Decizia CCR nr. 154/2020Punctul 59

59. Examinând obiecția de neconstituționalitate, Curtea constată că au fost formulate, deopotrivă, critici de neconstituționalitate extrinsecă și intrinsecă, astfel că va proceda la controlul de constituționalitate din perspectivă extrinsecă, urmând ca, în raport cu rezultatul acestuia, să aprecieze asupra continuării controlului constituționalității legii din perspectivă intrinsecă. + Motivele de neconstituționalitate extrinsecă (1) Susținerile privind încălcarea prevederilor art. 61 alin. (2) din Constituție referitor la principiul bicameralismului 60. Examinarea acestor susțineri presupune analiza parcursului legislativ al legii criticate și compararea formelor pe care le-a avut de la momentul inițierii și până la momentul adoptării, pentru a identifica dacă s-au realizat intervenții de natură să încalce principiul bicameralismului. ... + Parcursul legislativ al legii criticate 61. Potrivit fișelor legislative disponibile pe paginile de internet ale Senatului și, respectiv, Camerei Deputaților, inițiatorii proiectului de lege sunt doi deputați și un senator. Propunerea legislativă, având titlul „Lege pentru acordarea unor facilități pe teritoriul României“ și cuprinzând un număr de patru articole, a fost înregistrată pentru dezbatere la Senat, prima Cameră sesizată, în data de 25 martie 2020. Potrivit expunerii de motive, propunerea legislativă a fost formulată în contextul în care „în România, răspândirea virusului Covid-19 a evoluat rapid, actualmente fiind peste 300 de persoane infectate. Pentru stoparea răspândirii virusului, s-au luat o serie de măsuri excepționale, printre care amintim: suspendarea activității cu publicul a majorității instituțiilor publice; suspendarea activității de servire și consum al produselor alimentare și băuturilor alcoolice și nealcoolice, organizată de restaurante, hoteluri, cafenele sau alte localuri publice, în spațiile destinate acestui scop din interiorul sau exteriorul locației; suspendarea tuturor activităților culturale, științifice, artistice, religioase, sportive, de divertisment sau jocuri de noroc, de tratament balnear și de îngrijire personală, realizate în spații închise etc.“ Se menționează că „proiectul de lege are în vedere situația financiară dificilă în care se află multe gospodării din România din cauza coronavirus. Astfel, Institutul Național de Statistică arată că lipsa resurselor financiare a determinat ca o mare parte a gospodăriilor (39,8% din total, 43,7% din mediul urban și 36,3% din gospodăriile din mediul rural) să nu poată plăti la timp pentru consumul utilităților. Proiectul de lege are în vedere în egală măsură deficitul de lichiditate cu care se confruntă companiile din România și ponderea ridicată a cheltuielilor cu utilitățile în total cheltuieli.“ În acest context, prin propunerea formulată, se urmărește „acordarea, la cerere, contribuabililor, a unor facilități care constau în amânarea, în anumite condiții, a plății contribuțiilor de asigurări sociale de stat și a contribuției asigurătorie pentru muncă aferente veniturilor din salarii și asimilate salariilor. De asemenea, pentru a veni în sprijinul contribuabililor în această perioadă, se propune și amânarea plății serviciilor de utilități, pentru o perioadă de 3 luni.“ ... 62. În data de 31 martie 2020, proiectul a fost adoptat de Senat, cu mai multe amendamente admise, respectiv: în privința titlului legii, care a devenit „Lege pentru acordarea unor facilități fiscale contribuabililor persoane fizice și juridice“, a sintagmei „operator economic“ cuprinsă în art. 1, 2 și 3 din lege, care a fost înlocuită cu sintagma „persoane fizice și juridice“, precum și a unor soluții legislative referitoare la condițiile pentru acordarea facilităților prevăzute de lege. ... 63. Proiectul a fost prezentat în Biroul permanent al Camerei Deputaților în data de 1 aprilie 2020, iar după parcurgerea procedurii de avizare și dezbatere, a fost adoptat în data de 3 aprilie 2020, cu mai multe amendamente admise. Față de modificările intervenite, în sesizarea formulată se susține că în Camera decizională s-au realizat intervenții de natură să încalce principiul bicameralismului, prin raportare la jurisprudența Curții Constituționale în materie, expusă în cele ce urmează. ... + Principiul bicameralismului în jurisprudența Curții Constituționale 64. Așa cum se reține și în jurisprudența citată de autorii sesizării, Curtea Constituțională a dezvoltat prin deciziile sale o veritabilă „doctrină“ a bicameralismului și a modului în care acest principiu este reflectat în procedura de legiferare. Astfel, ținând seama de indivizibilitatea Parlamentului ca organ reprezentativ al poporului român și de unicitatea sa ca autoritate legiuitoare a țării, Constituția nu permite adoptarea unei legi de către o singură Cameră, fără ca proiectul de lege să fi fost dezbătut și de cealaltă Cameră (Decizia nr. 710 din 6 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 358 din 28 mai 2009, sau Decizia nr. 89 din 28 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 13 aprilie 2017, paragraful 53). Ca urmare, dezbaterea parlamentară a unui proiect de lege sau a unei propuneri legislative nu poate face abstracție de evaluarea acesteia în plenul celor două Camere ale Parlamentului. Așa fiind, modificările și completările pe care Camera decizională le aduce proiectului de lege sau propunerii legislative adoptate de prima Cameră sesizată trebuie să se raporteze la materia și la forma în care a fost reglementată de prima Cameră. Altfel, se ajunge la situația ca o singură Cameră, și anume Camera decizională, să legifereze, ceea ce contravine principiului bicameralismului (Decizia nr. 472 din 22 aprilie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 336 din 30 aprilie 2008, sau Decizia nr. 89 din 28 februarie 2017, precitată, paragraful 53). ... 