Decizia ÎCCJ nr. 30/2019 (RIL)Punctul VIII

VIII. Înalta Curte de Casație și Justiție A. Cu privire la admisibilitatea recursului în interesul legii 25. Verificarea regularității învestirii Înaltei Curți de Casație și Justiție impune analizarea condițiilor de admisibilitate a recursului în interesul legii, în conformitate cu dispozițiile art. 515 din Codul de procedură civilă, potrivit cărora „recursul în interesul legii este admisibil numai dacă se face dovada că problemele de drept care formează obiectul judecății au fost soluționate în mod diferit prin hotărâri judecătorești definitive, care se anexează cererii“, precum și cu dispozițiile art. 514 din același cod, referitoare la obiectul recursului și la titularul dreptului de sesizare. ... 26. Analiza implică următoarele cerințe de admisibilitate: – sub aspectul titularului dreptului de a formula recursul în interesul legii, condiția este îndeplinită, întrucât autorul sesizării, Colegiul de conducere al Curții de Apel Constanța, se regăsește printre titularii dreptului de sesizare, prevăzuți de art. 514 din Codul de procedură civilă; ... – sub aspectul obiectului, în sensul că acesta trebuie să se circumscrie dispozițiilor art. 514 din Codul de procedură civilă, respectiv să privească probleme de drept soluționate diferit de instanțele judecătorești, întrucât finalitatea acestei instituții juridice o constituie asigurarea interpretării și aplicării unitare a legii, condiție care este îndeplinită, prin sesizare fiind indicată o problemă de drept rezultată din interpretarea și aplicarea diferită a unor dispoziții dintr-un act normativ; ... – sub aspectul cerinței de ordin formal prevăzute de dispozițiile art. 515 din Codul de procedură civilă, constând în dovada că problema de drept care formează obiectul sesizării a fost soluționată în mod diferit prin hotărâri judecătorești definitive, care se anexează cererii, condiția de admisibilitate este îndeplinită, având în vedere jurisprudența anexată sesizării, ilustrată prin hotărâri judecătorești definitive, din care rezultă că practica neunitară se identifică la nivelul mai multor curți de apel din țară. ... ... ... B. Analiza problemei de drept soluționate în mod neunitar de instanțele judecătorești a) Identificarea problemei de drept soluționate în mod diferit prin hotărâri judecătorești definitive 27. Potrivit actului de sesizare, recursul în interesul legii are ca obiect „interpretarea și aplicarea caracterului imperativ sau de recomandare al prevederilor Hotărârii Guvernului nr. 363/2010“. ... 28. Modalitatea de formulare a chestiunii de drept a cărei dezlegare se cere este neclară, având în vedere că stabilirea caracterului imperativ sau de recomandare al unor norme cuprinse în Hotărârea Guvernului nr. 363/2010 este rezultatul interpretării acestora. ... 29. În condițiile în care, deși formularea problemei de drept este neclară, rezultă din jurisprudența anexată sesizării că există divergențe de interpretare și aplicare a unor prevederi ale Hotărârii Guvernului nr. 363/2010, revine Înaltei Curți de Casație și Justiție sarcina de a identifica normele care au generat jurisprudența neunitară. ... 30. Anexa nr. 1 la Hotărârea Guvernului nr. 363/2010 cuprinde o listă limitativă a obiectivelor de investiții pentru care au fost elaborate standarde de cost, cu menționarea indicativului fiecărui obiectiv, iar anexele nr. 2.1-2.20 cuprind standardele de cost. Acestea se referă la cheltuielile cuprinse în cap. 4 „Cheltuieli pentru investiția de bază“ din Metodologia aprobată prin Hotărârea Guvernului nr. 28/2008^3 și sunt exprimate în valori nominale, pe subcapitole de cheltuieli și cost total. ^3 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 48 din 22 ianuarie 2008, abrogată prin Hotărârea Guvernului nr. 907/2016 privind etapele de elaborare și conținutul-cadru al documentațiilor tehnico-economice aferente obiectivelor/proiectelor de investiții finanțate din fonduri publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.061 din 29 decembrie 2016. ... 