Decizia CCR nr. 157/2020Paragraful 6

În dezacord parțial cu soluția pronunțată de Curtea Constituțională formulăm prezenta opinie separată considerând că excepția de neconstituționalitate ridicată direct de Avocatul Poporului cu privire la dispozițiile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 21/2004 privind Sistemul Național de Management al Situațiilor de Urgență trebuia respinsă cu privire la toate criticile formulate, pentru următoarele motive: 1. Avocatul Poporului a sesizat Curtea Constituțională pe calea unei excepții de neconstituționalitate cu privire la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 21/2004, arătând că: – deși a fost aprobată prin Legea nr. 15/2005 cu modificări și completări, ordonanța de urgență este cea care nu respectă principiul previzibilității legii consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituție, întrucât: (i) definește defectuos starea de alertă în art. 2 alin. (1) lit. f) și ... (ii) cuprinde formulări generice și lipsite de predictibilitate în art. 2 lit. a) , art. 4 alin. (1) lit. b) , alin. (2) și alin. (4) ; ... ... – deși a fost aprobată prin Legea nr. 15/2005 cu modificări și completări, ordonanța de urgență este cea care nu respectă condiția referitoare la proporționalitatea măsurii restrângerii exercițiului unor drepturi fundamentale prevăzută de art. 53 din Constituție „prin lipsa unui termen-limită pentru declararea stării de urgență“ (a se vedea punctul 3 lit. b) din sesizare); ... – deși a fost aprobată prin Legea nr. 15/2005 cu modificări și completări, ordonanța de urgență este cea care nu respectă monopolul legislativ al Parlamentului [art. 61 din Constituție] și condițiile delegării legislative [art. 115 alin. (4) -(6) din Constituție], întrucât Comitetul național pentru situații speciale de urgență este un organism interministerial, deci cu un caracter pur administrativ, căruia nu îi pot fi delegate „atribuții de legiferare având ca finalitate restrângerea exercițiului unor drepturi sau libertăți fundamentale“. ... ... 2. Curtea Constituțională s-a considerat sesizată cu privire la: – neclara și imprevizibila definire a stării de alertă din art. 2 alin. (1) lit. f) al Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 21/2004 - analizate prin raportare la art. 1 alin. (5) și art. 61 din Constituție; ... – posibilitatea ca prin art. 4 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 21/2004 să fie dispuse unele măsuri de restrângere a exercițiului unor drepturi fundamentale prin acte administrative - analizată prin raportare la art. 1 alin. (4) și (5) , art. 53 si art. 61 din Constituție; ... – nerespectarea proporționalității măsurii de restrângere a exercițiului unor drepturi fundamentale prin acte administrative prin lipsa unui termen-limită pentru declararea stării de alertă - fără precizarea normelor de referință avute în vedere. Instanța constituțională nu a reținut că Avocatul Poporului a invocat expres art. 115 alin. (6) din Constituție, deși punctul 4 din sesizarea acestuia menționează și această normă de referință. ... ... 3.1. Cu unanimitate de voturi plenul Curții Constituționale a respins excepția de neconstituționalitate în privința clarității și previzibilității definiției legale a stării de alertă și a lipsei unui termen-limită pentru starea de alertă. ... 3.2. Cu majoritate de voturi la punctul 2 din dispozitivul Deciziei nr. 157/2020 plenul a admis excepția de neconstituționalitate și a constatat că dispozițiile art. 4 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 21/2004 sunt constituționale „în măsura în care acțiunile și măsurile dispuse pe durata stării de alertă nu vizează restrângerea exercițiului unor drepturi sau a unor libertăți fundamentale“. Curtea a considerat că excepția de neconstituționalitate referitoare la posibilitatea de a fi dispuse unele măsuri de restrângere a exercițiului unor drepturi fundamentale prin acte administrative trebuie admisă, dar a apreciat că prevederile art. 4 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 21/2004 sunt totuși constituționale, însă doar într-o singură interpretare, și anume numai în măsura în care acțiunile și măsurile dispuse pe durata stării de alertă nu vizează restrângerea exercițiului unor drepturi sau a unor libertăți fundamentale. Cu alte cuvinte, prevederile art. 4 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 21/2004 sunt neconstituționale în orice interpretare ar putea lăsa să se înțeleagă că măsurile și acțiunile