65. Curtea a stabilit două criterii esențiale pentru a se determina cazurile în care, prin procedura parlamentară, se încalcă principiul bicameralismului: pe de o parte, existența unor deosebiri majore de conținut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului și, pe de altă parte, existența unei configurații semnificativ diferite între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului. Întrunirea celor două criterii este de natură a afecta principiul care guvernează activitatea de legiferare a Parlamentului, plasând pe o poziție privilegiată Camera decizională, cu eliminarea, în fapt, a primei Camere sesizate din procesul legislativ (Decizia nr. 710 din 6 mai 2009, precitată, Decizia nr. 413 din 14 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 291 din 4 mai 2010, Decizia nr. 1.533 din 28 noiembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 905 din 20 decembrie 2011, Decizia nr. 62 din 7 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 161 din 3 martie 2017, paragraful 29, sau Decizia nr. 89 din 28 februarie 2017, paragraful 54). ... 66. Stabilind limitele principiului bicameralismului, Curtea a apreciat că aplicarea acestui principiu nu poate avea ca efect deturnarea rolului de Cameră de reflecție a primei Camere sesizate. Este de netăgăduit că principiul bicameralismului presupune atât conlucrarea celor două Camere în procesul de elaborare a legilor, cât și obligația acestora de a-și exprima prin vot poziția cu privire la adoptarea legilor (Decizia nr. 1 din 11 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 53 din 23 ianuarie 2012, Decizia nr. 89 din 28 februarie 2017, paragraful 55). Bicameralismul nu înseamnă ca ambele Camere să se pronunțe asupra unei soluții legislative identice. Art. 75 alin. (3) din Constituție, folosind sintagma „decide definitiv“ cu privire la Camera decizională, nu exclude, ci, dimpotrivă, presupune ca proiectul sau propunerea legislativă adoptată de prima Cameră sesizată să fie dezbătută în Camera decizională, unde i se pot aduce modificări și completări. Curtea a subliniat că, în acest caz, Camera decizională nu poate însă modifica substanțial obiectul de reglementare și configurația inițiativei legislative, cu consecința deturnării de la finalitatea urmărită de inițiator (Decizia nr. 624 din 26 octombrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 937 din 22 noiembrie 2016, sau Decizia nr. 89 din 28 februarie 2017, paragraful 56). ... 67. Așa fiind, modificările și completările pe care Camera decizională le aduce asupra propunerii legislative adoptate de prima Cameră sesizată trebuie să se raporteze la materia avută în vedere de inițiator și la forma în care a fost reglementată de prima Cameră. Altfel, se ajunge la situația ca o singură Cameră, și anume Camera decizională, să legifereze în mod exclusiv, ceea ce contravine principiului bicameralismului (a se vedea în acest sens Decizia nr. 472 din 22 aprilie 2008 sau Decizia nr. 62 din 7 februarie 2017, paragraful 28). Legea este, cu aportul specific al fiecărei Camere, opera întregului Parlament, drept care autoritatea legiuitoare trebuie să respecte principiile constituționale în virtutea cărora o lege nu poate fi adoptată de către o singură Cameră (Decizia nr. 1.029 din 8 octombrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 720 din 23 octombrie 2008, Decizia nr. 3 din 15 ianuarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 71 din 29 ianuarie 2014, Decizia nr. 355 din 25 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 509 din 8 iulie 2014, paragraful 38, Decizia nr. 624 din 26 octombrie 2016, paragraful 39, Decizia nr. 765 din 14 decembrie 2016, paragraful 29, sau Decizia nr. 62 din 7 februarie 2017, paragraful 32). ... + Examinarea legii criticate prin prisma principiului bicameralismului 68. Văzând parcursul legislativ al legii criticate, în raport cu susținerile autorilor sesizării, se constată că sunt în discuție, din perspectiva pretinsei încălcări a principiului bicameralismului, alineatele adăugate în Camera Deputaților articolului 4 din legea adoptată la Senat, în special alin. (7) nou-introdus, potrivit căruia „Guvernul României definește până la data de 01 mai 2020 consumatorul vulnerabil, elaborează și pune în funcțiune o schemă de ajutor pentru aceștia în conformitate cu prevederile art. 5 din Directiva 2019/944/UE privind normele comune pentru piața internă de energie electrică a Parlamentului European și Consiliului din 5 iunie 2019 și de modificare a Directivei 2012/27/UE“. Sub acest aspect, analizând expunerea de motive, forma legii adoptată în Camera de reflecție și în cea decizională, Curtea constată, în acord cu susținerile autorilor sesizării, că soluțiile legislative la care autorii sesizării fac referire nu se regăsesc în intenția de reglementare și nici în forma legii adoptată de Senat. ... 69. Astfel, alin. (7) al art. 4 din lege vizează transpunerea unor dispoziții ale unui act european, respectiv a Directivei (UE) 2019/944 a Parlamentului European și a Consiliului din 5 iunie 2019 privind normele comune pentru piața internă de energie electrică și de modificare a Directivei 2012/27/UE. Obiectul directivei este definit în art. 1 al acesteia, după cum urmează: „stabilește norme comune pentru producerea, transportul, distribuția, stocarea energiei și furnizarea energiei electrice, precum și dispoziții privind protecția consumatorilor, în vederea creării, în Uniune, a unor piețe de energiei electrică cu adevărat integrate, competitive, axate pe consumator, flexibile, echitabile și transparente. Prin valorificarea avantajelor unei piețe integrate, prezenta directivă urmărește să asigure prețuri și costuri ale energiei accesibile și transparente pentru consumatori, un grad înalt de siguranță a alimentării cu energie electrică și o tranziție lină către un sistem energetic sustenabil cu emisii scăzute de dioxid de carbon. Prezenta directivă stabilește norme esențiale referitoare la organizarea și funcționarea sectorului energiei electrice al Uniunii, în special norme privind abilitarea și protecția consumatorilor, privind accesul deschis la piața integrată, privind accesul terților la infrastructura de transport și de distribuție, cerințele în materie de separare și norme privind independența autorităților de reglementare ale statelor membre. Prezenta directivă stabilește, de asemenea, modalitățile de cooperare între statele membre, autoritățile de reglementare și operatorii de transport și de sistem în vederea realizării unei piețe interne de energie electrică complet interconectate care să sporească integrarea energiei electrice din surse regenerabile, concurența liberă și siguranța alimentării.