Decizia ÎCCJ nr. 14/2023 (RIL)Punctul IX

IX. Înalta Curte de Casație și Justiție Examinând sesizarea cu recurs în interesul legii, raportul întocmit de judecătorii-raportori, precum și dispozițiile legale ce se solicită a fi interpretate în mod unitar, reține următoarele: IX.1. Asupra admisibilității recursului în interesul legii 52. Potrivit art. 514 din Codul de procedură civilă: „Pentru a se asigura interpretarea și aplicarea unitară a legii de către toate instanțele judecătorești, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, din oficiu sau la cererea ministrului justiției, Colegiul de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție, colegiile de conducere ale curților de apel, precum și Avocatul Poporului au îndatorirea să ceară Înaltei Curți de Casație și Justiție să se pronunțe asupra problemelor de drept care au fost soluționate diferit de instanțele judecătorești.“ ... 53. Totodată, art. 515 din Codul de procedură civilă prevede: „Recursul în interesul legii este admisibil numai dacă se face dovada că problemele de drept care formează obiectul judecății au fost soluționate în mod diferit prin hotărâri judecătorești definitive, care se anexează cererii.“ ... 54. Aceste dispoziții legale stabilesc, așadar, mecanismul, scopul și condițiile de admisibilitate care trebuie îndeplinite cumulativ, respectiv: sesizarea să aibă ca obiect o problemă de drept, această problemă de drept să fi fost dezlegată diferit de instanțele judecătorești, dovada soluționării diferite să se facă prin hotărâri definitive, iar hotărârile judecătorești să fie anexate cererii. ... 55. Nu în ultimul rând, este necesar ca sesizarea să fie de natură să ducă la atingerea scopului recursului în interesul legii, respectiv unificarea jurisprudenței divergente, prin asigurarea interpretării și aplicării textelor de lege supuse examinării, sub forma unei dezlegări de principiu. ... 56. În cauză este îndeplinită cerința de ordin formal prevăzută de dispozițiile art. 515 din Codul de procedură civilă - dovada că problemele de drept care formează obiectul sesizării au fost soluționate în mod diferit prin hotărâri judecătorești definitive, având în vedere jurisprudența anexată sesizării și ilustrată prin hotărâri judecătorești definitive. ... 57. Sub aspectul obiectului recursului în interesul legii, acesta se circumscrie dispozițiilor art. 514 din Codul de procedură civilă, întrucât privește o problemă de drept soluționată diferit de instanțele judecătorești, finalitatea recurgerii la această instituție juridică fiind asigurarea interpretării și aplicării unitare a legii, condiție care se reține a fi îndeplinită. ... 58. De asemenea, se constată că autorul sesizării, Colegiul de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție, se regăsește printre titularii dreptului de sesizare prevăzuți de art. 514 din Codul de procedură civilă. ... ... IX.2. Asupra fondului recursului în interesul legii 59. Sesizarea privește interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 178 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 95/2006 [respectiv art. 180 alin. (1) lit. b) din același act normativ, forma în vigoare până la data de 31 august 2015, data republicării legii]. ... 60. Dispozițiile din Legea nr. 95/2006 interpretate diferit au următorul cuprins: + Articolul 178 (1) Funcția de manager persoană fizică este incompatibilă cu: (...) c) exercitarea oricărei activități sau oricărei alte funcții de manager, inclusiv cele neremunerate; (...) + Articolul 185 (...) (15) Dispozițiile art. 178 alin. (1) lit. c) , d) , e) și g) referitoare la incompatibilități și ale art. 178 alin. (2) referitoare la conflictul de interese, sub sancțiunea rezilierii contractului de administrare și a plății de despăgubiri pentru daunele cauzate spitalului, în condițiile legii, se aplică și șefilor de secție, de laborator și de serviciu medical din spitalele publice. ... 61. Problema de drept soluționată diferit privește, în esență, regimul incompatibilităților reglementat de dispozițiile art. 178 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 95/2006, fiind necesar a se stabili prin prezentul mecanism procedural de asigurare a interpretării și aplicării unitare a legii dacă funcția de manager de spital public persoană fizică/șef de secție din spital public este sau nu incompatibilă cu cea de administrator al unei societăți reglementate de Legea nr. 31/1990. ... 