31. Se precizează, în anexa nr. 2.1, că „La stabilirea costului total s-au luat în calcul (...) - pentru cheltuieli indirecte și profit: procentul de 10% și, respectiv, de 5%;“; se menționează care sunt cheltuielile din structura devizului general al investiției aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 28/2008, care nu sunt cuprinse în standardul de cost, și faptul că, pentru unele din acestea, „2. Pentru eficientizarea cheltuielilor din fonduri publice, pentru următoarele capitole/subcapitole de cheltuieli necuprinse în standardul de cost se iau în considerare următoarele niveluri maximale de cheltuieli, exprimate în procente, astfel: a) proiectare și inginerie: 3,0% din valoarea investiției de bază; b) consultanță: 1,0% din valoarea investiției de bază; c) asistență tehnică: 1,5% din valoarea investiției de bază; d) organizare de șantier: 2,5%; e) cheltuieli diverse și neprevăzute: 10,0%“. ... 32. Din analiza jurisprudenței atașate sesizării rezultă că aceasta a fost pronunțată în cauze având ca obiect contestații formulate de unități administrativ-teritoriale împotriva actelor de control emise de Curtea de Conturi și acțiuni civile formulate de unități administrativ-teritoriale împotriva operatorilor economici pentru restituirea plăților apreciate ca fiind nedatorate, ca urmare a actelor de control emise de Curtea de Conturi, o singură cauză având ca obiect plângerea formulată în cadrul unei proceduri de achiziții publice împotriva deciziei pronunțate de Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor, prin care a fost respinsă contestația ce viza neconformitatea ofertei declarate câștigătoare a achiziției publice. ... 33. Problema de drept soluționată neunitar de către instanțele judecătorești privește, așadar, interpretarea normelor care prevăd cheltuielile indirecte și de profit, cheltuielile de proiectare și inginerie, consultanță și asistență tehnică, din punctul de vedere al modului de reglementare a conduitei prescrise, și anume caracterul imperativ sau de recomandare al acestora, în aceste limite urmând a fi pronunțată decizia asupra recursului în interesul legii. ... ... b) Analiza problemei de drept astfel identificate 34. Din examinarea jurisprudenței rezultă că situația de fapt constă în depășirea, în cadrul procedurilor de achiziții publice și prin contractele de achiziții publice încheiate de autoritățile contractante, a nivelurilor prevăzute de anexele nr. 2.1-2.20 Hotărârea Guvernului nr. 363/2010 pentru cheltuielile indirecte și de profit, menționate în procente, pentru cheltuielile de proiectare și inginerie, consultanță și asistență tehnică, indicate în procente din valoarea investiției de bază, fapt constatat prin acte de control emise de Curtea de Conturi, contestate de ordonatorii de credite; de asemenea, sunt și situații în care, ca urmare a acestor acte de control, s-au formulat acțiuni de către aceștia împotriva operatorilor economici; în una dintre hotărârile judecătorești atașate sesizării s-a pus în discuție neconformitatea ofertei declarate câștigătoare, ca urmare, printre altele, a nerespectării cotei de cheltuieli indirecte, acestea fiind prevăzute într-un cuantum inferior celui prevăzut în anexele nr. 2.1-2.20 Hotărârea Guvernului nr. 363/2010. ... 35. Prin sesizarea de recurs în interesul legii se solicită clarificări cu privire la natura juridică a normelor pentru care există jurisprudență neunitară, din punctul de vedere al modului de reglementare a conduitei prescrise. ... 36. În acest scop se impune a se observa cadrul general al actului normativ care reglementează standardele de cost și, apoi, a se analiza normele de drept în cauză. ... 37. Hotărârea Guvernului nr. 363/2010, în vigoare de la data de 12 mai 2010, a fost modificată și completată prin: – Hotărârea Guvernului nr. 717/2010 pentru modificarea și completarea Hotărârii Guvernului nr. 363/2010 privind aprobarea standardelor de cost pentru obiective de investiții finanțate din fonduri publice^4, fiind introduse, pe lângă anexele nr. 2.1-2.15 inițiale, trei noi anexe, 2.16-2.18; ^4 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 537 din 2 august 2010. ... – Hotărârea Guvernului nr. 250/2011 pentru modificarea și completarea Hotărârii Guvernului nr. 363/2010 privind aprobarea standardelor de cost pentru obiective de investiții finanțate din fonduri publice^5, fiind introduse două noi anexe, anexele nr. 2.19 și 2.20; ^5 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 210 din 25 martie 2011. ... – Hotărârea Guvernului nr. 1.061/2012 pentru modificarea anexei nr. 2.4 laHotărârea Guvernului nr. 363/2010 privind aprobarea standardelor de cost pentru obiective de investiții finanțate din fonduri publice^6, prin care anexa nr. 2.4 a fost modificată și înlocuită cu o altă anexă. ^6 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 765 din 14 noiembrie 2012. ... ... 