“ ... 70. Art. 5 din directivă, cu titlul Prețuri de furnizare bazate pe piață, la care trimite alin. (7) al art. 4 din legea criticată, are următorul cuprins: (1) Furnizorii sunt liberi să stabilească prețul la care furnizează energia electrică clienților. Statele membre iau măsurile corespunzătoare pentru a asigura concurența efectivă între furnizori. (2) Statele membre asigură protecția clienților casnici afectați de sărăcie energetică și a celor vulnerabili, în temeiul articolelor 28 și 29, prin intermediul politicii sociale sau prin alte mijloace decât intervențiile publice în stabilirea prețurilor de furnizare a energiei electrice. (3) Prin derogare de la alineatele (1) și (2) , statele membre pot utiliza intervenții publice în stabilirea prețurilor de furnizare a energiei electrice către clienții casnici vulnerabili sau afectați de sărăcia energetică. Astfel de intervenții publice se supun condițiilor prevăzute la alineatele (4) și (5) . (4) Intervențiile publice în stabilirea prețurilor de furnizare a energiei electrice: (a) urmăresc un interes economic general și nu depășesc ceea ce este necesar în vederea atingerii respectivului interes economic general; ... (b) sunt clar definite, transparente, nediscriminatorii și verificabile; ... (c) garantează accesul egal la clienți al întreprinderilor din domeniul energiei electrice din Uniune; ... (d) au o durată limitată și sunt proporționale în ceea ce privește beneficiarii lor; ... (e) nu au drept rezultat costuri suplimentare pentru participanții la piață într-un mod discriminatoriu. ... (5) Orice stat membru care aplică intervenții publice în stabilirea prețurilor de furnizare a energiei electrice în conformitate cu alineatul (3) din prezentul articol respectă, de asemenea, articolul 3 alineatul (3) litera (d) și articolul 24 din Regulamentul (UE) 2018/1999, indiferent dacă în statul membru în cauză există un număr semnificativ de gospodării afectate de sărăcie energetică. (6) În scopul unei perioade de tranziție în care să se instaureze o concurență efectivă între furnizori în ceea ce privește contractele de furnizare a energiei electrice și să se ajungă la o stabilire a prețurilor cu amănuntul pe deplin eficace, bazată pe piață, pentru energia electrică, în conformitate cu alineatul (1) , statele membre pot utiliza intervențiile publice în stabilirea prețurilor de furnizare a energiei electrice către clienții casnici și către microîntreprinderile care nu beneficiază de intervenții publice în temeiul alineatului (3) . (7) Intervențiile publice utilizate în temeiul alineatului (6) respectă criteriile stabilite la alineatul (4) și: (a) sunt însoțite de un set de măsuri pentru a asigura o concurență efectivă și de o metodologie de evaluare a progreselor înregistrate în privința măsurilor respective; ... (b) sunt stabilite în baza unei metodologii care asigură un tratament nediscriminatoriu al furnizorilor; ... (c) sunt stabilite la un preț care depășește costul, la un nivel la care poate exista o concurență efectivă în ceea ce privește prețurile; ... (d) sunt concepute astfel încât să reducă la minimum orice impact negativ asupra pieței angro de energie electrică; ... (e) se asigură că toți beneficiarii unor astfel de intervenții publice au posibilitatea de a alege oferte competitive de pe piață și sunt direct informați, cel puțin în fiecare trimestru, cu privire la disponibilitatea ofertelor și a economiilor pe piața competitivă, în special cu privire la contractele de furnizare a energiei electrice cu prețuri dinamice, și se asigură că acestora li se acordă asistență pentru a migra la o ofertă bazată pe piață; ... (f) se asigură că, în temeiul articolelor 19 și 21, toți beneficiarii unei astfel de intervenții publice au dreptul de a avea contoare inteligente și li se oferă astfel de contoare, care sunt instalate fără costuri inițiale suplimentare pentru client, sunt direct informați de posibilitatea instalării de contoare inteligente și li se acordă asistența necesară; ... (g) nu conduc la o subvenționare încrucișată directă între clienții alimentați la prețurile de pe piața liberă și cei alimentați la prețurile de furnizare reglementate. (8) Statele membre notifică Comisiei măsurile luate în conformitate cu alineatele (3) și (6) , în termen de o lună de la adoptarea acestora și le pot aplica imediat. Notificarea este însoțită de o explicație a motivelor pentru care obiectivul urmărit nu putea fi atins într-o măsură satisfăcătoare cu ajutorul altor instrumente, a modului în care sunt îndeplinite cerințele prevăzute la alineatele (4) și (7) și a efectelor măsurilor notificate asupra concurenței. Notificarea descrie categoriile de beneficiari, durata măsurilor și numărul clienților casnici afectați de măsuri și explică modul în care au fost stabilite prețurile reglementate. (9) Până la 1 ianuarie 2022 și 1 ianuarie 2025, statele membre prezintă Comisiei rapoarte privind punerea în aplicare a prezentului articol, necesitatea și proporționalitatea intervențiilor publice în temeiul prezentului articol, precum și o evaluare a progreselor înregistrate în direcția asigurării unei concurențe efective între furnizori și a tranziției către prețuri bazate pe piață. Statele membre care aplică prețuri reglementate în conformitate cu alineatul (6) raportează cu privire la respectarea condițiilor prevăzute la alineatul (7) , inclusiv cu privire la respectarea lor de către furnizorii care au obligația de a aplica astfel de intervenții, precum și cu privire la impactul prețurilor reglementate asupra finanțelor furnizorilor respectivi. (10) Până la 31 decembrie 2025, Comisia analizează și prezintă Parlamentului European și Consiliului un raport privind punerea în aplicare a prezentului articol în scopul de a se ajunge la stabilirea bazată pe piață a prețurilor cu amănuntul pentru energia electrică, raport care este însoțit sau urmat de o propunere legislativă, dacă este cazul. Propunerea legislativă poate include o dată de încetare a aplicării prețurilor reglementate. ... 