dispuse pe durata stării de alertă restrâng exercițiul unor drepturi fundamentale, dar sunt constituționale dacă nu sunt interpretate în sensul că ar putea restrânge exercițiul unor drepturi fundamentale. O astfel de redactare a dispozitivului este o dovadă a faptului că, în realitate, actul normativ este constituțional și poate fi interpretat, iar pentru a fi aplicat în concret el poate fi interpretat cu bună sau cu rea-credință. Or, Curtea Constituțională este competentă să verifice constituționalitatea actelor normative, și nu aplicarea lor la cazuri concrete, atribuție ce revine instanțelor judecătorești. În mod normal admiterea unei excepții de neconstituționalitate atrage ipso facto constatarea neconstituționalității, și nu a constituționalității textului controlat. Dată fiind redactarea dispozitivului sus-menționat, formulăm opinie separată față de punctul 2 al dispozitivului Deciziei nr. 157/2020 și față de motivele care au stat la baza unei astfel de soluții. ... 4. Curtea a considerat că măsurile care vizează: – evacuarea din zona afectată [art. 4 alin. (1) lit. c) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 21/2004] și ... – participarea la activități în folosul comunității [art. 4 alin. (5) lit. d) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 21/2004] ... – orice măsuri care sunt necesare pentru înlăturarea stării de forță majoră [art. 4 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 21/2004] ar putea afecta drepturi fundamentale ale cetățenilor, ceea ce este apreciat a fi contrar art. 115 alin. (6) din Constituție, deși această normă de referință nu a fost reținută ca incidentă în cauză. Curtea a admis că potențiala restrângere a exercițiului unor drepturi fundamentale [prevăzută de art. 53, și nu de art. 115 alin. (6) din Constituție] ce ar fi realizată prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 21/2004 se regăsește de fapt în forma Legii nr. 15/2005 de aprobare de către Parlament a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 21/2004. Acesta ar fi fost un motiv pentru a considera că legiuitorul primar, și nu cel delegat, a instituit posibilitatea restrângerii exercițiului unor drepturi fundamentale și deci ar fi fost un motiv de a constata constituționalitatea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 21/2004 fără alte interpretări. Ținând seama însă de faptul că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 21/2004 a fost adoptată după revizuirea Constituției, când interdicția afectării drepturilor fundamentale a fost inserată în alin. (6) al art. 115 din Constituție, asemănător celor stabilite în decizia anterioară nr. 152/2020, ce a vizat Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2020 pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu și regimul stării de urgență, acesta ar fi fost un motiv pentru constatarea neconstituționalității Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 21/2004 în ansamblu. În fond, ambele ordonanțe de urgență vizează stări excepționale, ambele au fost adoptate după revizuirea în 2003 a Constituției, ambele au fost deferite Curții Constituționale pe calea unui control posterior de constituționalitate de către Avocatul Poporului, ambele au fost criticate prin raportare la art. 115 alin. (6) din Constituție și cu privire la ambele autorul sesizării a susținut că prin ordonanțe de urgență nu pot fi afectate „în sens negativ“ (a se vedea Decizia nr. 1.189/2008) drepturile și libertățile fundamentale. Curtea Constituțională a ajuns la concluzia neconstituționalității în ansamblu a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 34/2020 pentru nerespectarea art. 115 alin. (6) și a ajuns la concluzia constituționalității Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 21/2004 tot prin raportare la art. 115 alin. (6) din Constituție, dar numai în măsura în care acțiunile și măsurile dispuse pe durata stării de alertă nu vizează restrângerea exercițiului unor drepturi sau a unor libertăți fundamentale. ... ... 5.1. În ce ne privește apreciem că trebuie făcute unele precizări liminare în legătură cu corelația dintre art. 53 și art. 115 alin. (6) din Constituție. ... 