Decizia CCR nr. 718/2017Paragraful 3

Criticile de neconstituționalitate extrinsecă: 45. Principiul bicameralismului, invocat de autorii obiecției de neconstituționalitate, se întemeiază pe art. 61 alin. (2) și art. 75 din Constituție. Curtea Constituțională a dezvoltat și a consacrat acest principiu printr-o solidă și constantă jurisprudență, relevante fiind, în acest sens, Decizia nr. 710 din 6 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 358 din 28 mai 2009, Decizia nr. 413 din 14 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 291 din 4 mai 2010, sau Decizia nr. 1.533 din 28 noiembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 905 din 20 decembrie 2011. În esență, Curtea a stabilit două criterii esențiale (cumulative) pentru a se determina cazurile în care, prin procedura legislativă, se încalcă principiul bicameralismului: pe de o parte, existența unor deosebiri majore de conținut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului și, pe de altă parte, existența unei configurații semnificativ diferite între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului. ... 46. Totodată, stabilind limitele principiului bicameralismului, prin Decizia nr. 1 din 11 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 53 din 23 ianuarie 2012, Curtea a observat că aplicarea acestui principiu nu poate avea ca efect „deturnarea rolului de Cameră de reflecție a primei Camere sesizate [...] în sensul că aceasta ar fi Camera care ar fixa în mod definitiv conținutul proiectului sau propunerii legislative (și, practic, conținutul normativ al viitoarei legi), ceea ce are drept consecință faptul că cea de-a doua Cameră, Camera decizională, nu va avea posibilitatea să modifice ori să completeze legea adoptată de Camera de reflecție, ci doar posibilitatea de a o aproba sau de a o respinge“. Sub aceste aspecte, „este de netăgăduit că principiul bicameralismului presupune atât conlucrarea celor două Camere în procesul de elaborare a legilor, cât și obligația acestora de a-și exprima prin vot poziția cu privire la adoptarea legilor; prin urmare, lipsirea Camerei decizionale de competența sa de a modifica sau de a completa legea astfel cum a fost adoptată de Camera de reflecție, deci de a contribui la procesul de elaborare a legilor, ar echivala cu limitarea rolului său constituțional și cu acordarea unui rol preponderent Camerei de reflecție în raport cu cea decizională în procesul de elaborare a legilor. Într-o atare situație, Camera de reflecție ar elimina posibilitatea Camerei decizionale de a conlucra la elaborarea actelor normative, aceasta din urmă putându-și doar exprima prin vot poziția cu privire la propunerea sau proiectul de lege deja adoptat de Camera de reflecție, ceea ce este de neconceput“. ... 47. Totodată, Curtea a statuat, prin Decizia nr. 624 din 26 octombrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 937 din 22 noiembrie 2016, că art. 75 alin. (3) din Constituție, folosind sintagma „decide definitiv“ cu privire la Camera decizională, nu exclude, ci, dimpotrivă, presupune ca proiectul sau propunerea legislativă adoptată de prima Cameră sesizată să fie dezbătută în Camera decizională, unde i se pot aduce modificări și completări. Curtea a subliniat că, în acest caz, Camera decizională nu poate însă modifica substanțial obiectul de reglementare și configurația inițiativei legislative, cu consecința deturnării de la finalitatea urmărită de inițiator. ... 48. Prin Decizia nr. 62 din 7 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 161 din 3 martie 2017, paragraful 32, Curtea a constatat, de asemenea, că „pornind de la premisa că legea este, cu aportul specific al fiecărei Camere, opera întregului Parlament, Curtea reține că autoritatea legiuitoare trebuie să respecte principiile constituționale în virtutea cărora o lege nu poate fi adoptată de către o singură Cameră. Or, din analiza dispozițiilor deduse controlului de constituționalitate, Curtea constată că soluțiile adoptate de Camera Deputaților nu au făcut obiectul inițiativei legislative și nu au fost dezbătute în Senat. Cu alte cuvinte, Camera Deputaților, adoptând Legea pentru completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 50/2010 privind contractele de credit pentru consumatori, a sustras dezbaterii și adoptării primei Camere sesizate modificări care vizau aspecte esențiale în structura și filosofia legii, contrar art. 61 din Constituție. De asemenea, Curtea mai constată că legea adoptată de Camera Deputaților se îndepărtează de la scopul avut în vedere de inițiatorii săi.“ ... 49. În lipsa unei consacrări exprese a principiului bicameralismului în corpul Legii fundamentale și sintetizând constatările de principiu cuprinse în jurisprudența în materie a Curții Constituționale, se poate afirma că acest principiu se caracterizează prin câteva elemente imuabile, în funcție de care se poate decide respectarea sa. Astfel, trebuie avut în vedere: scopul inițial al legii, în sensul de voință politică a autorilor propunerii legislative sau de filosofie, de concepție originară a actului normativ; dacă există deosebiri majore, substanțiale, de conținut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului și, respectiv, dacă există o configurație semnificativ diferită între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului. ... 