Decizia ÎCCJ nr. 19/2025 (RIL)Punctul IX

IX. Înalta Curte de Casație și Justiție IX.1. Asupra admisibilității sesizării 39. Verificând regularitatea sesizării, se constată că Înalta Curte de Casație și Justiție a fost legal învestită de Colegiul de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție care, potrivit dispozițiilor art. 514 din Codul de procedură civilă, are calitate procesuală pentru declanșarea acestui mecanism de unificare a practicii judiciare, în scopul interpretării și aplicării unitare a legii de către instanțele judecătorești. ... 40. În privința condițiilor de admisibilitate a recursului în interesul legii, art. 515 din Codul de procedură civilă prevede că: „Recursul în interesul legii este admisibil numai dacă se face dovada că problemele de drept care formează obiectul judecății au fost soluționate în mod diferit prin hotărâri judecătorești definitive, care se anexează cererii.“ ... 41. Din conținutul acestei norme de procedură rezultă condițiile ce trebuie îndeplinite cumulativ pentru ca recursul în interesul legii să fie admisibil: – obiectul recursului în interesul legii să fie o problemă de drept; ... – problema de drept să fi fost soluționată în mod diferit de instanțele de judecată; ... – dovada soluționării diferite să se facă prin hotărâri judecătorești definitive; ... – hotărârile judecătorești definitive să fie anexate cererii. ... ... 42. Prima condiție menționată este îndeplinită, deoarece prezentul recurs în interesul legii vizează interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 9 din Legea nr. 554/2004. ... 43. Astfel, se solicită a se stabili, în interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 9 din Legea contenciosului administrativ, dacă acțiunea formulată de persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe pretins neconstituționale este admisibilă pentru perioada cuprinsă între data intrării în vigoare a ordonanței și data intrării în vigoare a legii de aprobare a acesteia. ... 44. Sunt îndeplinite și celelalte trei condiții de admisibilitate, prevăzute de art. 515 din Codul de procedură civilă, referitoare la soluționarea diferită a aceleiași probleme de drept prin hotărâri judecătorești definitive, întrucât problema de drept supusă analizei a primit interpretări diferite din partea Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal, prin hotărâri definitive care au fost anexate prezentei sesizări. ... 45. Astfel, într-o primă orientare jurisprudențială s-a statuat în sensul că acțiunea prevăzută de art. 9 din Legea contenciosului administrativ nu poate fi respinsă ca inadmisibilă pentru perioada cuprinsă între data intrării în vigoare a ordonanței și data intrării în vigoare a legii de aprobare a acesteia, ținând cont că actul normativ care produce efecte juridice în acest interval este ordonanța de Guvern, aceasta încetând să mai existe ca act juridic normativ distinct doar de la momentul intrării în vigoare a legii care o vizează. În acest sens au fost anexate sesizării hotărâri judecătorești definitive pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal (Decizia civilă nr. 4.729 din 23 octombrie 2024 și Decizia civilă nr. 5.337 din 19 noiembrie 2024). ... 46. Cea de-a două opinie conturată a fost în sensul inadmisibilității în integralitate a acțiunii formulate în temeiul art. 9 din Legea contenciosului administrativ (inclusiv pentru perioada anterioară intrării în vigoare a legii de aprobare), în ipoteza în care ordonanța de Guvern a fost aprobată prin lege. În sensul acestei opinii au fost anexate sesizării hotărâri judecătorești definitive pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal (Decizia civilă nr. 4.201 din 29 septembrie 2023, Decizia civilă nr. 4.737 din 29 septembrie 2020, Decizia civilă nr. 2.979 din 25 septembrie 2018 și Decizia civilă nr. 3.377 din 14 august 2007). ... 