5.2. Astfel, art. 53 din Constituție permite doar cu titlu excepțional restrângerea exercițiului (și nu a existenței) unor drepturi, numai dacă se impune și este necesară într-o societate democratică, exclusiv pentru cauzele expres și limitativ enumerate în text și numai cu respectarea strictă a tuturor condițiilor acolo enumerate. Între aceste condiții se numără și aceea ca o astfel de măsură excepțională să fie stabilită numai prin lege. Interpretarea dată de Curtea Constituțională conceptului de „lege“ din art. 53 din Constituție a variat în timp: înainte de revizuirea Constituției (în 2003) acesta includea legile adoptate de Parlament și actele de delegare legislativă adoptate de Guvern, iar după revizuirea Constituției acesta a vizat exclusiv legile adoptate de Parlament. Deși nu este prevăzută explicit, din ansamblul condițiilor impuse legiuitorului atunci când acesta dorește să recurgă la restrângerea exercițiului unor drepturi și, mai ales, din caracterul excepțional al unor astfel de situații și de măsuri rezultă o condiție suplimentară, anume faptul că o astfel de măsură trebuie să fie limitată în timp și să înceteze de îndată ce a încetat și cauza care a determinat-o. ... 5.3. Art. 115 alin. (6) din Constituție susține interpretarea dată art. 53 de Curtea Constituțională după revizuirea Constituției, în sensul că restrângerea exercițiului unor drepturi nu este posibilă pe calea actelor de delegare legislativă, de vreme ce ordonanțele de urgență nu sunt expres menționate în art. 53 și nici nu pot afecta „în sens negativ“ (a se vedea Decizia nr. 1.189/2008) „drepturile, libertățile și îndatoririle prevăzute de Constituție“. Deși nici art. 115 alin. (6) din Constituție nu prevede explicit, din înseși natura juridică și regimul juridic ale ordonanțelor de urgență rezultă același caracter limitat în timp al măsurilor ce pot fi adoptate, și anume până la aprobarea sau respingerea lor de către Parlament. Numai că, în cazul afectărilor „negative“ interzise implicit de art. 115 alin. (6) din Constituție, cel puțin la nivel teoretic, ar exista posibilitatea confirmării lor de către Parlament prin legea de aprobare, ceea ce ar face posibilă o afectare „în sens negativ“ permanentă, și nu limitată în timp a respectivelor drepturi fundamentale de vreme ce legile, ca regulă generală, nu sunt acte normative cu aplicabilitate limitată în timp. Altfel spus, printr-o eventuală nerespectare a art. 115 alin. (6) din Constituție ar deveni posibilă nu doar o restrângere permanentă a exercițiului unor drepturi, ci chiar o limitare - neîngrădită din perspectivă temporală - a conținutului ori afectarea a înseși existenței unor drepturi sau libertăți fundamentale. Prin urmare, art. 115 alin. (6) din Constituție a stabilit o interdicție nu doar pentru Guvern de a nu afecta „în sens negativ“ drepturi și libertăți fundamentale, ci - indirect - și o interdicție pentru Parlament de a nu face ceea ce oricum îi este interzis prin art. 53 din Constituție, și anume să nu afecteze „în sens negativ“ pe termen nelimitat drepturi sau libertăți fundamentale. De aceea, chiar și atunci când Parlamentul ar aproba o ordonanță de urgență care ar fi încălcat exigențele art. 115 alin. (6) din Constituție în privința „afectării negative“ a drepturilor fundamentale, el nu poate acoperi acest viciu intrinsec al ordonanței de urgență pentru că și-ar depăși propria competență - limitată de art. 53 din Constituție - dacă ar „afecta negativ“, adică ar restrânge exercițiul sau conținutul ori ar atinge chiar existența unor drepturi sau libertăți pe termen nelimitat. ... 5.4. Art. 115 alin. (6) din Constituție nu se referă însă doar la drepturi și libertăți - între care explicit la drepturile electorale -, ci și la îndatoriri fundamentale, precum și la regimul unor instituții fundamentale ale statului, pe lângă faptul că interzice revizuirea Constituției pe calea ordonanței de urgență și face imposibilă trecerea silită a unor bunuri în proprietate publică. Astfel, domeniul de reglementare al art. 115 alin. (6) din Constituție este mai larg decât cel al art. 53. Însă, în privința regimului juridic al drepturilor și libertăților fundamentale cele două prevederi constituționale se corelează între ele, în sensul că se susțin și se completează reciproc în ideea de a nu permite restrângerea exercițiului unor drepturi pe calea ordonanțelor de urgență, nici chiar pe termen limitat. ... 5.5. Există însă și (puține) situații în care Curtea Constituțională a considerat că prin ordonanțe de urgență se poate realiza o conciliere între mai multe drepturi fundamentale, conciliere prevăzută de art. 53 din Constituție care statuează expres că este posibilă restrângerea exercițiului unor drepturi fundamentale „pentru apărarea [...] ordinii, a sănătății ori a moralei publice, a drepturilor și libertăților cetățenilor [...]