71. Potrivit art. 71 - Transpunere din Directivă, (1) Statele membre asigură intrarea în vigoare a actelor cu putere de lege și a actelor administrative necesare pentru a se conforma articolelor 2-5, articolului 6 alineatele (2) și (3) , articolului 7 alineatul (1) , articolului 8 alineatul (2) literele (j) și (l) , articolului 9 alineatul (2) , articolului 10 alineatele (2) -(12) , articolelor 11-24, articolelor 26, 28 și 29, articolelor 31-34, articolului 36, articolului 38 alineatul (2) , articolelor 40 și 42, articolului 46 alineatul (2) litera (d) , articolelor 51 și 54, articolelor 57-59, articolelor 61-63, articolului 70 punctele 1-3, articolului 70 punctul 5 litera (b) , articolului 70 punctul 6 și anexelor I și II până la 31 decembrie 2020. Statele membre comunică de îndată Comisiei textul actelor respective. Cu toate acestea, statele membre asigură intrarea în vigoare a actelor cu putere de lege și a actelor administrative necesare pentru a se conforma: (a) articolului 70 punctul 5 litera (a) , până la 31 decembrie 2019; (b) articolului 70 punctul 4, până la 25 octombrie 2020. Atunci când statele membre adoptă respectivele dispoziții, acestea conțin o trimitere la prezenta directivă sau sunt însoțite de o asemenea trimitere la data publicării lor oficiale. Acestea conțin, de asemenea, o mențiune care precizează că trimiterile, în acte cu putere de lege și acte administrative în vigoare, la directiva abrogată prin prezenta directivă se interpretează ca trimiteri la prezenta directivă. Statele membre stabilesc modalitatea de efectuare a unei astfel de trimiteri și de formulare a unei astfel de mențiuni. (2) Comisiei îi sunt comunicate de către statele membre textele principalelor dispoziții de drept intern pe care le adoptă în domeniul reglementat de prezenta directivă. ... 72. Se constată, așadar, că Directiva vizează realizarea unui cadru general comun la nivelul Uniunii Europene de reglementare în materie, context în care este și referirea la categoria consumatorilor vulnerabili, cuprinsă în art. 5. Față de normele citate, se constată că sfera de cuprindere a conceptului de consumator vulnerabil este diferită de cea a consumatorilor vizați de măsurile preconizate de legea criticată. Chiar dacă, aparent, există o legătură cu contextul normativ vizat de inițiatori în cauză, acest context normativ se referă la o situație punctuală, excepțională, reclamând măsuri urgente specifice. Astfel fiind, introducerea unei obligații pentru Guvern, vizând transpunerea unui articol din directiva menționată, act care privește un întreg context normativ și o categorie mai largă de consumatori, definită prin caracteristici ce nu țin exclusiv de situația de urgență care a determinat propunerea legislativă, excedează intenției inițiatorilor și dezbaterilor/votului Senatului, în calitate de Cameră de reflecție. Ca urmare, Curtea constată că sunt întemeiate susținerile autorilor sesizării, întrucât adăugarea dispozițiilor menționate în Camera decizională este de natură să determine o modificare de concepție a reglementării, contrară principiului bicameralismului, în sensul că aceasta nu mai este circumscrisă adoptării unor măsuri pentru situația cu caracter excepțional descrisă în expunerea de motive, imediat aplicabile, ci instituie și obligații vizând transpunerea unui act al Uniunii Europene, cuprinzând un ansamblu de măsuri de ordin legislativ, iar nu doar o modificare punctuală, destinată unei categorii de consumatori. Se încalcă astfel, cât privește dispozițiile menționate, principiul bicameralismului consacrat de art. 61 alin. (2) din Constituție. ... (2) Susținerile privind încălcarea art. 141 raportat la art. 1 alin. (5) din Constituție 73. La acest punct al motivării obiecției de neconstituționalitate se susține neconstituționalitatea legii în ansamblul său, cu referire la obligativitatea solicitării avizului CES. Se mai arată și că, dacă solicitarea are un caracter pur formal, nepermițând autorității de rang constituțional, în speță CES, să își îndeplinească rolul stabilit prin art. 141 din Constituție, adică să formuleze și să emită în termenul legal avizul solicitat, ne aflăm în situația eludării prevederilor constituționale prin adresarea formală a solicitării de emitere a unui aviz. ... 74. Cu referire la aceste susțineri, Curtea constată mai întâi, așa cum se consemnează atât în fișa actului normativ de la Senat, cât și în răspunsul formulat de secretarul general al Senatului, că a fost solicitat avizul CES în data de 24 martie 2020, fiind îndeplinită deci, din acest punct de vedere, obligația impusă de art. 141 cu raportare la art. 1 alin. (5) din Constituție. Sub acest aspect, în jurisprudența menționată chiar de autorii sesizării, respectiv Decizia nr. 681 din 6 noiembrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 190 din 11 martie 2019, Decizia nr. 83 din 15 ianuarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 187 din 25 martie 2009, și Decizia nr. 354 din 24 septembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 764 din 9 decembrie 2013, Curtea a sancționat nesolicitarea, iar nu lipsa avizului Consiliului Economic și Social. Omisiunea emiterii unui aviz solicitat nu poate fi imputată autorului solicitării, în speță Senatului. Curtea a statuat în acest sens că avizele cerute de Constituție în cazul exercitării dreptului de inițiativă legislativă sunt obligatorii sub aspectul solicitării acestora, fiind opțiunea autorității căreia i s-a solicitat avizul de a răspunde sau nu în termenul indicat de inițiatorul proiectului sau al propunerii legislative. Cât privește pretinsul caracter „formal“ al solicitării, din perspectiva termenului stabilit pentru răspuns, se observă că propunerea legislativă a fost transmisă pentru aviz atât CES, cât și Consiliului Legislativ, precum și pentru punct de vedere la Guvern în data de 24 martie 2020, adică la o zi de la data înregistrării propunerii legislative la Senat. Dată fiind procedura de urgență aprobată, conținutul legii și contextul în care aceasta a fost promovată, în mod firesc termenele acordate pentru răspuns au fost adecvate în consecință. Acești factori trebuie luați în considerare deopotrivă de către organismele avizatoare, care trebuie să dea dovadă de diligență în realizarea rolului lor constituțional și legal. ... 