47. În argumentarea acestor din urmă soluții s-a avut în vedere că ordonanțele simple sau de urgență ale Guvernului aprobate de Parlament, prin lege, încetează să mai fie acte normative de sine stătătoare și preiau forța juridică a legii de aprobare. Or, prevederile cuprinse în legi excedează mecanismului instituit prin dispozițiile art. 9 din Legea contenciosului administrativ. ... ... IX.2. Asupra fondului sesizării 48. Art. 9 din Legea contenciosului administrativ reprezintă transpunerea în plan legislativ a principiului consacrat în art. 126 alin. (6) teza finală din Constituția României, potrivit căruia „instanțele de contencios administrativ sunt competente să soluționeze cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau, după caz, prin dispoziții din ordonanțe declarate neconstituționale“. ... 49. În temeiul acestor dispoziții, titularii cererilor de chemare în judecată adresate instanțelor de contencios administrativ și dezlegate neunitar au solicitat repararea prejudiciilor cauzate prin ordonanțele pretins neconstituționale. ... 50. Particular, ipoteza recursului în interesul legii presupune că, la momentul soluționării litigiilor, ordonanțele pretins neconstituționale fuseseră aprobate prin lege. ... 51. De asemenea, se constată că divergența jurisprudențială vizează admisibilitatea acestor acțiuni strict pentru perioada cuprinsă între data intrării în vigoare a ordonanței și data intrării în vigoare a legii de aprobare a acesteia. În schimb, în ambele orientări jurisprudențiale prezentate s-a argumentat explicit că, odată cu intrarea în vigoare a legii de aprobare, ordonanțele au încetat să mai existe ca acte normative distincte, concluzionându-se că, pentru perioadele începând cu intrarea în vigoare a legilor de aprobare, persoana interesată nu mai are la dispoziție mijlocul procesual prevăzut de art. 9 din Legea contenciosului administrativ. ... 52. Așadar, analiza Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii va fi circumscrisă acestor limite. ... 53. Se reține că soluția de inadmisibilitate, regăsită în cea de-a doua opinie jurisprudențială, are la bază argumentul că, odată ce ordonanța este aprobată prin lege de Parlament, aceasta preia forța juridică a actului legislativ. În consecință, nu mai poate fi contestată prin prisma art. 9 din Legea contenciosului administrativ, aplicabil exclusiv ordonanțelor sau dispozițiilor din acestea ce aduc atingere unor drepturi ori interese legitime. ... 54. Pentru a ajunge la această concluzie instanțele au luat drept reper jurisprudența Curții Constituționale a României. ... 55. Într-adevăr, potrivit jurisprudenței Curții Constituționale (a se vedea în acest sens Decizia nr. 9 din 1 februarie 1996, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 108 din 28 mai 1996, Decizia nr. 95 din 8 februarie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 177 din 23 februarie 2006, sau Decizia nr. 1.039 din 9 iulie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 582 din 21 august 2009), ordonanțele Guvernului aprobate de Parlament prin lege, în conformitate cu prevederile art. 115 alin. (7) din Constituție, încetează să mai fie acte normative de sine stătătoare și devin, ca efect al aprobării de către autoritatea legiuitoare, acte normative cu caracter de lege. În consecință, după aprobarea prin lege, doar aceasta din urmă ar putea face obiectul unui control de constituționalitate, iar nu ordonanța în sine, întrucât, odată cu intrarea în vigoare a legii, numai dispozițiile acesteia rămân aplicabile. ... 56. Totuși, analizând conținutul art. 9 alin. (1) și (5) din Legea contenciosului administrativ, Curtea Constituțională a statuat și că, atunci când acțiunea reclamantului urmărește înlăturarea vătămării dreptului sau interesului legitim produse de o ordonanță a Guvernului, reclamantul poate utiliza procedura specială prevăzută de acest articol. Conform jurisprudenței Curții Constituționale (Decizia nr. 4 din 17 ianuarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 331 din 8 mai 2017), „acțiunea poate fi formulată oricând pe perioada de activitate a actului normativ (cât timp acesta continuă să producă efecte juridice), începând cu data intrării sale în vigoare“. ... 