50. Așadar, analizând, mai întâi, primul element determinant, respectiv scopul originar al legii, Curtea reține că, în forma sa inițială, propunerea legislativă cu titlul „Lege pentru modificarea Legii nr. 334/2006 republicată în Monitorul Oficial al României nr. 446/23.06.2015“ conținea un articol unic cu următorul conținut: „La art. 59 alin. (2) se elimină.“ Potrivit expunerii de motive ce o însoțește, abrogarea este necesară „întrucât reglementările conținute de acestea se regăsesc în dispozițiile art. 50 alin. (4) din aceeași lege, respectiv organizațiile cetățenilor aparținând minorităților naționale participante la alegeri fac subiectul controlului Autorității Electorale Permanente numai în perioada electorală și numai în legătură cu aceasta.“ ... 51. Este adevărat că, în cazul de față, Senatul, în calitate de Cameră de reflecție, a respins propunerea legislativă, însă acest act de voință politică, concretizat prin votul de respingere al primei Camere, nu oferă Camerei decizionale posibilitatea de a face abstracție de scopul inițial al legii, de concepția și filosofia propunerii legislative, astfel cum se reflectă în obiectul de reglementare al legii. Așa fiind, Curtea reține, în urma studiului comparativ dintre cele două forme adoptate de către cele două Camere ale Parlamentului, că scopul final al legii, în forma sa trimisă spre promulgare, se îndepărtează în mod radical de scopul său originar, chiar dacă acel unic articol al propunerii legislative, de abrogare a unei norme juridice din corpul Legii nr. 334/2006, a fost menținut. Cele 101 amendamente adoptate de Camera decizională sunt, prin conținutul lor normativ, de natură să determine un alt scop și o altă concepție legislativă, respectiv, în principal, reorganizarea și reformularea, cel puțin din punct de vedere al tehnicii legislative, a faptelor ce constituie contravenții în materia finanțării partidelor politice și a campaniilor electorale, precum și a sancțiunilor corespunzătoare, iar, în secundar, întărirea rolului de control al Autorității Electorale Permanente asupra activității și modului de finanțare al partidelor politice. ... 52. Astfel, cele mai importante amendamente adoptate în Camera decizională, față de actuala redactare a Legii nr. 334/2006, se referă la obligația partidelor politice de a publica în Monitorul Oficial numai cuantumul veniturilor anuale obținute din cotizații la nivelul întregului partid, nu și la nivelul filialelor județene sau locale sunt - art. unic pct. 1; majorarea sumei alocate anual partidelor politice de la bugetul de stat, de la cel puțin 0,01% până la cel mult 0,04% din produsul intern brut, și nu din veniturile prevăzute la bugetul de stat, cum dispune Legea nr. 334/2006 - art. unic pct. 6; aplicarea prevederilor art. 48 alin. (4) și (5) și pentru alegerile locale parțiale - art. unic pct. 12; obligarea partidelor să depună anual la Autoritatea Electorală Permanentă un raport anual sintetic al veniturilor și cheltuielilor anuale, și nu detaliat - art. unic pct. 13; schimbarea situațiilor în care contravenientul este obligat să verse la bugetul de stat sumele de bani și/sau contravaloarea în bani a bunurilor și serviciilor care au constituit obiectul contravenției, în baza hotărârii Autorității Electorale Permanente - art. unic pct. 15; instituirea unei noi sancțiuni contravenționale constând în confiscarea doar a sumelor de bani care depășesc limitele prevăzute de lege pentru donații, împrumuturi, contribuții și cheltuieli electorale, cu excepția sumelor neutilizate - art. unic pct. 16; extinderea ariei de aplicare a dispozițiilor legii și la alianțele politice - art. unic pct. 18; obligația Autorității Electorale Permanente de a îndruma partidele politice, alianțele politice și electorale și candidații independenți în respectarea legilor și standardelor internaționale în materie, respectiv de a acorda prioritate activității de prevenire, în raport cu cea de sancționare - art. unic pct. 19. ... 53. Prin urmare, este evident aportul semnificativ cantitativ, dar și calitativ pe care îl aduce legea în forma trimisă la promulgare, față de forma supusă dezbaterii Camerei de reflecție. Așa cum s-a arătat și în jurisprudența în materie a Curții Constituționale, principiul bicameralismului trebuie să concilieze structura bicamerală a Parlamentului nostru - bicameral atât în sens instituțional, cât și funcțional -, adică să permită fiecărei Camere să-și exprime voința politică în privința unei anumite problematici supuse legiferării, cu respectarea prevederilor art. 75 din Constituție referitoare la ordinea de sesizare a celor două Camere în funcție de categoriile din care fiecare propunere legislativă sau proiect de lege face parte, dar și cu respectarea art. 61 din Constituție, în virtutea căruia legiferarea este opera întregului Parlament, ca entitate unică și suverană. De aceea, este contrar principiului bicameralismului ca reglementări de substanță, care se îndepărtează de concepția originară a legii și care îi conferă acesteia o altă configurație, să fie adoptate de forul decizional, fără ca acestea să fi fost dezbătute și de prima Cameră. O astfel de procedură echivalează cu eliminarea primei Camere, în calitate de prim-legiuitor sau „prim cititor“ al legii, și transformarea Parlamentului într-unul unicameral, cel puțin sub aspect funcțional. ... 