75. Astfel fiind, Curtea constată că sunt neîntemeiate susținerile privind încălcarea art. 141 raportat la art. 1 alin. (5) din Constituție. În același sens, Curtea observă și faptul că, în data de 31 martie 2020, a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 268, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34 din 26 martie 2020 pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu și regimul stării de urgență care prevede în art. I pct. 5 că „Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu și regimul stării de urgență, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 22 din 21 ianuarie 1999, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 453/2004, cu modificările și completările ulterioare, se modifică și se completează după cum urmează: (...) 5. După articolul 33 se introduc două noi articole, articolele 33^1 și 33^2, cu următorul cuprins: «Art. 33^1 Pe perioada stării de asediu sau a stării de urgență, normele legale referitoare la transparența decizională și dialogul social nu se aplică în cazul proiectelor de acte normative prin care se stabilesc măsuri aplicabile pe durata stării de asediu sau a stării de urgență ori care sunt o consecință a instituirii acestor stări. (...)»“. Or, sub aspectul obiectului, actul normativ criticat se încadrează în sfera exceptării stabilită de legiuitorul delegat în privința normelor legale referitoare la dialogul social. ... (3) Susținerile privind încălcarea dispozițiilor art. 111 alin. (1) și ale art. 138 alin. (5) din Constituție 76. Examinând criticile de neconstituționalitate formulate, Curtea constată mai întâi că, potrivit dispozițiilor art. 111 alin. (1) prima teză din Constituție, „Guvernul și celelalte organe ale administrației publice, în cadrul controlului parlamentar al activității lor, sunt obligate să prezinte informațiile și documentele cerute de Camera Deputaților, de Senat sau de comisiile parlamentare, prin intermediul președinților acestora“, iar, potrivit tezei a doua a aceluiași articol, „în cazul în care o inițiativă legislativă implică modificarea prevederilor bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat, solicitarea informării este obligatorie“. De asemenea, potrivit art. 138 alin. (5) din Constituție, „Nicio cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanțare“. ... 77. Potrivit jurisprudenței constante a Curții Constituționale, normele constituționale citate stabilesc, pe de o parte, obligația Guvernului și a celorlalte organe ale administrației publice de a prezenta informațiile și documentele necesare actului legiferării și, pe de altă parte, modalitatea de obținere a acestor informații, respectiv la cererea Camerei Deputaților, a Senatului sau a comisiilor parlamentare, prin intermediul președinților acestora. Din aceste dispoziții rezultă că legiuitorul constituant a dorit să consacre garanția constituțională a colaborării dintre Parlament și Guvern în procesul de legiferare, instituind obligații reciproce în sarcina celor două autorități publice (a se vedea Decizia nr. 515 din 24 noiembrie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.195 din 14 decembrie 2004, citată în jurisprudența recentă, de exemplu Decizia nr. 331 din 21 mai 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 493 din 18 iunie 2019). În cadrul raporturilor constituționale dintre Parlament și Guvern, este obligatorie solicitarea unei informări atunci când inițiativa legislativă afectează prevederile bugetului de stat. Această obligație a Parlamentului este în consonanță cu dispozițiile constituționale ale art. 138 alin. (2) care prevăd că Guvernul are competența exclusivă de a elabora proiectul bugetului de stat și de a-l supune spre aprobare Parlamentului. În temeiul acestei competențe, Parlamentul nu poate prestabili modificarea cheltuielilor bugetare fără să ceară Guvernului o informare în acest sens. Dat fiind caracterul imperativ al obligației de a cere informarea menționată, rezultă că nerespectarea acesteia are drept consecință neconstituționalitatea legii adoptate (Decizia nr. 1.056 din 14 noiembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 802 din 23 noiembrie 2007). ... 78. În acest sens sunt, de altfel, și normele regulamentare care detaliază procedura legislativă. Astfel, dând expresie prevederilor constituționale menționate, Regulamentul Camerei Deputaților, republicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 919 din 14 noiembrie 2019 (în vigoare la data adoptării legii, ulterior republicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 338 din 27 aprilie 2020), stabilește în art. 91 alin. (4) că „În cazul propunerilor legislative depuse în condițiile alin. (1) , care implică modificarea prevederilor bugetului de stat sau ale bugetului asigurărilor sociale de stat, președintele Camerei Deputaților va solicita în mod obligatoriu o informare din partea Guvernului, în condițiile art. 111 din Constituția României, republicată, în același termen de 15 zile“, iar la alin. (6) că, „Dacă în cursul dezbaterii, în comisia sesizată în fond apar amendamente care impun modificarea prevederilor bugetului de stat sau ale