Decizia CCR nr. 52/2018Punctul II

II. Potrivit art. 1 din Legea nr. 176/2010, dispozițiile acestei legi se aplică categoriilor de persoane expres enumerate de normă [alin. (1) pct. 1-34], precum și categoriilor de persoane care sunt numite în funcție de Președintele României, de Parlament, de Guvern sau de prim-ministru [alin. (2) ]. Aceste persoane au obligații de integritate și transparență în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, respectiv declararea averii și a intereselor. Printre persoanele enumerate de alin. (1) se află, la pct. 3, președinții Camerelor Parlamentului, deputații și senatorii. În temeiul art. 25 alin. (1) din lege, „Fapta persoanei cu privire la care s-a constatat că a emis un act administrativ, a încheiat un act juridic, a luat o decizie sau a participat la luarea unei decizii cu încălcarea obligațiilor legale privind conflictul de interese ori starea de incompatibilitate constituie abatere disciplinară și se sancționează potrivit reglementării aplicabile demnității, funcției sau activității respective, în măsura în care prevederile prezentei legi nu derogă de la aceasta și dacă fapta nu întrunește elementele constitutive ale unei infracțiuni“. Persoana față de care s-a constatat existența conflictului de interese ori starea de incompatibilitate este decăzută din dreptul de a mai exercita o funcție sau o demnitate publică ce face obiectul prevederilor prezentei legi, cu excepția celor electorale, pe o perioadă de 3 ani de la data eliberării, destituirii din funcția ori demnitatea publică respectivă sau a încetării de drept a mandatului. Alin. (2) teza a doua și a treia din art. 25 prevede că „Dacă persoana a ocupat o funcție eligibilă, nu mai poate ocupa aceeași funcție pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului. În cazul în care persoana nu mai ocupă o funcție sau o demnitate publică la data constatării stării de incompatibilitate ori a conflictului de interese, interdicția de 3 ani operează potrivit legii, de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare, respectiv a rămânerii definitive și irevocabile a hotărârii judecătorești de confirmare a existenței unui conflict de interese sau a unei stări de incompatibilitate“. Referitor la prevederile art. 25 alin. (2) teza a doua din Legea nr. 176/2010, prin Decizia nr. 418 din 3 iulie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 563 din 30 iulie 2014, Curtea a admis excepția de neconstituționalitate și a constatat că acestea sunt constituționale în măsura în care sintagma „aceeași funcție“ se referă la toate funcțiile eligibile prevăzute de art. 1 din lege. Dispozițiile introduse prin legea criticată, respectiv art. 25^1, vizează încetarea de drept a interdicțiilor aplicate persoanelor care au avut calitatea de senator și/sau deputat în oricare dintre mandatele cuprinse în perioada 2007-2013, în temeiul art. 25 din lege, pe baza rapoartelor de evaluare întocmite de Agenția Națională de Integritate, în care s-a constatat nerespectarea prevederilor legale privind conflictul de interese în exercitarea oricăruia dintre mandatele de senator și/sau deputat în perioada 2007-2013, până la intrarea în vigoare a Legii nr. 219/2013 pentru modificarea și completarea Legii nr. 96/2006 privind Statutul deputaților și al senatorilor. Încetarea de drept a interdicțiilor prevăzute de lege și aplicate persoanelor, pe baza rapoartelor de evaluare întocmite de Agenția Națională de Integritate în care s-a constatat nerespectarea prevederilor legale privind conflictul de interese, constituie o măsură de clemență, menită să înlăture efectul sancționator al răspunderii administrative constatate în cauză, și anume interdicția de a ocupa orice funcție eligibilă prevăzută de art. 1 din lege pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului, dacă persoana a ocupat o funcție eligibilă, respectiv interdicția de a ocupa orice funcție prevăzută de art. 1 pe o perioadă de 3 ani de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare sau a rămânerii definitive și irevocabile a hotărârii judecătorești de confirmare a existenței unui conflict de interese, în cazul în care persoana nu mai ocupă o funcție sau o demnitate publică la data constatării conflictului de interese. Cu alte cuvinte, pentru ipotezele de incidență ale textului legal, sunt înlăturate efectele juridice ale răspunderii administrative prevăzute de lege. Măsura de clemență este similară grațierii colective din materie penală, care înlătură sau modifică executarea pedepsei aplicate ca urmare a constatării răspunderii penale. Dată fiind similitudinea scopului urmărit de legiuitor și a efectelor pe care o astfel de măsură le produce în cadrul raporturilor sociale, am putea concluziona că, sub aspectul naturii juridice, legea supusă controlului de constituționalitate este o lege de grațiere administrativă. În privința invocării încălcării art. 15 alin. (2) din Constituție, reținem că aplicarea legii civile în timp este guvernată de principiile neretroactivității legii civile, principiul aplicării imediate a legii noi și principiul supraviețuirii legii vechi. Principiul neretroactivității legii civile este de rang constituțional și are o valoare absolută, în sensul că legiuitorul nu poate institui nicio derogare, și semnifică faptul că legea civilă se aplică tuturor situațiilor juridice născute după intrarea ei în vigoare, iar nu situațiilor juridice trecute, consumate (facta praeterita). În mod corelativ, potrivit principiului aplicării imediate a legii noi, de la data intrării în vigoare a acesteia, ea se aplică tuturor actelor, faptelor și situațiilor juridice viitoare (facta futura), actelor, faptelor și situațiilor juridice în curs de constituire, modificare sau stingere începând cu această dată, precum și efectelor viitoare ale unor situații juridice anterior născute, dar neconsumate la data intrării în vigoare a legii noi (facta pendentia). Cu alte cuvinte, aplicarea imediată a legii noi semnifică faptul că o situație juridică produce acele efecte juridice care sunt prevăzute de legea în vigoare la data constituirii ei (tempus regit actum). Având în vedere aceste considerente de principiu, constatăm că, întrucât legea nouă dispune încetarea de drept a interdicțiilor prevăzute de lege și aplicate persoanelor pe baza rapoartelor de evaluare întocmite de Agenția Națională de Integritate, deci modifică, pentru viitor, efecte ale unor situații juridice anterior născute, ea vizează facta pendentia, astfel că nu se poate reține încălcarea art. 15 alin. (2) din Constituție. Cu privire la critica de neconstituționalitate întemeiată pe art. 16 alin. (1) din Constituție, fără a pune în discuție rațiunile care au fundamentat adoptarea acestei măsuri de clemență (rațiuni care pot ține de politica socială pe care legiuitorul este liber să o adopte, cu privire la oportunitatea măsurii, acesta având o marjă largă de apreciere), în analiza pe care o realizăm pornim de la sfera de incidență a legii supuse controlului. Astfel, din textul de lege criticat rezultă că beneficiul grațierii administrative este acordat persoanelor care îndeplinesc, cumulativ, următoarele condiții: (i) au avut calitatea de senator și/sau deputat în oricare dintre mandatele cuprinse în perioada 2007-2013, (ii) în exercitarea oricăruia dintre mandatele de senator și/sau deputat în perioada 2007-2013, persoanele au încălcat prevederile legale referitoare la conflictul de interese și (iii) acestor persoane le-au fost aplicate interdicții, în temeiul art. 25 din lege, pe baza rapoartelor de evaluare întocmite de Agenția Națională de Integritate, până la intrarea în vigoare a Legii nr. 219/2013 pentru modificarea și completarea Legii nr. 96/2006 privind Statutul deputaților și al senatorilor. Cu alte cuvinte, actul de clemență este limitat, pe de o parte, doar la categoria parlamentarilor, cu excluderea tuturor funcțiilor alese și numite, prevăzute de art. 1 din Legea nr. 176/2010, și, pe de altă parte, în cadrul categoriei