DECIZIE 1649/2022Punctul 6

6. Soluția instanței de recurs 6.1. Aspecte de fapt și de drept relevante reținute de prima instanță Art. 103 alin. (2) din Regulamentul de aplicare a Legii nr. 188/2000, aprobat prin Ordinul ministrului justiției nr. 210/2001 pentru aprobarea Regulamentului de punere în aplicare a Legii nr. 188/2000 privind executorii judecătorești, prevede următoarele: (2) Controlul se exercită periodic, cel puțin o dată la 2 ani, și privește legalitatea lucrărilor executorilor judecătorești, conservarea arhivei, gestiunea financiar-contabilă și conduita executorilor judecătorești în îndeplinirea atribuțiilor profesionale. Reclamantul B.G. a formulat plângere prealabilă și a solicitat revocarea în totalitate a prevederii art. 103 alin. (2) din Regulamentul de aplicare a Legii nr. 188/2000 privind executorii judecătorești, aprobat prin Ordinul ministrului justiției nr. 210/2001, în sensul că „privește legalitatea lucrărilor executorilor judecătorești“, iar prin Adresa nr. 3/73.011 din 29.09.2017, ministrul justiției a respins plângerea prealabilă formulată, arătând că art. 103 alin. (2) din Regulamentul de aplicare a Legii nr. 188/2000 nu contravine dispozițiilor legii, sfera noțiunii de „calitate a actelor și lucrărilor“ cuprinzând și noțiunea de legalitate a lucrărilor. ... 6.2. Analiza motivelor de recurs invocate de recurentul-reclamant și a apărărilor intimatului-pârât Problema de drept dedusă judecății prin prezentul recurs este conformitatea unei norme cuprinse într-un act administrativ cu caracter normativ (Ordinul ministrului justiției nr. 210/2001 pentru aprobarea Regulamentului de punere în aplicare a Legii nr. 188/2000 privind executorii judecătorești) cu actul normativ de forță juridică superioară în aplicarea căruia a fost emis (Legea nr. 188/2000 privind executorii judecătorești). Această problemă de drept implică verificarea respectării principiului ierarhiei actelor normative, ierarhie care se stabilește în funcție de importanța relațiilor sociale reglementate (conținutul normativ) și în funcție de locul autorității emitente în rândul autorităților publice. Având aceste două elemente ca temei, ierarhia actelor normative determină forța juridică a acestora. Principiul de drept aplicabil în speță este acela că actul normativ de nivel inferior trebuie să fie emis în limitele și potrivit normelor care le guvernează de nivel superior. Astfel, art. 1 alin. (5) din Constituție stabilește că „În România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie“. Textul constituțional cuprinde și o reglementare relativ indirectă a principiului ierarhiei actelor normative, dedusă din succesiunea în care sunt reglementate principiile generale, drepturile, libertățile și îndatoririle fundamentale și autoritățile publice - emitenții actelor normative. Cadrul normativ subsecvent Constituției a detaliat reglementarea principiului ierarhiei actelor normative. Art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 prevede că actele normative date în executarea legilor, ordonanțelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă. De asemenea, art. 81 din același act normativ dispune că la elaborarea proiectelor de hotărâri, ordine sau dispoziții ale autorităților administrației publice locale se va avea în vedere caracterul lor de acte subordonate legilor, hotărârilor și ordonanțelor Guvernului și altor acte de nivel superior. Actele normative date în executarea actelor normative primare trebuie să fie date cu respectarea competenței constituționale și legale a organului emitent și cu respectarea actelor normative cu forță juridică superioară. Astfel, ordinele cu caracter normativ, instrucțiunile și alte asemenea acte ale conducătorilor ministerelor și ai celorlalte organe ale administrației publice de specialitate sau ale autorităților administrative autonome trebuie să fie emise în conformitate cu reglementările cu forță juridică superioară, fiind acte cu caracter administrativ ce pot fi contestate în cadrul contenciosului administrativ. În concret, recurentul a invocat faptul că sintagma „analiza calității lucrării presupune și analiza legalității acesteia“ din cuprinsul prevederilor art. 103 alin. (2) din Regulamentul de aplicare a Legii nr. 188/2000 contravine art. 712 din Codul de procedură civilă, precum și art. 30 alin. (1) , art. 60, 61 și 62 din Legea nr. 188/2000. În ceea ce privește prevederile art. 712 din Codul de procedură civilă, Înalta Curte constată că acesta reglementează obiectul contestației la executare și al contestației la titlu; în sine, art. 103 alin. (2) din Regulament nu reprezintă o punere în aplicare a acestei prevederi din Codul de procedură civilă, cele două reglementări având obiect diferit și neexistând o legătură suficientă între acestea pentru a se reține o posibilă nerespectare a ierarhiei actelor normative. De asemenea, în ceea ce privește dispozițiile art. 30 din Legea nr. 188/2000, referitoare la regulile de convocare a Congresului Uniunii Naționale a Executorilor Judecătorești, par a fi invocate din eroare în recursul recurentului-reclamant, nefiind invocate nici în fața primei instanțe și nici de instanță prin considerentele sentinței recurate. Ca urmare, rămân supuse analizei prevederile art. 60-62 din