bugetului asigurărilor sociale de stat, președintele comisiei va solicita în mod obligatoriu o informare din partea Guvernului, în condițiile art. 111 din Constituția României, republicată, într-un termen care să se încadreze în termenul de predare a raportului“. De asemenea Regulamentul Senatului, republicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 992 din 23 noiembrie 2018, stabilește la art. 88 alin. (3) că „Propunerile legislative se comunică Guvernului în termen de 3 zile de la prezentarea în Biroul permanent, pentru a se pronunța și în ceea ce privește aplicarea art. 111 din Constituția României, republicată“, iar la art. 92 alin. (6) că „Propunerile legislative formulate de senatori și deputați, care implică modificarea bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat, trebuie să fie însoțite de dovada solicitării informării Guvernului, înaintată prin președintele Senatului, în conformitate cu dispozițiile art. 111 din Constituția României, republicată“. ... 79. Tot astfel, Curtea a mai reținut că art. 138 alin. (5) din Constituție impune stabilirea concomitentă atât a alocației bugetare, ce are semnificația unei cheltuieli, cât și a sursei de finanțare, ce are semnificația venitului necesar pentru suportarea ei, spre a evita consecințele negative, pe plan economic și social, ale stabilirii unei cheltuieli bugetare fără acoperire (a se vedea Decizia nr. 36 din 2 aprilie 1996, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 75 din 11 aprilie 1996). Majorarea cheltuielilor din sursa indicată poate fi realizată în cursul anului bugetar, cu condiția menținerii în alocația aferentă sursei (Decizia nr. 6 din 24 ianuarie 1996, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 23 din 31 ianuarie 1996, sau Decizia nr. 515 din 24 noiembrie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.195 din 14 decembrie 2004). În textul Constituției se vorbește numai despre stabilirea sursei de finanțare înainte de aprobarea cheltuielii, iar nu despre obligativitatea indicării în lege a sursei respective (Decizia nr. 173 din 12 iunie 2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 492 din 9 iulie 2002, Decizia nr. 320 din 19 iunie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 411 din 8 iulie 2013, sau Decizia nr. 105 din 27 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 371 din 20 mai 2014). Lipsa precizării exprese a sursei de finanțare nu presupune implicit inexistența acesteia (Decizia nr. 1.056 din 14 noiembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 802 din 23 noiembrie 2007, Decizia nr. 320 din 19 iunie 2013, precitată, Decizia nr. 1.092 din 15 octombrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 712 din 20 octombrie 2008, sau Decizia nr. 1.093 din 15 octombrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 711 din 20 octombrie 2008). În schimb, aprecierea caracterului suficient al resurselor financiare nu își are temeiul în art. 138 alin. (5) din Constituție, fiind o problemă exclusiv de oportunitate politică, ce privește, în esență, relațiile dintre Parlament și Guvern. Curtea a mai adăugat că „art. 138 alin. (5) din Constituție nu se referă la existența in concreto a unor resurse financiare suficiente la momentul adoptării legii, ci la faptul ca acea cheltuială să fie previzionată în deplină cunoștință de cauză în bugetul de stat pentru a putea fi acoperită în mod cert în cursul anului bugetar“ (a se vedea și Decizia nr. 393 din 5 iunie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 581 din 16 iulie 2019). ... 80. Raportând cele anterior menționate la datele din prezenta cauză, Curtea observă că, potrivit expunerii de motive, inițiatorii actului normativ au configurat modificări cu impact financiar asupra cheltuielilor din bugetul de stat, reflectate în conținutul actului normativ. Astfel, prin dispozițiile art. 1 și 2 din lege, sunt reglementate amânări la plata contribuțiilor sociale obligatorii și „completarea“ acestora de la bugetul de stat, amânări la plata contribuției asigurătorii pentru munca aferentă veniturilor din salarii, fără indicarea sursei de finanțare în cazul executării lor. Aceste cheltuieli ar greva asupra bugetului de stat, ceea ce înseamnă că adoptarea dispozițiilor legale în cauză ar fi fost posibilă doar după solicitarea informării prevăzute de art. 111 din Constituție. Această obligație este subliniată și de Consiliul Legislativ în avizul formulat, unde se precizează că „întrucât propunerea legislativă are implicații asupra bugetului de stat, prin natura facilităților propuse, este obligatorie solicitarea unei informări din partea Guvernului, în conformitate cu dispozițiile art. 111 alin. (1) teza a doua din Constituție.“ De asemenea, în Camera decizională au fost introduse noi alineate la art. 4 din lege, care au implicații asupra bugetului de stat, respectiv instituirea unor obligații de creditare a furnizorilor de utilități de către Ministerul Finanțelor Publice, ceea ce ar fi impus, de asemenea, solicitarea informării în condițiile aceluiași text constituțional anterior menționat. Or, din consultarea fișelor actului normativ „Propunere legislativă pentru acordarea unor facilități fiscale contribuabililor persoane fizice și juridice“ de pe pagina electronică a Camerei Deputaților, respectiv pagina electronică a Senatului, rezultă că în nicio etapă a procesului legislativ din Parlament nu s-a solicitat informarea prevăzută de art. 111 din Constituție. De asemenea, expunerea de motive nu face nicio referire la impactul bugetar estimat de inițiatori. ... 