38. Hotărârea Guvernului nr. 363/2010 a fost abrogată la data de 20 septembrie 2018, prin art. I lit. b) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 85/2018 pentru abrogarea unor dispoziții legale în domeniul investițiilor finanțate din fonduri publice, aprobată prin Legea nr. 11/2019 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 85/2018 pentru abrogarea unor dispoziții legale în domeniul investițiilor finanțate din fonduri publice. ... 39. Perioada în care Hotărârea Guvernului nr. 363/2010 a fost în vigoare este, așadar, de la 12 mai 2010 până la 19 septembrie 2018. ... 40. Hotărârea Guvernului nr. 363/2010 cuprinde 5 articole și anexele nr. 1 și nr. 2.1-2.20. ... 41. Art. 1 din Hotărârea Guvernului nr. 363/2010 prevede că „(1) Se aprobă Lista standardelor de cost pentru obiective de investiții finanțate, potrivit legii, din fonduri publice, prevăzută în anexa nr. 1. (2) Se aprobă standardele de cost, prevăzute în anexa nr. 1, al căror conținut este prevăzut în anexele nr. 2.1-2.20“, iar potrivit art. 2, „Standardele de cost elaborate de ministere și celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, în coordonarea Ministerului Dezvoltării Regionale și Turismului, constituie documente de referință cu rol de ghidare în promovarea obiectivelor de investiții, finanțate din fonduri publice, similare din punct de vedere tehnic cu obiectivele de referință prezentate în standardele respective“. ... 42. Lista standardelor de cost este prevăzută în anexa nr. 1, care cuprinde o enumerare limitativă a obiectivelor de investiții pentru care Ministerul Dezvoltării Regionale și Turismului, Ministerul Mediului și Pădurilor, Ministerul Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului, Ministerul Sănătății, Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale au elaborat standarde de cost, cu menționarea indicativului fiecărui obiectiv, respectiv: sală de sport școlară nivel competițional; centru cultural; bloc de locuințe pentru tineri; reabilitare termică anvelopare bloc de locuințe; modernizare drum comunal clasa tehnică I; reabilitare drum județean clasa tehnică III-IV, modernizare drum județean clasa tehnică III-V; sistem centralizat de alimentare cu apă din mediul rural; modernizare drum comunal clasa tehnică V, reabilitare drum forestier principal; reabilitare drum forestier secundar; reabilitare drum forestier magistral; drum forestier secundar; școală cu 8 săli de clasă; grădiniță cu 4 săli de grupă; cămin studențesc; spital regional de urgență; spital județean de urgență; canale de irigații-impermeabilizare; modernizare drum de exploatare agricolă - categoria I - îmbrăcăminte asfaltică. ... 43. Conținutul standardelor de cost este prevăzut în anexele nr. 2.1-2.20. Standardele de cost se referă la cheltuielile cuprinse în cap. 4 „Cheltuieli pentru investiția de bază“ din Metodologia aprobată prin Hotărârea Guvernului nr. 28/2008. ... 44. Pentru fiecare obiectiv, anexele cuprind costul investiției de bază, un cost total și un cost unitar, costul total al investiției de bază și fiecare cost pe subcapitole de cheltuieli din investiția de bază fiind exprimate în valori nominale. ... 45. În anexa nr. 2.1 se precizează că la stabilirea costului total „s-au luat în calcul (...) - pentru cheltuieli indirecte și profit: procentul de 10% și, respectiv, de 5%;“. ... 46. În anexa nr. 2.1 se menționează că „Standardul de cost nu cuprinde cheltuielile aferente următoarelor capitole din structura devizului general al investiției, aprobată prin Hotărârea Guvernului nr. 28/2008: cap. 1 - Cheltuieli pentru obținerea și amenajarea terenului; cap. 2 - Cheltuieli pentru asigurarea utilităților necesare obiectivului; cap. 3 - Cheltuieli pentru proiectare și asistență tehnică; cap. 5 - Alte cheltuieli; cap. 6 - Cheltuieli pentru probe tehnologice și teste și predare la beneficiar“, precum și că „2. Pentru eficientizarea cheltuielilor din fonduri publice, pentru următoarele capitole/subcapitole de cheltuieli necuprinse în standardul de cost se iau în considerare următoarele niveluri maximale de cheltuieli, exprimate în procente, astfel: a) proiectare și inginerie: 3,0% din valoarea investiției de bază; ... b) consultanță: 1,0% din valoarea investiției de bază; ... c) asistență tehnică: 1,5% din valoarea investiției de bază; (...)“. ... ... 