Legea nr. 188/2000, care statuează următoarele: + Articolul 60 (1) Actele executorilor judecătorești sunt supuse, în condițiile legii, controlului instanțelor judecătorești competente. (2) Activitatea executorilor judecătorești este supusă controlului profesional, în condițiile prezentei legi. + Articolul 61 Cei interesați sau vătămați prin actele de executare pot formula contestație la executare, în condițiile prevăzute de Codul de procedură civilă. + Articolul 62 (1) Controlul profesional se exercită de Ministerul Justiției, prin inspectori generali de specialitate, și de Uniunea Națională a Executorilor Judecătorești, prin consiliul său de conducere, și va avea în vedere: a) organizarea și funcționarea camerelor executorilor judecătorești și a birourilor executorilor judecătorești; ... b) calitatea actelor și lucrărilor efectuate de executorii judecătorești; ... c) comportarea executorilor judecătorești în raporturile de serviciu, cu autoritățile publice și cu persoanele fizice și juridice. ... (2) Consiliul Uniunii Naționale a Executorilor Judecătorești poate delega Colegiului director al Camerei executorilor judecătorești exercitarea controlului prevăzut la alin. (1) lit. b) și c) în circumscripția sa. Prin prevederile legale mai sus menționate se instituie, pe de o parte, regula că actele executorilor judecătorești sunt supuse, în condițiile legii, controlului instanțelor judecătorești competente, iar, pe de altă parte, regula că activitatea executorilor judecătorești este supusă controlului profesional, în condițiile prezentei legi. De asemenea, se precizează prin prevederile art. 62 alin. (1) lit. b) din lege faptul că prin controlul profesional se verifică calitatea actelor și lucrărilor efectuate de executorii judecătorești. Prin art. 103 alin. (2) din Ordinul ministrului justiției nr. 210/2001 pentru aprobarea Regulamentului de punere în aplicare a Legii nr. 188/2000 privind executorii judecătorești sau statuat următoarele: Controlul se exercită periodic, cel puțin o dată la 2 ani, și privește legalitatea lucrărilor executorilor judecătorești, conservarea arhivei, gestiunea financiar-contabilă și conduita executorilor judecătorești în îndeplinirea atribuțiilor profesionale. Ceea ce s-a invocat, în esență, este dacă prin sintagma „legalitatea lucrărilor executorilor judecătorești“ s-a depășit cadrul reglementării primare, care se referea la „calitatea actelor și lucrărilor efectuate de executorii judecătorești“. Înalta Curte statuează că separația între controlul judecătoresc al legalității actelor întocmite de executorul judecătoresc și controlul profesional (disciplinar) al activității executorului judecătoresc este dincolo de orice dezbatere teoretică, fiind un aspect pe care legea îl statuează cert și neîndoielnic, prin prevederile art. 60 din lege. În opoziție cu cele statuate de prima instanță, Înalta Curte nu poate considera că prin noțiunea de „calitate“ a actelor și lucrărilor se înțelege în mod automat și legalitatea lucrărilor executorilor judecătorești. În mod evident, nerespectarea unor prevederi legale la emiterea unui act de executare silită conduce la scăderea calității actului întocmit, dar nu acesta era raționamentul care trebuia făcut de prima instanță, ci trebuia analizat dacă, prin acest mod de interpretare, prin norma din Regulament se adaugă sau se completează în mod nepermis prevederea din actul normativ superior. Or, Înalta Curte constată, pe de o parte, că nu pot fi echivalate, ca sferă a conținutului lor, noțiunile de „calitate“ și „legalitate“; pe de altă parte, trebuie delimitată sfera controlului judecătoresc de sfera controlului profesional, acestea neputându-se suprapune. Astfel, în interpretarea avută în vedere de prima instanță există o suprapunere între controlul judecătoresc al actelor de executare silită și controlul profesional al actelor executorului. Deși prima instanță a considerat că există o separație între acestea, prin aceea că un control profesional asupra legalității lucrărilor executorului judecătoresc nu poate avea ca efect anularea vreunui act de executare, ci, cel mult, constatarea vreunei abateri disciplinare, o astfel de considerație nu este suficientă pentru a justifica suprapunerea de atribuții între instanțele judecătorești și organele de control disciplinar ale executorilor judecătorești. Întrucât verificarea disciplinară a activității trebuie să se refere exclusiv la calitatea actelor și lucrărilor, pentru a nu se suprapune ariei de verificare a instanțelor de judecată învestite cu contestații la executare, trebuie interpretate art. 60 alin. (1) și (2) din lege în sensul că, acolo unde se ridică o problemă de legalitate a actului de executare silită, organul de cercetare disciplinară poate face doar constatări ce nu încalcă atribuțiile instanței de judecată. Faptul că există un remediu procesual, în cazul soluțiilor contradictorii la care ar putea ajunge, pe de o parte, organele de control profesional și instanțele de executare, pe de altă parte, cu privire la legalitatea acelorași acte de executare (soluția fiind invocarea puterii de lucru judecat a hotărârii instanței civile ce s-a pronunțat asupra legalității actelor de executare), nu poate conduce la o interpretare greșită a textului