parlamentarilor cu mandatele cuprinse în perioada 2007-2013, care în exercitarea acestor mandate au încălcat prevederile legale referitoare la conflictul de interese, doar cu privire la acei parlamentari cărora le-au fost aplicate interdicții până la intrarea în vigoare a Legii nr. 219/2013, de la beneficiul legii fiind excluși parlamentarii cărora li s-au aplicat interdicții după această dată, chiar dacă nerespectarea prevederilor legale privind conflictul de interese se referă la aceeași perioadă 2007-2013. Cu privire la principiul egalității în drepturi, Curtea a reținut, în jurisprudența sa constantă, că acesta presupune instituirea unui tratament egal pentru situații care, în funcție de scopul urmărit, nu sunt diferite (Decizia nr. 1 din 8 februarie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994). De asemenea, situațiile în care se află anumite categorii de persoane trebuie să difere în esență pentru a se justifica deosebirea de tratament juridic, iar această deosebire de tratament trebuie să se bazeze pe un criteriu obiectiv și rațional (a se vedea, în acest sens, cu titlu exemplificativ, Decizia nr. 86 din 27 februarie 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 207 din 31 martie 2003, Decizia nr. 476 din 8 iunie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 599 din 11 iulie 2006, Decizia nr. 573 din 3 mai 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 363 din 25 mai 2011, Decizia nr. 366 din 25 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 644 din 2 septembrie 2014). Așadar, Curtea a reținut că nesocotirea principiului egalității în drepturi are drept consecință neconstituționalitatea privilegiului sau a discriminării care a determinat, din punct de vedere normativ, încălcarea principiului. Curtea a statuat că discriminarea se bazează pe noțiunea de excludere de la un drept (Decizia Curții Constituționale nr. 62 din 21 octombrie 1993, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 49 din 25 februarie 1994), iar remediul constituțional specific, în cazul constatării neconstituționalității discriminării, îl reprezintă acordarea sau accesul la beneficiul dreptului (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 685 din 28 iunie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 470 din 11 iulie 2012, Decizia nr. 164 din 12 martie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 296 din 23 mai 2013, sau Decizia nr. 681 din 13 noiembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 889 din 8 decembrie 2014). În schimb, privilegiul se definește ca un avantaj sau favoare nejustificată acordată unei persoane/categorii de persoane; în acest caz, neconstituționalitatea privilegiului nu echivalează cu acordarea beneficiului acestuia tuturor persoanelor/categoriilor de persoane, ci cu eliminarea sa, respectiv cu eliminarea privilegiului nejustificat acordat. Prin Decizia nr. 755 din 16 decembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 101 din 9 februarie 2015, Curtea a reținut că „sintagma fără privilegii și fără discriminări din cuprinsul art. 16 alin. (1) din Constituție privește două ipoteze normative distincte, iar incidența uneia sau alteia dintre acestea implică, în mod necesar, sancțiuni de drept constituțional diferite astfel cum s-a arătat mai sus“. În cauza de față, apreciem încălcarea art. 16 alin. (1) din Constituție, (i) atât sub aspectul tezei referitoare la interzicerea privilegiilor, (ii) cât și sub aspectul celei referitoare la interzicerea discriminărilor, pentru motivele care vor fi arătate în continuare. (i) Adoptarea unei măsuri de clemență se realizează întotdeauna printr-un act normativ cu aplicabilitate generală, care are ca scop îndreptarea comportamentului social al unei întregi categorii de persoane care s-a abătut de la normele legale, suportând sancțiunile corespunzătoare. Legea de grațiere administrativă trebuie să fie impersonală, sfera sa de aplicare stabilindu-se pe baza unor criterii obiective, care se pot referi la natura