47. Stabilirea caracterului imperativ sau de recomandare al normelor pentru care există jurisprudență neunitară trebuie să pornească de la conținutul acestora, să se aibă în vedere voința legiuitorului, să se țină seama de actele normative în executarea cărora a fost emisă hotărârea Guvernului supusă interpretării. ... 48. Interpretarea trebuie să fie una sistematică, realizată prin raportare la întregul conținut al actului normativ, fiind necesar să fie avute în vedere legăturile dintre normele pe care acesta le cuprinde, dar și dintre aceste norme și altele, cuprinse în acte normative diferite, precum și finalitatea urmărită de legiuitor la adoptarea normei supuse interpretării, întregul complex de factori care a determinat adoptarea de către Guvernul României a Hotărârii nr. 363/2010. ... 49. Hotărârea Guvernului nr. 363/2010 a fost emisă în temeiul art. 108 din Constituția României, republicată, privind actele Guvernului, și al art. 11 lit. c) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 90/2001), și în conformitate cu prevederile Legii nr. 500/2002 privind finanțele publice, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 500/2002), și ale Legii nr. 273/2006 privind finanțele publice locale, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 273/2006). ... 50. Potrivit art. 108 din Constituția României, republicată, și art. 11 lit. c) din Legea nr. 90/2001, hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor, actele normative indicate în formula introductivă de către emitent fiind Legea nr. 500/2002 și Legea nr. 273/2006, fără a fi menționate anume dispoziții. ... 51. Prevederile relevante ale Legii nr. 500/2002, forma în vigoare la data emiterii hotărârii, sunt: – art. 22 alin. (1) ,(2) lit. a) și c) : „(1) Ordonatorii de credite au obligația de a angaja cheltuieli în limita creditelor de angajament și de a utiliza creditele bugetare numai în limita prevederilor și destinațiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea instituțiilor publice respective și cu respectarea dispozițiilor legale. (2) Ordonatorii de credite răspund, potrivit legii, de: a) angajarea, lichidarea și ordonanțarea cheltuielilor în limita creditelor bugetare repartizate și aprobate potrivit prevederilor art. 21; (...) c) angajarea și utilizarea creditelor bugetare pe baza bunei gestiuni financiare;“; ... – art. 38: „Cheltuielile pentru investițiile publice și alte cheltuieli de investiții finanțate din fonduri publice se cuprind în proiectele de buget, în baza programelor de investiții publice, care se prezintă ca anexă la bugetul fiecărui ordonator principal de credite.“; ... – art. 39: „(1) Ordonatorii principali de credite vor prezenta anual programul de investiții publice, pe clasificația funcțională. (2) Ordonatorii principali de credite vor transmite pentru fiecare obiectiv de investiții inclus în programul de investiții informații financiare și nefinanciare. (3) Informațiile financiare vor include: a) valoarea totală a proiectului; (...) e) analiza cost-beneficiu, care va fi realizată și în cazul obiectivelor în derulare; (...)“. ... ... 52. În ceea ce privește Legea nr. 273/2006, forma în vigoare la data emiterii hotărârii analizate, trebuie avute în vedere dispozițiile: – art. 14: „(3) Nicio cheltuială nu poate fi înscrisă în bugetele prevăzute la art. 1 alin. (2) și nici nu poate fi angajată și efectuată din aceste bugete, dacă nu există baza legală pentru respectiva cheltuială. (4) Nicio cheltuială din fonduri publice locale nu poate fi angajată, ordonanțată și plătită dacă nu este aprobată, potrivit legii, și dacă nu are prevederi bugetare și surse de finanțare.“; ... – art. 20: „(1) Autoritățile administrației publice locale au următoarele competențe și responsabilități în ceea ce privește finanțele publice locale: (...) h) administrarea fondurilor publice locale pe parcursul execuției bugetare, în condiții de eficiență;“; ... – art. 48: „(2) Ordonatorii principali de credite sunt responsabili de utilizarea eficientă a fondurilor alocate investițiilor, precum și de realizarea obiectivelor de investiții incluse în programele de investiții“. ... ... 