62. Pentru o facilă înțelegere trebuie precizat mai întâi că Legea nr. 95/2006 a fost inițial publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 372 din 28 aprilie 2006, incompatibilitatea analizată fiind prevăzută în art. 180 alin. (1) lit. b) , cu următorul cuprins: (1) Funcția de manager persoană fizică este incompatibilă cu: (...) b) exercitarea oricărei activități sau oricărei alte funcții de manager, inclusiv cele neremunerate; (...). ... ... 63. Legea a fost republicată în temeiul art. VI din Legea nr. 184/2015 pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 77/2011 privind stabilirea unor contribuții pentru finanțarea unor cheltuieli în domeniul sănătății, precum și pentru modificarea și completarea Legii nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 490 din 3 iulie 2015, dându-se textelor o nouă numerotare. ... 64. Art. 180 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006 a devenit astfel art. 178 alin. (1) lit. c) , având exact același conținut. ... 65. Ulterior, prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 79/2016, dispozițiile art. 178 din legea menționată au fost modificate și completate, fiind reglementat un nou caz de incompatibilitate prin art. 178 alin. (1) lit. g) , conform căruia funcția de manager persoană fizică este incompatibilă cu „exercitarea funcției de membru în organele de conducere, administrare și control în societățile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare“. ... 66. Divergența de interpretare pornește, în primul rând, de la stabilirea sensului juridic al celor două noțiuni (cea de „manager“ și cea de „administrator“). ... 67. Pentru a putea lămuri dacă noțiunile de „manager“ și „administrator“ al unei societăți sunt sau nu diferite, este necesară, mai întâi, raportarea la conținutul acestor noțiuni, la atribuțiile îndeplinite în exercitarea lor. ... 68. În acest sens nu se poate porni de la aplicarea principiului legislativ al unității terminologice, astfel cum este reglementat de dispozițiile art. 37 din Legea nr. 24/2000, potrivit cărora „în limbajul normativ aceleași noțiuni se exprimă numai prin aceiași termeni“, cât timp Legea nr. 95/2006 nu definește termenul „manager“ și nici „administrator“. ... 69. În schimb, astfel cum a arătat Curtea Constituțională în considerentele Deciziei nr. 272 din 22 aprilie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 22 din 7 ianuarie 2022 (paragraful 16), făcând trimitere la Decizia nr. 110 din 28 februarie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 452 din 5 iunie 2019 (paragraful 17) și la Decizia nr. 263 din 23 aprilie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 562 din 9 iulie 2019 (paragraful 19), în Legea nr. 95/2006 nu este definit termenul „manager“, astfel că definiția conceptului utilizat de legiuitor este cea uzuală, cuprinsă în D.E.X. ... 70. Or, potrivit D.E.X., noțiunea de „manager“ presupune activități de organizare, conducere, administrare a cheltuielilor financiare etc. ... 71. În același sens este de remarcat că, deși Legea nr. 95/2006 nu definește termenul „manager“, totuși prevede expres, la art. 182 (devenit art. 180 după republicare), care sunt atribuțiile acestuia, rezultând în mod clar că este vorba despre atribuții de organizare și administrare, similar definiției din D.E.X. ... 72. În continuare, privind noțiunea de „administrator“ se constată că nici aceasta nu este definită în vreun act normativ, însă Legea nr. 31/1990 și Legea contabilității nr. 82/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 82/1991), reglementează atribuțiile administratorului unei societăți, acestea fiind: administrarea procedurilor juridice legate de realizarea obiectului de activitate al societății; stabilirea și verificarea programului de lucru; gestionarea bunurilor societății; administrarea operațiunilor legale de încadrare în muncă a angajaților; semnarea documentelor oficiale în numele firmei (spre exemplu, contracte); reprezentarea societății în diferite situații. ... 