faptelor/actelor săvârșite, perioada în care acestea au fost săvârșite, durata/gravitatea sancțiunilor aplicate. Cu toate că stabilirea acestor criterii este atributul exclusiv al legiuitorului, actul normativ de clemență trebuie să respecte prevederile constituționale și principiile de drept general valabile Prin urmare, constatăm că, sub aspectul examinat, criteriul obiectiv în baza căruia se acordă beneficiul grațierii administrative poate fi determinat numai de săvârșirea abaterii de la normele legale privind conflictul de interese până la data intrării în vigoare a actului normativ de clemență ori până la o altă dată anterioară, stabilită de lege, criteriu care se aplică tuturor persoanelor susceptibile de a săvârși fapte/acte care constituie conflicte de interese, respectiv categoriile expres enumerate de art. 1 alin. (1) și (2) din Legea nr. 176/2010. Cu alte cuvinte, actul de clemență trebuie să vizeze toate persoanele care au încălcat prevederile legale referitoare la conflictul de interese, în perioada stabilită de lege, persoane care se află în aceeași situație juridică și pentru care se impune aplicarea unui tratament juridic egal. Prin dispozițiile criticate ale art. 25^1 din Legea nr. 176/2010 este extrasă din sfera persoanelor prevăzute de art. 1 din aceeași lege doar categoria senatorilor și deputaților, pe care legiuitorul o face unica beneficiară a actului de clemență, ceea ce echivalează cu crearea unui privilegiu. Calitatea de membru al Parlamentului României nu poate constitui un criteriu obiectiv de diferențiere în materia aplicării unei măsuri de clemență. Întrucât egalitatea în fața legii presupune instituirea unui tratament egal pentru situații care, în funcție de scopul urmărit, nu sunt diferite, aplicarea unui tratament diferit nu poate fi doar expresia aprecierii exclusive a legiuitorului, ci trebuie să se justifice rațional, în respectul principiului egalității cetățenilor în fața legii și a autorităților publice. Or, în situația de față, opțiunea legiuitorului pentru acordarea beneficiului grațierii administrative doar persoanelor care au deținut calitatea de parlamentar apare ca un demers arbitrar, fără nicio justificare rațională, obiectivă și rezonabilă. ... (ii) În ceea ce privește criteriul de acordare a grațierii administrative în cadrul categoriei parlamentarilor cu mandatele cuprinse în perioada 2007-2013, care în exercitarea acestor mandate au încălcat prevederile legale referitoare la conflictul de interese, doar cu privire la interdicțiile aplicate până la intrarea în vigoare a Legii nr. 219/2013, reținem că acesta este determinat de o serie de elemente neprevăzute și neimputabile persoanelor vizate de actul de clemență. Astfel, indiferent de data la care a fost comisă abaterea de la normele legale privind conflictul de interese, durata procedurilor privind constatarea conflictului de interese, desfășurate în fața Agenției Naționale de Integritate și, ulterior, în fața instanțelor judecătorești competente depinde adesea de o serie de factori, precum: gradul de operativitate a organelor autorității administrative autonome sau a celor judiciare, incidentele legate de îndeplinirea procedurilor de citare, exercitarea sau neexercitarea căilor de atac prevăzute de lege și alte împrejurări care pot întârzia soluționarea cauzei. Spre exemplu, în cazul a două persoane, care, având calitatea de deputați/senatori, au săvârșit simultan o faptă prevăzută de art. 25 din Legea nr. 176/2010, în perioada 2007-2013, este posibil ca pentru una să fie confirmată existența unui conflict de interese prin rămânerea definitivă a actului de constatare până la data intrării în vigoare a Legii nr. 219/2013 și să beneficieze astfel de clemența legiuitorului, în vreme ce a doua persoană, pentru care starea de conflict de interese a fost confirmată, din varii motive (durata procedurii administrative, precum și a celei jurisdicționale, în cazul în care actul a fost contestat în justiție), ulterior datei stabilite de