“. Altfel spus, Curtea Constituțională a admis, chiar și după revizuirea Constituției, că în situații particulare și cu respectarea tuturor celorlalte prevederi impuse de art. 53 din Constituție, este posibilă restrângerea exercițiului unor drepturi fundamentale prin ordonanță de urgență a Guvernului pentru mai buna protecție a altor drepturi fundamentale tot prin ordonanță de urgență a Guvernului. În aceste situații Curtea Constituțională a utilizat ca normă de referință art. 53 corelat cu art. 115 alin. (6) din Constituție: „în măsura în care atingerea adusă unui drept fundamental, așa cum este dreptul la salariu, s-a realizat pentru a combate, în fapt, afectarea, prin discriminare, a drepturilor fundamentale ale unui număr mult mai semnificativ de persoane, condiția impusă de art. 115 alin. (6) din Constituție, referitoare la interdicția afectării prin dispozițiile unei ordonanțe de urgență a drepturilor și libertăților fundamentale, este respectată“ (Decizia nr. 396/2014; mutatis mutandis a se vedea și Decizia nr. 797/2018). ... 5.6. Situația este asemănătoare cu cea din prezenta cauză, în care, prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 21/2004 aprobată prin Legea nr. 15/2005, legiuitorul a urmărit ca, doar în situații excepționale și cu deplina respectare a prevederilor art. 53 din Constituție, să protejeze viața și sănătatea populației, mediul înconjurător, precum și valori materiale și culturale importante prin măsuri și acțiuni de prevenire și avertizare a populației, precum și de limitare ori înlăturare a consecințelor unor situații de urgență. Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 21/2004 este departe de a fi un act normativ perfect sub aspectul tehnicii legislative ori al gradului de precizie a reglementărilor, însă în ceea ce privește respectarea art. 53 din Constituție nu pot exista dubii atâta vreme cât art. 4 alin. (3) din această ordonanță de urgență impune explicit „(3) Măsurile prevăzute la alin. (2) trebuie să fie proporționale cu situațiile care le-au determinat și se aplică cu respectarea condițiilor și limitelor prevăzute de lege.“ În particular, măsurile care vizează „evacuarea din zona afectată“ [art. 4 alin. (1) lit. c) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 21/2004] și „participarea la activități în folosul comunității“ [art. 4 alin. (5) lit. d) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 21/2004] și, mai ales, „orice măsuri sunt necesare pentru înlăturarea stării de forță majoră“ [art. 4 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 21/2004] nu sunt lăsate la discreția autorităților administrative, ci sunt supuse rigorilor constituționale ale proporționalității și celorlalte condiții și limite stabilite de art. 53 din Constituție, prin chiar prevederile art. 4 considerat de Curtea Constituțională susceptibil de neconstituționalitate. Pe cale de consecință, prevederile art. 4 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 21/2004 ar putea fi interpretate și în sensul că urmăresc să ofere o mai bună protecție a drepturilor fundamentale ale cetățenilor care ar putea fi afectate de stări excepționale precum stările de alertă, de asediu sau de urgență și nu neapărat că ar urmări afectarea „în sens negativ“ (a se vedea Decizia nr. 1.189/2008) a drepturilor lor fundamentale [contrar art. 115 alin. (6) din Constituție] ori restrângerea exercițiului unor drepturi sau libertăți fundamentale în modalități nepermise de art. 53 din Constituție. În concluzie, norma de referință pentru controlul de constituționalitate în prezenta cauză nu putea fi art. 115 alin. (6) din Constituție, ci art. 53 pe care Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 21/2004 îl respectă. ... 5.7. Nu în ultimul rând, orice interpretare a prevederilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 21/2004 aprobată prin Legea nr. 15/2005 nu poate face abstracție de dispozițiile art. 42 alin. (2) din Constituție care dispun explicit: (2) Nu constituie muncă forțată: a) activitățile pentru îndeplinirea îndatoririlor militare, precum și cele desfășurate, potrivit legii, în locul acestora, din motive religioase sau de conștiință; ... b) munca unei persoane condamnate, prestată în condiții normale, în perioada de detenție sau de libertate condiționată; ... c) prestațiile impuse în situația creată de calamități ori de alt pericol, precum și cele care fac parte din obligațiile civile normale stabilite de lege. ... ...