81. În punctul de vedere al Camerei Deputaților se invocă faptul că propunerea legislativă a fost trimisă Guvernului de către Președintele Senatului, însă pe fișa actului normativ figurează doar trimiterea, în 24 martie 2020, „pentru punct de vedere la Guvern“. Examinând adresa de solicitare a acestui punct de vedere, comunicată Curții Constituționale de către Guvern, se constată că solicitarea Senatului este întemeiată pe prevederile art. 25 lit. b) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, potrivit cărora „În realizarea funcțiilor sale Guvernul îndeplinește următoarele atribuții principale: (...) b) emite puncte de vedere asupra propunerilor legislative, inițiate cu respectarea Constituției, și le transmite Parlamentului, în termen de 30 de zile de la data solicitării“. Solicitarea astfel cum a fost formulată vizează însă un punct de vedere general asupra legii, nefiind de natură să substituie cerința informării la care se referă în mod expres dispozițiile art. 111 alin. (1) teza a doua din Constituție, astfel cum a fost interpretat în jurisprudența Curții Constituționale, și, în niciun caz, nu acoperă lipsa solicitării punctului de vedere în raport cu modificările intervenite în Camera decizională. ... 82. Ca urmare, față de cele consemnate în fișele legislative, și fără niciun alt document înaintat de autoritățile cărora Curtea Constituțională le-a solicitat puncte de vedere în cauză, respectiv Guvern, Camera Deputaților, Senat, nu se poate concluziona că a fost îndeplinită cerința constituțională menționată. Lipsind fișa financiară (inițială și reactualizată), nu se poate reține decât concluzia că la adoptarea legii s-a avut în vedere o sursă de finanțare incertă, generală și lipsită de un caracter obiectiv și efectiv, nefiind, așadar, reală. În considerarea acestor argumente, Curtea constată că sunt întemeiate susținerile autorilor sesizării referitoare la încălcarea, prin legea criticată, a prevederilor art. 111 alin. (1) și ale art. 138 alin. (5) din Constituție. ... (4) Susținerile privind încălcarea prevederilor art. 1 alin. (4) și (5) din Constituție, din perspectiva paralelismului legislativ creat prin adoptarea legii criticate 83. La acest punct al sesizării se arată, în esență, că Guvernul României a adoptat, în calitate de legiuitor derivat, în data de 18 martie 2020, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 29/2020 privind unele măsuri economice și fiscal-bugetare, care a fost depusă la Parlament la data de 20 martie 2020 și a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 230 din 21 martie 2020. Deși Senatul fusese sesizat cu Legea de aprobare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 29/2020, act normativ aflat în vigoare încă de la data de 21 martie 2020, la două zile după intrarea în vigoare a ordonanței de urgență a Guvernului menționate a fost promovat un proiect legislativ având un obiect de reglementare identic cu o parte din această ordonanță de urgență a Guvernului, ceea ce, potrivit autorilor sesizării, este în contradicție cu prevederile constituționale menționate. În punctul de vedere formulat, Camera Deputaților apreciază că această obiecție ar fi neîntemeiată, Parlamentul nefăcând altceva decât să își exercite rolul său constituțional, de legiuitor. Curtea constată că, în sine, această afirmație este corectă, întrucât rolul Parlamentului de „unică autoritate legiuitoare a țării“ îi conferă o largă marjă de apreciere în privința exercitării funcției legislative. Această marjă de apreciere este însă circumscrisă dispozițiilor constituționale care reglementează procesul și, respectiv, procedura legislativă, configurând atât exigențe de fond, cât și de ordin formal în acest sens, subsumate principului statului de drept, reglementat de art. 1 alin. (3) din Constituție (a se vedea, mutatis mutandis, Decizia nr. 128 din 6 martie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 189 din 8 martie 2019). ... 84. Examinând, din această perspectivă, art. VII din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 29/2020 la care susținerile autorilor fac referire, se constată că acesta are următorul cuprins: (1) Pentru obligațiile fiscale scadente începând cu data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență și neachitate până la încetarea, potrivit alin. (4) , a măsurilor prevăzute de prezentul articol nu se calculează și nu se datorează dobânzi și penalități de întârziere conform Codului de procedură fiscală, aprobat prin Legea nr. 207/2015, cu modificările și completările ulterioare. (2) Prin derogare de la prevederile art. 157 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, cu modificările și completările ulterioare, obligațiile fiscale prevăzute la alin. (1) nu sunt considerate obligații fiscale restante. (3) Se suspendă sau nu încep măsurile de executare silită prin poprire a creanțelor bugetare, cu excepția executărilor silite care se aplică pentru recuperarea creanțelor bugetare stabilite prin hotărâri judecătorești pronunțate în materie penală. Măsurile de suspendare a executării silite prin poprire asupra sumelor urmăribile reprezentând venituri și disponibilități bănești se aplică, prin efectul legii, de către instituțiile de credit sau terții popriți, fără alte formalități din partea organelor fiscale. (4) Măsurile fiscale prevăzute la alin. (1) -(3) încetează în termen de 30 de zile de la încetarea stării de urgență. ... 85. Curtea observă că dispozițiile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 29/2020 citate vizează toate obligațiile fiscale scadente și neachitate, în sensul că pentru toate și necondiționat nu se calculează și nu se datorează dobânzile și penalitățile de întârziere conform Codului de procedură fiscală. Legea pentru acordarea unor facilități pentru contribuabilii operatori economici pe teritoriul României se referă la anumite categorii de obligații fiscale (care fac deopotrivă obiectul ordonanței de urgență - câtă vreme actul normativ menționat nu distinge), și anume contribuțiile de asigurări sociale și contribuția asiguratorie pentru muncă aferentă veniturilor din salarii și veniturilor asimilate salariilor. Pentru a beneficia de facilitățile instituite cu privire la acestea sunt însă stabilite o serie de condiții, care nu sunt prevăzute în Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 29/2020. Așadar, potrivit Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 29/2020, în mod necondiționat și pentru toate obligațiile fiscale scadente și neachitate - pe perioada de timp vizată de actul normativ - nu se calculează și nu se datorează dobânzi și penalități de întârziere. Potrivit legii criticate însă, aceeași facilitate, prevăzută de art. 3 din lege, potrivit căruia „contribuabilii operatori economici nu vor plăti dobânzi și penalități de întârziere pentru perioada cât timp plata contribuțiilor este amânată“, este condiționată de cererea contribuabilului și îndeplinirea unor obligații instituite la art. 1 și 2 din lege. ... 