lege, nu va beneficia de actul de clemență, ceea ce conduce la o inegalitate de tratament juridic, sub forma discriminării persoanei aflate în cea de-a doua situație. Așadar, constatăm că stabilirea unui asemenea criteriu, exterior conduitei persoanei aflate în conflict de interese, dar de care depinde acordarea clemenței - data până la care au fost stabilite interdicțiile - este unul aleatoriu și în contradicție cu principiul egalității în fața legii, sub aspectul interdicției discriminării (a se vedea mutatis mutandis Decizia nr. 86 din 27 februarie 2003, precitată, și Decizia nr. 89 din 27 februarie 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 200 din 27 martie 2003, referitoare la neconstituționalitatea unor dispoziții din Legea nr. 543/2002 privind grațierea unor pedepse și înlăturarea unor măsuri și sancțiuni). ... Mai mult, având în vedere data intrării în vigoare a Legii nr. 219/2013, respectiv 12 iulie 2013, și faptul că doar interdicțiile aplicate până la data intrării în vigoare a acesteia încetează de drept, este evident că faptele de conflict de interese care au fost săvârșite în perioada 12 iulie-31 decembrie 2013 nu pot intra sub incidența acestei măsuri de clemență, deși textul de lege criticat vizează întreaga perioadă 2007-2013. Pentru argumentele expuse, apreciem că legea criticată încalcă prevederile art. 16 alin. (2) din Constituție. În plus față de cele menționate mai sus și independent de ele, constatăm că, dată fiind sfera de incidență temporală a legii supuse controlului de constituționalitate, odată intrată în vigoare, aceasta nu va produce niciun efect juridic. Potrivit dispozițiilor art. 25^1, introduse prin legea criticată, măsura de clemență se aplică interdicțiilor aplicate, în temeiul art. 25 din lege, pe baza rapoartelor de evaluare întocmite de Agenția Națională de Integritate, până la intrarea în vigoare a Legii nr. 219/2013 pentru modificarea și completarea Legii nr. 96/2006 privind Statutul deputaților și al senatorilor. Legea nr. 219/2013 a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 411 din 8 iulie 2013 și a intrat în vigoare, potrivit art. 78 din Constituție, la 3 zile de la data publicării, cu excepția prevederile art. 38 alin. (6) din Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaților și al senatorilor, pentru care legea a prevăzut expres, la art. III, că intră în vigoare la 45 de zile de la publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I. Așadar, conflictul de interese despre care face vorbire legea supusă controlului de constituționalitate trebuie să fi fost constatat, iar interdicția aplicată, până la data de 12 iulie 2013, printr-un raport de evaluare definitiv sau printr-o hotărâre judecătorească definitivă de confirmare a raportului, de la data rămânerii definitive a acestor acte începând să curgă termenul de 3 ani în care operează interdicția de a ocupa o funcție publică. Cu alte cuvinte, întrucât starea de conflict de interese trebuie să fi fost constatată până cel târziu la data de 12 iulie 2013, interdicția prevăzută de lege operează până la data de cel târziu 12 iulie 2016. Or, în condițiile în care legea supusă controlului va intra în vigoare în cursul anului 2018, este evident că aceasta nu va produce niciun efect asupra interdicțiilor prevăzute în ipoteza normei, întrucât termenul de 3 ani al interdicțiilor a expirat, astfel că acestea au încetat de drept cel mai târziu la data de 12 iulie 2016. Având în vedere această împrejurare, nu putem decât să constatăm că actul normativ adoptat de Parlament și validat de Curtea Constituțională nu va produce niciodată efecte juridice, astfel că acesta încalcă și prevederile art. 1 alin. (5) din Constituție. În concluzie, apreciem că Legea pentru modificarea Legii nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative este neconstituțională, contravenind prevederilor art. 1 alin. (5) , art. 16 alin. (2) , art. 73 alin. (3) , art. 75 alin. (1) și art. 76 alin. (2) din Legea fundamentală. ...