54. Or, concepția legiuitorului constituant a avut în vedere o autoritate legiuitoare unică, suverană, dar structurată în două Camere, tocmai în ideea preeminenței principiului suveranității naționale - art. 2 alin. (1) din Actul fundamental - și a principiului colaborării instituționale, cu scopul final al sporirii garanțiilor referitoare la calitatea actului de legiferare, în măsură să reflecte cât mai fidel și real voința suverană a poporului român. De aceea, nu se poate susține că principiul bicameralismului limitează rolul Camerei decizionale la a adopta aceeași formă dezbătută în Camera de reflecție sau cu ușoare modificări și/sau completări, așa cum nu este întemeiată nici susținerea potrivit căreia calitatea de for decizional conferă respectivei Camere prerogativa „deciziei definitive“, în sensul de totală autonomie și independență de legiferare. În acest sens, Curtea a arătat că sintagma „decide definitiv“ cu privire la Camera decizională, din art. 75 alin. (3) al Constituției, nu exclude, ci, dimpotrivă, presupune ca proiectul sau propunerea legislativă adoptată de prima Cameră sesizată să fie dezbătută în Camera decizională, unde i se pot aduce modificări și completări, însă, în acest caz, Camera decizională nu poate modifica substanțial obiectul de reglementare și configurația inițiativei legislative, cu consecința deturnării de la finalitatea urmărită de inițiator (Decizia nr. 624/2006, precitată). ... 55. În sensul celor de mai sus sunt și constatările Curții reținute în Decizia nr. 765 din 14 decembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 134 din 21 februarie 2017, paragraful 37: „Bicameralismul nu înseamnă ca ambele Camere să se pronunțe asupra unei soluții legislative identice, în Camera decizională putând exista abateri inerente de la forma adoptată de Camera de reflecție, desigur, fără schimbarea obiectului esențial al proiectului de lege/propunerii legislative.“ (A se vedea, în același sens, și Decizia nr. 377 din 31 mai 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 586 din 21 iulie 2017, paragraful 45). ... 56. Pentru toate aceste considerente, raportat la analiza comparativă dintre cele două forme adoptate de fiecare dintre cele două Camere, Curtea constată că legea ce constituie obiectul controlului de constituționalitate a fost adoptată cu încălcarea principiului bicameralismului. ... 57. În jurisprudența sa, Curtea a reținut că, în condițiile constatării neconstituționalității extrinseci a unei legi ce constituie obiectul controlului de constituționalitate a priori, nu se mai impune analiza celorlalte critici de neconstituționalitate formulate (în acest sens, ilustrative sunt deciziile nr. 89/2017, paragraful 68, nr. 747/2015, paragraful 35, sau nr. 442/2015, paragraful 33). ... 58. În concluzie, Curtea constată că legea criticată contravine principiului bicameralismului, având în vedere, în esență, faptul că, ignorând scopul inițial și obiectul de reglementare al propunerii legislative, Camera Deputaților - în calitate de Cameră decizională, a adoptat un număr impresionant (101) de amendamente, de natură să transforme în mod radical, prin aportul lor cantitativ și calitativ, filosofia ce a stat la baza inițierii demersului legislativ și excluzând, astfel, prima Cameră - cea de reflecție - de la procesul de legiferare, ce trebuie să reprezinte însă opera întregului Parlament. ... 59. Curtea remarcă, în cele din urmă, intenția Camerei decizionale de a actualiza dispozițiile Legii nr. 334/2006 față de anumite imperative în materie (recomandări ale Comisiei de la Veneția în privința finanțării activității partidelor politice și a campaniilor electorale), însă aceasta ar fi trebuit să constituie obiectul de reglementare al unei propuneri legislative sau al unui proiect de lege distinct, însoțite de propria expunere de motive și cu propriul său proces legislativ, în acord cu prevederile constituționale și regulamentare în materie. În acest sens, este relevantă jurisprudența Curții Constituționale potrivit căreia „situația determinată de constatarea neconstituționalității legii în ansamblul său [...] are un efect definitiv cu privire la acel act normativ, consecința fiind încetarea procesului legislativ în privința respectivei reglementări“. De aceea, „opțiunea legiuitorului de a legifera în materia în care Curtea Constituțională a admis o sesizare de neconstituționalitate cu privire la o lege în ansamblul său presupune parcurgerea tuturor fazelor procesului legislativ prevăzut de Constituție și de regulamentele celor două Camere ale Parlamentului“ (a se vedea Decizia nr. 308 din 28 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 309 din 9 mai 2012, sau Decizia nr. 1 din 10 ianuarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 19 februarie 2014). ...