53. În acest context legislativ a fost adoptată de Guvernul României Hotărârea nr. 363/2010. Noțiunea de standarde de cost nu este prevăzută de cele două acte normative indicate în formula introductivă, Legea nr. 500/2002 și Legea nr. 273/2006, dar o definiție în ceea ce privește serviciile publice se regăsește în art. 2 lit. q) din Legea-cadru a descentralizării nr. 195/2006^7, cu modificările și completările ulterioare (Legea-cadru nr. 195/2006), și anume „costurile normative utilizate pentru determinarea cuantumului resurselor alocate bugetelor locale în vederea furnizării unui serviciu public și de utilitate publică la un anumit nivel de calitate;“. ^7 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 453 din 25 mai 2006, abrogată prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 555 din 5 iulie 2019. ... 54. Art. 2 din Hotărârea Guvernului nr. 363/2010 prevede că standardele de cost constituie documente de referință cu rol de ghidare în promovarea obiectivelor de investiții, finanțate din fonduri publice, similare din punct de vedere tehnic cu obiectivele de referință prezentate în standardele respective. În anexele corespunzătoare fiecăruia dintre obiectivele de investiții se reia faptul că standardul de cost constituie document de referință cu rol de ghidare în promovarea obiectivelor de investiții finanțate din fonduri publice. ... 55. Emitentul actului normativ prevede, așadar, că standardele de cost sunt documente de referință, cu rol de ghidare, ceea ce semnifică orientarea, îndrumarea destinatarilor lor. ... 56. Prin nota de fundamentare a Hotărârii Guvernului nr. 363/2010 s-a motivat emiterea actului administrativ pentru „utilizarea standardelor ca element orientativ în procedura de contractare a realizării lucrărilor de investiții“, s-a arătat că utilitatea și importanța acestora constă în faptul că „stau la baza determinării necesarului cheltuielilor pentru realizarea lucrărilor de investiții, precum și a alocării sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru bugetele locale;“, iar scopul actului normativ este de a aproba „standarde de cost care să răspundă unui minim necesar de finanțare și care să evite atât subfinanțarea, cât și suprafinanțarea datorită erorilor de fundamentare a costurilor lucrărilor de construcții a obiectivelor de investiții“. ... 57. Faptul că standardele de cost constituie documente de referință cu rol de ghidare și sunt orientative este reiterat în notele de fundamentare ale hotărârilor Guvernului care modifică Hotărârea Guvernului nr. 363/2010, respectiv Hotărârea Guvernului nr. 717/2010, Hotărârea Guvernului nr. 250/2011 și Hotărârea Guvernului nr. 1.061/2012. ... 58. Standardele de cost aprobate se referă exclusiv la cheltuielile pentru investiția de bază cuprinse în cap. 4 „Cheltuieli pentru investiția de bază“ din Metodologia aprobată prin Hotărârea Guvernului nr. 28/2008; aceste cheltuieli cuprind: 4.1. Construcții și instalații (4.1.1. Arhitectură, 4.1.2. Structura de rezistență, 4.1.3. Instalații), 4.2. Montaj utilaje tehnologice, 4.3. Utilaje, echipamente tehnologice și funcționale cu montaj, 4.4. Utilaje fără montaj și echipamente de transport, 4.5. Dotări, 4.6. Active necorporale. ... 59. Costul total al investiției de bază și fiecare cost pe subcapitole de cheltuieli din investiția de bază, pentru fiecare obiectiv de investiții, sunt exprimate în valori nominale, precizate de emitent a fi „valori informative“, iar la stabilirea costului investiției de bază au fost avute în vedere analiza dispersiei costurilor unitare la obiective similare contractate în perioada 2008-2009 și costul investiției de bază rezultat din rularea listelor cu cantități pe categorii de lucrări în prețuri la nivelul lunii ianuarie 2010 (cu excepția anexei nr. 2.4, modificată prin Hotărârea Guvernului nr. 1.061/2012, care a avut în vedere prețuri estimative la nivelul lunii august 2012). ... 60. Standardele de cost au fost aprobate, în ceea ce privește ordonatorii de credite, în primul rând pentru a fi avute în vedere la fundamentarea indicatorilor tehnico-economici și la determinarea necesarului cheltuielilor pentru realizarea lucrărilor de investiții, întrucât ordonatorii de credite au obligația de a angaja cheltuieli în limita creditelor de angajament, cheltuielile pentru investițiile publice fiind cuprinse în proiectele de buget, aprobă documentațiile tehnico-economice aferente obiectivelor de investiții noi care se finanțează, potrivit legii, din fonduri publice, au competențe și responsabilități pentru administrarea fondurilor publice locale pe parcursul execuției bugetare, în condiții de eficiență, răspund, potrivit legii, de angajarea și utilizarea creditelor bugetare pe baza bunei gestiuni financiare și sunt responsabili de utilizarea eficientă a fondurilor alocate investițiilor. ... 