73. Din dispozițiile art. 70 alin. (1) din Legea nr. 31/1990 rezultă clar că administrarea societății nu este altceva decât o parte integrantă a noțiunii de management al societății. ... 74. Așa fiind, este evident că, deși activitățile de manager și administrator sunt codificate diferit prin clasificarea ocupațiilor, conținutul celor două noțiuni se referă la exercitarea, identic, a activităților de organizare, conducere și administrare, existând o identitate conceptuală și atribuțională între noțiunile de „administrator“ și „manager“. ... 75. Privind câmpul de aplicare al celor două noțiuni (sistemul public sau privat), este de precizat că în analizarea termenului „manager“ din Legea nr. 95/2006 nu trebuie făcută referire la prevederile Legii contractului de management nr. 66/1993, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 66/1993), întrucât „acest act normativ se referă la funcția exercitată în cadrul societăților în care statul deține acțiuni aferente unei cote de cel puțin 50% din capitalul social, fără legătură cu sfera noțiunii de «manager» în sensul Legii nr. 95/2006 sau de «administrator» (...) în sensul Legii societăților nr. 31/1990“, astfel cum a statuat Curtea Constituțională la paragraful 19 din Decizia nr. 386 din 5 iulie 2022. ... 76. Nu prezintă importanță nici faptul că funcția de manager a fost exercitată fără remunerație, simpla deținere a celor două calități fiind suficientă pentru reținerea stării de incompatibilitate. ... 77. Nici argumentul potrivit căruia menționarea distinctă a calităților de administrator și manager în cuprinsul dispozițiilor Legii nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 161/2003), este de natură a reflecta concepția legiuitorului de a exclude funcția de administrator din câmpul de aplicare al dispozițiilor art. 178 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 95/2006 nu poate fi susținut la o analiză temeinică a cuprinsului dispozițiilor art. 84 alin. (1) lit. c) , art. 85 alin. (1) lit. e) , art. 87 alin. (1) lit. d) și art. 88 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003. ... 78. Enumerarea distinctă a funcțiilor specifice societăților nu reprezintă un argument pentru a demonstra tratamentul diferit al funcției de administrator față de cea de manager, ci un argument al concluziei potrivit căreia legiuitorul a înțeles să reglementeze de o manieră exhaustivă instituția incompatibilității, demnă de remarcat fiind sintagma „sau orice funcție de conducere ori de execuție“, de unde rezultă faptul că enumerarea cuprinsă în norma analizată nu este limitativă, ci exemplificativă și că legiuitorul a urmărit să evite exercitarea funcției publice concomitent cu orice altă funcție de conducere din cadrul societăților sau entităților menționate în text. ... 79. Pe de altă parte, în interpretarea textelor legale analizate trebuie ținut seama și de scopul incompatibilităților instituite de Legea nr. 95/2006, judecătorul fiind obligat să interpreteze și să aplice legea conform scopului acesteia. ... 80. În acest sens se reține că, potrivit art. 180 din lege - forma în vigoare până la data de 31 august 2015, data republicării legii: (1) Funcția de manager persoană fizică este incompatibilă cu: a) exercitarea oricăror alte funcții salarizate, nesalarizate sau/și indemnizate inclusiv în cadrul unei autorități executive, legislative ori judecătorești; ... b) exercitarea oricărei activități sau oricărei alte funcții de manager, inclusiv cele neremunerate; ... c) exercitarea unei activități sau a unei funcții de membru în structurile de conducere ale unei alte unități spitalicești; ... d) exercitarea oricărei funcții în cadrul organizațiilor sindicale sau patronale de profil. ... ... 81. Deși, ca regulă, în materia incompatibilităților normele legale sunt de strictă interpretare și aplicare, se observă că prin textul de lege mai sus citat s-a instituit nu o singură incompatibilitate, ci un întreg ansamblu de incompatibilități, al căror scop evident este asigurarea obiectivității în exercitarea unei funcții publice și evitarea concentrării de către una și aceeași persoană a unor prerogative excesive, care ar putea fi incompatibile. ... 