legal; astfel, legea trebuie interpretată în sensul în care nu se permite ca atribuțiile puterii judecătorești să fie cedate unor organe administrative, chiar dacă în final concluziile acestor organe sunt cenzurate de către instanța de contencios administrativ, fiindcă nici această instanță nu este îndrituită să procedeze la verificarea legalității actelor de executare silită, în caz contrar substituindu-se, în mod nelegal, instanțelor de executare silită. Înalta Curte are în vedere în acest sens considerentele Deciziei nr. 810 din 27 septembrie 2007 a Curții Constituționale referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 4 și art. 59 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/2000 privind executorii judecătorești [care avea același conținut cu actualul art. 62 alin. (1) lit. b) din lege]. Examinând excepția, Curtea Constituțională a observat că, potrivit dispozițiilor Legii nr. 188/2000, executorii judecătorești sunt învestiți să efectueze un serviciu de interes public, și anume executarea silită a dispozițiilor cu caracter civil din titlurile executorii, îndeplinind acte de autoritate publică, care au forța probantă specifică unui asemenea act. Pornind de la aceste observații, Curtea a constatat că este firesc ca activitatea executorilor judecătorești să fie supusă controlului profesional, iar în situația în care sunt constatate abateri, aceștia să răspundă disciplinar. Cu toate acestea, Curtea Constituțională a observat că faptele pentru care executorul judecătoresc răspunde disciplinar sunt expres și limitativ prevăzute de lege și se referă la conduita profesională a acestuia. Acțiunea disciplinară se exercită în condițiile art. 45 din Legea nr. 188/2000, iar audierea executorului este obligatorie, acesta putând să își formuleze toate apărările pe care le consideră necesare. Hotărârea prin care se stabilește răspunderea disciplinară a executorului judecătoresc poate fi contestată la Comisia superioară de disciplină a Uniunii Naționale a Executorilor Judecătorești din România, iar hotărârea acestei comisii poate fi atacată cu recurs la curtea de apel în a cărei rază teritorială se află sediul profesional al executorului. Toate aceste prevederi legale constituie garanții ale desfășurării unui proces echitabil, așa încât Curtea nu poate reține încălcarea dispozițiilor constituționale și convenționale invocate de autorul excepției. Pentru a interpreta legea în conformitate cu prevederile constituționale și în acord cu considerentele deciziei mai sus citate este deci esențial să se aibă în vedere o linie de demarcație între atribuțiile instanței judecătorești învestită cu legalitatea actelor de executare silită și atribuțiile organismelor disciplinare învestite cu calitatea lucrărilor întocmite de executori. Or, prin folosirea sintagmei „legalitatea lucrărilor“ în Regulament, în condițiile în care legea se referea la „calitatea actelor și lucrărilor“, nu se respectă în mod cert și indubitabil această linie de demarcație, ceea ce creează incertitudine cu privire la modalitatea de aplicare a normei din art. 103 alin. (2) din Regulament. Curtea Constituțională a constatat că orice act normativ trebuie să îndeplinească anumite condiții calitative, printre acestea numărându-se previzibilitatea, ceea ce presupune ca textul normativ să precizeze cu suficientă claritate întinderea și modalitățile de exercitare a puterii de apreciere a autorităților în domeniul respectiv, ținând cont de scopul legitim urmărit, astfel ca, în procesul de interpretare și aplicare a legii, să ofere persoanei vizate o protecție adecvată împotriva arbitrarului. Legea trebuie să fie accesibilă justițiabilului și previzibilă în ceea ce privește efectele sale, adică prin conținutul enunțat să permită cetățeanului să își adapteze conduita în funcție de aceasta, astfel încât, apelând la nevoie la consiliere de specialitate în materie, el să fie capabil să prevadă, într-o măsură rezonabilă, față de circumstanțele speței, consecințele care ar putea rezulta dintr-o anumită faptă și să își corecteze conduita. Față de cele ce preced, Înalta Curte constată că prin instituirea prin prevederile art. 103 alin. (2) din Regulamentul de aplicare a Legii nr. 188/2000 privind executorii judecătorești a unui control profesional care vizează legalitatea lucrărilor executorilor judecătorești se adaugă la dispozițiile conținute în art. 62 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/2000, care prevede doar controlul calității actelor și lucrărilor acestora. ... 6.3. Temeiul procesual al soluției date recursului Astfel, având în vedere că recursul este fondat, în temeiul art. 497 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă, Înalta Curte va admite recursul declarat de recurentul-reclamant B.G., va casa în parte sentința recurată și, rejudecând, va admite acțiunea formulată și va anula în parte art. 103 alin. (2) al Ordinului ministrului justiției nr. 210/2001 pentru aprobarea Regulamentului de aplicare a Legii nr. 188/2000 privind executorii judecătorești, în ceea ce privește sintagma „legalitatea lucrărilor executorilor judecătorești“; va fi menținută în rest sentința recurată sub aspectul soluțiilor date excepțiilor și cererii de intervenție principală, aspecte nerecurate. ... ...