57. În acest context se impune a fi amintit și că, potrivit art. 15 alin. (2) din Constituția României, „Legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile“. ... 58. Așadar, analizând în ansamblu jurisprudența Curții Constituționale incidentă, dar și principiul constituțional al neretroactivității legii, se constată că, exceptând legea penală și legea contravențională mai favorabilă, legea de aprobare a unei ordonanțe a Guvernului produce efecte doar pentru viitor. ... 59. Corelativ, ordonanța Guvernului rămâne actul normativ cu caracter legislativ susceptibil să fi produs vătămarea pretinsă de persoana care acționează în fața instanței de contencios administrativ în condițiile art. 9 din Legea contenciosului administrativ, între data intrării sale în vigoare și data intrării în vigoare a legii de aprobare a respectivei ordonanțe. Aceasta va înceta să mai existe ca act juridic normativ distinct doar de la momentul intrării în vigoare a legii care o vizează. ... 60. Astfel, în acord cu prima orientare jurisprudențială, se apreciază că acțiunea prevăzută de art. 9 din Legea contenciosului administrativ în discuție nu poate fi considerată inadmisibilă atunci când urmărește înlăturarea vătămării dreptului sau interesului legitim produse de o ordonanță a Guvernului începând cu intrarea sa în vigoare și până la data intrării în vigoare a legii de aprobare a acesteia. ... 61. Soluția contrară ar suprima dreptul persoanei vătămate prin ordonanțe sau, după caz, prin dispoziții din ordonanțe declarate neconstituționale de a fi despăgubită, și, implicit, accesul acesteia la instanța judecătorească, pe calea contenciosului administrativ, pentru perioada în care efectele juridice s-au produs doar în temeiul ordonanței. Simplul fapt că ordonanța a fost aprobată de Parlament nu a fost avut în vedere de legiuitor ca fine de neprimire al contenciosului subiectiv în despăgubiri, astfel încât nu poate constitui în mod legitim temei pentru înlăturarea dreptului analizat. ... 62. Astfel, respingerea în integralitate a acțiunii, inclusiv pentru perioada anterioară aprobării, constituie o măsură excesivă pentru că privează complet persoana vătămată de orice remediu juridic potrivit art. 9 din Legea nr. 554/2004. De asemenea, măsura este inadecvată pentru că nu există o relație logică între aprobarea parlamentară ulterioară și inadmisibilitatea acțiunii pentru perioada anterioară și este inechitabilă pentru că tratează diferit situații similare în funcție de un criteriu exterior vătămării în sine. ... 63. În fine, s-ar crea o diferență de tratament juridic între persoanele prejudiciate prin ordonanțe simple nesupuse aprobării Parlamentului prin lege și cele prejudiciate prin ordonanțe simple supuse unei astfel de aprobări conform art. 115 alin. (3) din Constituție, în lipsa unei distincții exprese în art. 9 din Legea contenciosului administrativ. Astfel, în această interpretare, odată intervenită legea de aprobare, ordonanțele simple, pretins neconstituționale, supuse aprobării Parlamentului, nu vor mai putea face obiectul acțiunii prevăzute de art. 9 din Legea contenciosului administrativ, nici pentru efectele produse pe perioada lor de activitate. În schimb, ordonanțele simple pentru care legea de abilitare nu impune aprobarea vor putea fi atacate, în condițiile art. 9 din aceeași lege, pentru efectele produse în perioada aplicării lor. ... 64. În concluzie, în acord cu prima orientare jurisprudențială, Înalta Curte de Casație și Justiție consideră că aprobarea ordonanței de Guvern prin lege nu este de natură a elimina dreptul persoanei vătămate la despăgubiri, pentru situații ce intră sub incidența art. 9 din Legea contenciosului administrativ, ci doar de a-l limita la intervalul în care efectele juridice pretins vătămătoare s-au produs exclusiv în temeiul ordonanței, respectiv perioada cuprinsă între intrarea sa în vigoare și data intrării în vigoare a legii de aprobare a acesteia. ... 65. Fiind întrunite dispozițiile art. 514 din Codul de procedură civilă, în temeiul dispozițiilor art. 517 alin. (1) din același cod, ... ... ...