inițiator și la forma în care a fost reglementată de prima Cameră. Altfel, se ajunge la situația ca o singură Cameră, și anume Camera decizională, să legifereze în mod exclusiv, ceea ce contravine principiului bicameralismului (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 472 din 22 aprilie 2008 și Decizia nr. 62 din 7 februarie 2017, paragraful 28). Legea este, cu aportul specific al fiecărei Camere, opera întregului Parlament, drept care autoritatea legiuitoare trebuie să respecte principiile constituționale în virtutea cărora o lege nu poate fi adoptată de către o singură Cameră (Decizia nr. 1.029 din 8 octombrie 2008; Decizia nr. 3 din 15 ianuarie 2014; Decizia nr. 355 din 25 iunie 2014, paragraful 38; Decizia nr. 624 din 26 octombrie 2016, paragraful 39; Decizia nr. 624 din 26 octombrie 2016; Decizia nr. 765 din 14 decembrie 2016, paragraful 29; Decizia nr. 62 din 7 februarie 2017, paragraful 32; Decizia nr. 393 din 5 iunie 2019 paragrafele 63-66). ... 4.3. Aplicând prezentei cauze cele statuate de Curtea Constituțională prin deciziile mai sus citate, constatăm nerespectarea principiului bicameralismului în procesul legislativ desfășurat în procedura de aprobare a Ordonanței de urgență nr. 44/2020, Parlamentul încălcând astfel dispozițiile art. 61 alin. (2) din Constituție, fapt ce atrage neconstituționalitatea legii în ansamblul său. ... 4.4.1. Astfel, din analiza comparativă a activităților de normare efectuate de către Guvern, în calitate de inițiator, pe de o parte, și de către Senat și Camera Deputaților, pe de altă parte, rezultă următoarele deosebiri esențiale: În forma inițiatorului, art. 1 are următorul cuprins: „Procedurile privind organizarea alegerilor pentru autoritățile administrației publice locale se inițiază în termen de 6 luni de la data expirării duratei stării de urgență“. În forma adoptată de Camera decizională, art. 1 prevede următoarele: „Procedurile privind organizarea alegerilor pentru autoritățile administrației publice locale se inițiază în termen de 6 luni de la data expirării duratei stării de urgență sau stării de alertă“. Astfel, direct în fața forului decizional din Parlament, O.U.G. nr. 44/2020 a primit o nouă arie temporală de aplicabilitate, nu doar neprevăzută de către inițiator, dar și nedezbătută de către Camera de reflecție. Or, important de precizat în acest sens este faptul că atât adoptarea Ordonanței de urgență nr. 44/2020, cât și întregul proces legislativ desfășurat în Parlament s-au derulat exclusiv pe perioada stării de urgență, având în vedere că dezbaterea și adoptarea în Camera Deputaților a Proiectului de lege în discuție au avut loc la data de 13.05.2020, când încă era în vigoare Decretul nr. 240 din 14 aprilie 2020 privind prelungirea stării de urgență pe teritoriul României. Ca atare, la momentul adoptării O.U.G. nr. 44/2020 România se afla în stare de urgență, motiv pentru care Guvernul a avut în vedere acea realitate. Or, lărgirea câmpului de aplicabilitate al normei la starea de alertă, în lipsa dezbaterii acestui amendament în Camera de reflecție și fără a avea în vedere rațiunile pentru care Guvernul nu a inclus în conținutul normativ și această instituție juridică, echivalează cu arogarea de către Camera decizională a întregului rol de unică autoritate legiuitoare, care aparține, conform Constituției, celor două structuri ale Parlamentului. Totodată, apreciem că Parlamentul nu s-a aflat nici în prezența unui act de legiferare prin care s-ar fi produs o contextualizare, o completare inerentă sau o modificare firească a actului normativ, câtă vreme starea de urgență^1 și starea de alertă^2 comportă regimuri juridice distincte, ceea ce, în consecință, determină măsuri legislative și administrative de naturi diferite, adaptate la amploarea factorilor generatori și măsurilor dispuse. ^1 Art. 3 din O.U.G. nr. 1/1999: Starea de urgență reprezintă ansamblul de măsuri excepționale de natură politică, economică și de ordine publică aplicabile pe întreg teritoriul țării sau în unele unități administrativ-teritoriale care se instituie în următoarele situații: a) existența unor pericole grave actuale sau iminente privind securitatea națională ori funcționarea democrației constituționale; b) iminența producerii ori producerea unor calamități care fac necesară prevenirea, limitarea sau înlăturarea, după caz, a urmărilor unor dezastre. ^2Art. 2 din Legea nr. 55/2020: Starea de alertă reprezintă răspunsul la o situație de urgență de amploare și intensitate deosebite, determinată de unul sau mai multe tipuri de risc, constând într-un ansamblu de măsuri cu caracter temporar, proporționale cu nivelul de gravitate manifestat sau prognozat al acesteia și necesare pentru prevenirea și înlăturarea amenințărilor iminente la adresa vieții, sănătății persoanelor, mediului înconjurător, valorilor materiale și culturale importante ori a proprietății. Dimpotrivă, amendamentul introdus în Camera decizională nu este numai străin de intenția de reglementare a Guvernului, dar conduce la schimbarea în integralitate a scopului actului normativ, întrucât condiționează demararea procedurilor tehnice prealabile procesului electoral de momentul încetării stării de alertă, care este incert, pentru că evoluția pandemiei este incertă și conduce, în consecință, la o prorogare a acestora. ... 