86. Curtea observă, totodată, că termenele pentru acordarea facilităților ce fac obiectul celor două acte normative sunt diferit reglementate, iar, parțial, aceste termene se suprapun, ceea ce ar presupune că pentru același domeniu de reglementare ar putea subzista, concomitent, regulile diferite anterior detaliate. Astfel, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 29/2020 - care a intrat în vigoare la data de 21 martie 2020, data publicării în Monitorul Oficial al României, stabilește că aceste facilități „încetează în termen de 30 de zile de la încetarea stării de urgență“ la momentul respectiv fiind în vigoare Decretul nr. 195 din 16 martie 2020 privind instituirea stării de urgență pe teritoriul României, publicat în Monitorul Oficial al Românei, Partea I, nr. 212 din 16 martie 2020, potrivit căruia s-a instituit „starea de urgență pe întreg teritoriul României pe o durată de 30 de zile“ (art. 1 din decret). Ulterior a fost emis Decretul nr. 240 din 14 aprilie 2020 privind prelungirea stării de urgență pe teritoriul României, publicat în Monitorul Oficial al Românei, Partea I, nr. 311 din 14 aprilie 2020, potrivit căruia „Începând cu data de 15 aprilie 2020, se prelungește cu 30 de zile starea de urgență pe întreg teritoriul României, instituită prin Decretul nr. 195/2020, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 212 din 16 martie 2020.“ (art. 1 din decret). În mod corespunzător, termenul de 30 de zile prevăzut de art. VII din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 29/2020 se va calcula în raport cu aceste prevederi, împlinindu-se în luna iunie 2020. Legea pentru acordarea unor facilități pentru contribuabilii operatori economici pe teritoriul României, adoptată în luna aprilie 2020, prevede în art. 1, 2 și 3 acordarea facilităților privind contribuțiile de asigurări sociale și pentru muncă aferentă veniturilor din salarii și veniturilor asimilate salariilor „pentru o perioadă de trei luni, începând cu luna martie 2020“, adică martie-mai. ... 87. Din acest examen comparativ se constată atât o suprapunere în privința obiectului de reglementare, cât și a termenelor avute în vedere de legiuitorul primar și, respectiv, delegat, fără ca legea adoptată să realizeze vreo corelare sub acest aspect cu ordonanța de urgență a Guvernului în vigoare. Nu este prevăzută vreo abrogare expresă și nici nu s-ar putea susține abrogarea implicită a dispozițiilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 29/2020 ca efect al intrării în vigoare a legii. Aceasta, întrucât o astfel de abrogare implicită nu ar putea produce efecte decât pentru viitor, adică de la intrarea în vigoare a Legii pentru acordarea unor facilități pentru contribuabilii operatori economici pe teritoriul României. Or, această din urmă lege cuprinde în conținutul său un termen de la care se acordă facilitățile stabilite (luna martie), anterior adoptării și eventualei sale intrări în vigoare, și alte reguli în privința acestora decât cele prevăzute în ordonanța de urgență a Guvernului, act care, fiind publicat în Monitorul Oficial al României și intrat în vigoare, și-a produs deja efecte juridice în perioada menționată în lege. ... 88. Astfel fiind, rezultă că legea criticată instituie un paralelism legislativ, în sensul art. 16 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, precum și o reglementare contradictorie a aceleiași problematici juridice, încălcând, din această perspectivă, dispozițiile art. 1 alin. (3) raportat la art. 1 alin. (5) din Constituție, care consacră exigențele legiferării în cadrul statului de drept și principiul securității juridice. Prin eventuala intrare în vigoare a legii criticate ar subzista în sistemul normativ reguli diferite pentru același domeniu de reglementare și pentru aceeași perioadă de timp (trecută), cu consecințe negative în planul aplicării legii și, din această perspectivă, al securității juridice a destinatarilor acesteia. Astfel fiind, chiar dacă nu se poate reține că, prin simpla opțiune de a promova un act legislativ distinct de legea de aprobare a unei ordonanțe de urgență cu un obiect parțial comun, Parlamentul ar fi încălcat art. 1 alin. (4) din Constituție, reglementarea astfel adoptată încalcă principiul securității juridice și exigențele legiferării în cadrul statului de drept, impuse de art. 1 alin. (3) și (5) din Constituție. Ca urmare, Curtea constată că sunt întemeiate susținerile autorilor obiecției de neconstituționalitate referitoare la încălcarea normelor constituționale menționate. ... 89. În concluzie, în acord cu criticile formulate, Curtea constată că legea, în integralitatea sa, este neconstituțională, prin raportare la dispozițiile art. 1 alin. (3) și (5) , ale art. 61 alin. (2) , ale art. 111 alin. (1) teza a doua și ale art. 138 alin. (5) din Constituție. Constatând neconstituționalitatea legii în ansamblul său, pentru motivele de neconstituționalitate extrinsecă enunțate, și în acord cu jurisprudența sa în materie, Curtea nu va mai proceda la examinarea criticilor de neconstituționalitate intrinsecă formulate de autorii obiecției de neconstituționalitate (a se vedea mutatis mutandis Decizia nr. 82 din 15 ianuarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 33 din 16 ianuarie 2009, Decizia nr. 355 din 23 mai 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 652 din 26 iulie 2018, sau Decizia nr. 76 din 30 ianuarie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 217 din 20 martie 2019). ... ...