82. Stabilirea acestei incompatibilități este justificată de existența unui conflict real între cele două funcții, care poate avea consecințe negative asupra modului lor de exercitare. ... 83. În sprijinul acestei concluzii este și Decizia Curții Constituționale nr. 386 din 5 iulie 2022, anterior menționată, prin care s-a respins, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 178 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 95/2006, în forma ulterioară republicării, și în ale cărei considerente se arată: 22. (...) Referitor la scopul urmărit de legiuitor prin textul de lege criticat, se reține că acesta este justificat de necesitatea exercitării funcției de manager de spital în condiții de integritate și transparență decizională, pentru realizarea atribuțiilor sale. Prevederile legale criticate sunt adecvate scopului urmărit, deoarece excluderea de la exercitarea altor activități constituie un mijloc apt să impună transparență și obiectivitate crescută, cu privire la exercitarea funcției de manager. Referitor la caracterul necesar al măsurii, Curtea reține că acesta este justificat, deoarece funcția de manager presupune exercitarea atribuțiilor referitoare la bugetul spitalului public. Curtea mai observă, de asemenea, că există un raport rezonabil de proporționalitate între cerințele de interes general, referitoare la exercitarea cu imparțialitate a funcției publice, și protecția dreptului fundamental la muncă al autorului. În concluzie, textul de lege criticat nu aduce atingere dreptului la muncă, ci doar îl limitează, cu privire la exercitarea altor activități decât funcția publică deținută, pe o perioadă determinată. ... ... 84. În același sens sunt și considerentele Deciziei Curții Constituționale nr. 272 din 22 aprilie 2021 referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 178 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 95/2006, conform cărora: 13. (...) potrivit art. 178 alin. (1) lit. c) și art. 185 alin. (6) și (15) din Legea nr. 95/2006, exercitarea oricărei alte activități, cu excepția celei de cadru didactic universitar, în paralel cu aceea de șef de secție într-un spital, creează o stare de incompatibilitate. Faptul că legiuitorul nu a enumerat toate categoriile de activități ce creează respectiva stare nu aduce atingere principiului constituțional invocat, deoarece orice normă juridică trebuie să aibă un anumit grad de abstractizare. Revine instanței, în procesul de interpretare și aplicare a legii, rolul de a identifica aceste cazuri. ... ... 85. Referitor la principiul aplicabilității generale a legilor, prin hotărârile Curții Europene a Drepturilor Omului din 22 noiembrie 1995, 24 mai 2007, 12 februarie 2008 și 21 octombrie 2013, pronunțate în cauzele S.W. împotriva Regatului Unit, paragraful 36, Dragotoniu și Militaru-Pidhorni împotriva României, paragrafele 36 și 37, Kafkaris împotriva Ciprului, paragraful 141, și Del Rio Prada împotriva Spaniei, paragrafele 92 și 93, s-a reținut că formularea legilor nu poate prezenta o precizie absolută. Una dintre tehnicile standard de reglementare constă în recurgerea mai degrabă la categorii generale decât la liste exhaustive. ... 86. Considerente identice se regăsesc și în Decizia Curții Constituționale nr. 611 din 2 octombrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 175 din 5 martie 2019, prin care s-a respins excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 178 alin. (1) lit. b) și art. 185 alin. (15) din Legea nr. 95/2006, în forma anterioară modificărilor aduse prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 79/2016. ... 87. Nu s-ar putea susține că prin asimilarea noțiunii de „administrator“ cu cea de „manager“ legea ar fi lipsită de previzibilitate. ... 88. Calitatea legii de a fi previzibilă este un criteriu de constituționalitate ce se analizează exclusiv prin raportare la Legea fundamentală. Or, chiar instanța care deține monopolul controlului de constituționalitate a legii, Curtea Constituțională, a respins criticile de neconstituționalitate pe motivul lipsei de previzibilitate a legii, apreciind că norma de drept este previzibilă, iar, în lipsa unei definiții legale a noțiunii de „manager“ în chiar actul normativ analizat, înțelesul acestei noțiuni nu poate fi decât cel general din D.E.X. ... 