4.4.2. Cu privire la art. 2, care reglementează modalitatea de stabilire a datei alegerilor, din analiza actului care emană de la Guvern și a celui care emană de la Parlament rezultă următoarele: Conform art. 2 din O.U.G. nr. 44/2020, Executivul a efectuat o trimitere la dispozițiile unui alt act normativ, respectiv la art. 10 alin. (1) ^3 din Legea nr. 115/2015 (pentru alegerea autorităților administrației publice locale, pentru modificarea Legii administrației publice locale nr. 215/2001, precum și pentru modificarea și completarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali), arătând astfel că stabilirea datei alegerilor nu suferă modificări din perspectiva decidentului final și a termenului, însă, a adăugat la procesul de fixare a datei alegerilor o serie de entități atât cu atribuții în domeniul electoral, cât și al managementului situațiilor de urgență. ^3 Art. 10. - (1) Data alegerilor se stabilește prin hotărâre a Guvernului, cu cel puțin 75 de zile înaintea votării. Astfel, raportat la contextul stării de urgență și al demersurilor specifice, ca o măsură suplimentară de protecție a alegătorilor, în sensul de a-i chema la urne fără a-i expune coronavirusului SARS-CoV-2, Guvernul a prevăzut că data alegerilor se stabilește conform cadrului legal în vigoare, la propunerea Autorității Electorale Permanente și a Ministerului Afacerilor Interne și cu avizul Comitetului Național pentru Situații Speciale de Urgență. Or, direct în Camera decizională, Parlamentul a modificat legislația existentă, mutând competența de stabilire a datei alegerilor de la Executiv la autoritatea legiuitoare: „Prin derogare de la art. 10 alin. (1) din Legea nr. 115/2015 [...] data alegerilor prevăzute la art. 1 se stabilește prin lege organică, cu cel puțin 75 de zile înaintea votării“. Astfel, ceea ce se dorea a fi o normă care să nu modifice concepția cadrului legal existent, ci doar să îl adapteze, punctual, la efectele pandemiei COVID-19, s-a transformat în Parlament într-un act de regândire a întregului mecanism de fixare a datei alegerilor pentru autoritățile publice locale, ceea ce contravine în mod vădit intenției de reglementare și scopului actului normativ avute în vedere de către inițiator. Așadar, în Camera decizională nu s-a schimbat doar concepția actului normativ supus procesului de aprobare, respectiv O.U.G. nr. 44/2020, dar Parlamentul a intervenit chiar pe fondul cadrului legal în vigoare, respectiv art. 10 alin. (1) din Legea nr. 115/2015, ceea ce reprezintă nu doar o abatere de la intenția de reglementare a inițiatorului, ci o încălcare a principiului bicameralismului, în mod grav, deoarece această modificare de deosebită importanță s-a produs direct și exclusiv în faza decizională a procesului de legiferare din cadrul Parlamentului. În plus, de 30 de ani de când avem democrație, data alegerilor o stabilește Guvernul, pentru că el organizează în concret alegerile. ... 4.4.3. În ceea ce privește art. 3, atât cu privire la stabilirea duratei de prelungire a mandatelor autorităților publice locale, cât și cu privire la introducerea stării de alertă ca reper, apreciem că și cu privire la acest text de lege a fost încălcat principiul bicameralismului, pentru considerentele expuse anterior, care sunt aplicabile mutatis mutandis. ... 4.4.4. De asemenea subliniem faptul că încălcarea principiului bicameralismului în privința prevederilor art. 1, art. 2 și art. 3 din legea care face obiectul prezentei sesizări nu se raportează numai la modificarea viziunii și concepției juridice a soluțiilor legislative, ci decurge inclusiv din nerespectarea procedurii de întoarcere a legii, reglementată de art. 75 din Constituție. Astfel, este de observat faptul că Senatul, în calitate de primă Cameră sesizată, a adoptat Legea de aprobare a Ordonanței de urgență nr. 44/2020 cu eliminarea art. 1, art. 2, art. 3 și art. 6 din forma înaintată de către inițiator, fără a motiva sau fundamenta acest comportament legislativ. Or, Camera Deputaților, acționând în calitate de Cameră decizională, nu doar că a reactivat dispozițiile legale abrogate de către Senat, dar a și intervenit asupra conținutului normativ al acestora. Cu privire la modalitatea și consecințele intervenției Camerei Deputaților asupra prevederilor în discuție, apreciem că nu Camera Deputaților deținea competența pentru a decide definitiv cu privire la forma integrală a actului normativ - așa cum vom arăta în continuare - motiv pentru care încălcarea principiului bicameralismului este cu atât mai gravă, cu cât Camera parlamentară care avea, în realitate, competența decizională, respectiv Senatul, a apreciat să abroge o serie de prevederi legale. Așadar, evaluarea respectării principiului bicameralismului impunea un examen comparativ între forma legii adoptată de Camera de reflecție și cea adoptată de Camera decizională, prin raportare la scopul și filosofia inițiale ale legii, iar rezultatul unei asemenea operațiuni trebuia evaluat, la rândul său, prin prisma jurisprudenței Curții Constituționale în materie, respectiv a celor două condiții cumulative (1) existența unor deosebiri majore de conținut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului și (2) existența unei configurații semnificativ diferite între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului și a limitelor principiului bicameralismului stabilite pe această cale. Or, argumentele de fond avute în vedere de către Camera Deputaților la momentul amendării Proiectului de lege pentru aprobarea O.U.G. nr. 44/2020 demonstrează că totalitatea modificărilor excedează fondului procesului legislativ derulat atât de către Guvern, în calitate de legiuitor delegat, cât și de către Senat. În concluzie, Camera decizională a modificat viziunea, concepția și arhitectura actului normativ, ceea ce, conform prevederilor Legii fundamentale și jurisprudenței Curții Constituționale, reprezintă o încălcare a principiului bicameralismului. ... ...