89. Nu în ultimul rând, trebuie notat că prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 79/2016 dispozițiile art. 178 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 au fost modificate și completate, fiind reglementat un nou caz de incompatibilitate prin litera g) a textului de lege menționat. ... 90. Conform acestor prevederi legale, funcția de manager persoană fizică este incompatibilă cu: „exercitarea funcției de membru în organele de conducere, administrare și control în societățile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare“. ... 91. Acest nou caz de incompatibilitate nu se suprapune celui de la art. 178 alin. (1) lit. c) din lege și nu înseamnă că până la apariția Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 79/2006 nu era reglementată incompatibilitatea dintre funcția/activitatea managerului de spital și cea a administratorului unei societăți. ... 92. În acest sens este de reținut că Legea nr. 31/1990 conține reguli diferite privind conducerea și administrarea societăților, în funcție de forma juridică a acestora. ... 93. Astfel, dreptul de administrare poate reveni uneia sau mai multor persoane fizice (în cazul tuturor tipurilor de societăți reglementate) sau unui organism colectiv (consiliul de administrație în cazul societăților pe acțiuni care au optat pentru un sistem unitar, conform art. 137 din lege). ... 94. Dacă acționarii optează pentru sistemul dualist, societatea va fi administrată de directorat [organ de conducere, conform art. 153^1 alin. (1) din Legea nr. 31/1990] și consiliul de supraveghere [organ de control, conform art. 153^1 alin. (2) din Legea nr. 31/1990]. ... 95. Așadar, prin introducerea literei g) la art. 178 din Legea nr. 95/2006, legiuitorul a urmărit să extindă incompatibilitatea dintre manager și administratorul societăților reglementate de Legea nr. 31/1990 (statuată încă de la adoptarea Legii nr. 95/2006) și la celelalte persoane din organele de conducere, administrare și control ale acestor entități. ... 96. Acest aspect rezultă și din nota de fundamentare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 79/2016, în care se arată: „Având în vedere rolul important al membrilor comitetului director în conducerea spitalului se impune reglementarea incompatibilității cu funcția de membru în organele de conducere, administrare și control ale unui partid politic sau ale unei societăți reglementate de Legea societăților nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și în cazul acestor persoane. (...) Totodată, pentru a nu afecta capacitatea managerială a șefilor de secție, de laborator și de serviciu medical, se impune reglementarea incompatibilității acestor funcții cu funcția de membru în organele de conducere, administrare și control ale unei societăți reglementate de Legea societăților nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare. În plus, o eventuală implicare a șefilor de secție, de laborator și de serviciu medical în conducerea, administrarea sau controlul unor astfel de societăți ar putea ridica suspiciuni cu privire la posibilitatea influențării deciziilor de management la nivelul spitalului.“ ... 97. Toate considerentele mai sus prezentate cu privire la managerul de spital sunt aplicabile și șefilor de secție, dată fiind norma de trimitere prevăzută de art. 185 alin. (15) din Legea nr. 95/2006, conform căreia: „Dispozițiile art. 178 alin. (1) lit. c) , d) , e) și g) referitoare la incompatibilități și ale art. 178 alin. (2) referitoare la conflictul de interese, sub sancțiunea rezilierii contractului de administrare și a plății de despăgubiri pentru daunele cauzate spitalului, în condițiile legii, se aplică și șefilor de secție, de laborator și de serviciu medical din spitalele publice.“ ... 98. Așadar, există incompatibilitate între activitatea/funcția de manager de spital persoană fizică și cea de administrator al unei societăți dintre cele prevăzute de Legea nr. 31/1990, conform art. 178 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 95/2006. ... ... ...