61. Principiul eficienței utilizării fondurilor publice, care privește maximizarea rezultatelor unei activități în relație cu resursele utilizate, este prevăzut și de art. 2 lit. d) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006^8, în vigoare la data adoptării Hotărârii Guvernului nr. 363/2010, care are ca scop inclusiv asigurarea utilizării eficiente a fondurilor publice prin aplicarea procedurilor de atribuire de către autoritățile contractante, precum și de art. 2 lit. g) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 94/1992)^9. ^8 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 418 din 15 mai 2006, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 337/2006, cu modificările și completările ulterioare, abrogată prin Legea nr. 98/2016 privind achizițiile publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 390 din 23 mai 2016. ^9 Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 238 din 3 aprilie 2014. ... 62. Din coroborarea art. 2 din Hotărârea Guvernului nr. 363/2010, care prevede că standardul de cost constituie document de referință cu rol de ghidare în promovarea obiectivelor de investiții finanțate din fonduri publice, cu dispozițiile similare din anexe și cu dispozițiile potrivit cărora cheltuielile pentru investiția de bază cuprinse în standardul de cost sunt exprimate în valori nominale, precizate ca fiind „valori informative“, având în vedere și nota de fundamentare a emitentului actului normativ și scopul vizat, rezultă că standardele de cost aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 363/2010 au fost emise pentru orientarea destinatarilor, pe de o parte a ordonatorilor de credite, pentru a-i îndruma în fundamentarea necesarului de fonduri publice pentru finanțarea programelor de investiții în condiții de eficiență economică, iar în procedura de contractare a realizării lucrărilor de investiții pentru a-i ghida în analiza ofertelor în vederea adjudecării contractelor privind execuția lucrărilor de construcții pentru realizarea obiectivelor de investiții, pe de altă parte a operatorilor economici, pentru elaborarea ofertelor în vederea contractării lucrărilor de construcții. ... 63. În același sens trebuie interpretate și normele din anexe, care precizează că la stabilirea costului total s-au luat în calcul, pentru cheltuieli indirecte și profit, procentul de 10% și, respectiv, de 5%, precum și normele din anexe care prevăd că, pentru eficientizarea cheltuielilor din fonduri publice, pentru următoarele capitole/subcapitole de cheltuieli necuprinse în standardul de cost se iau în considerare următoarele niveluri maximale de cheltuieli, exprimate în procente, astfel: a) proiectare și inginerie: 3,0% din valoarea investiției de bază; b) consultanță: 1,0% din valoarea investiției de bază; c) asistență tehnică: 1,5% din valoarea investiției de bază. ... 64. Sintagma folosită de emitentul actului, „s-au luat în calcul“, indică numai modalitatea în care s-a ținut seama de cele două tipuri de cheltuieli în costul total al cheltuielilor pentru investiția de bază la care se referă standardele de cost, care au o valoare informativă și orientativă, fără a rezulta din formulare că s-ar impune vreo obligație de stabilire a acestor cheltuieli, indirecte și de profit, în procente de 10% și 5%. ... 65. În cadrul economiei bazate pe liberă inițiativă și concurență, în lipsa unor dispoziții legale contrare, operatorul economic are dreptul de a stabili atât cheltuielile indirecte - care cuprind cheltuielile sale proprii, necesare pentru executarea lucrărilor de investiții, și se raportează la totalul cheltuielilor directe, iar nu numai al celor privind investiția de bază, la care se referă standardul de cost -, cât și profitul pe care intenționează să îl obțină, care se raportează la valoarea cheltuielilor directe și indirecte, pe baza propriilor analize, în funcție de managementul propriu. Principiul bunei gestiuni financiare și principiul eficienței utilizării fondurilor publice, de care ordonatorii de credite au obligația să țină seama în procedura de contractare a realizării lucrărilor de investiții și în aplicarea cărora au obligații specifice, nu instituie obligații în sarcina operatorilor economici în acest sens. ... 66. În anexa nr. 2.2 se precizează că „Standardul de cost nu cuprinde cheltuielile aferente următoarelor capitole din structura devizului general al investiției, aprobată prin Hotărârea Guvernului nr. 28/2008: – cap. 1 - Cheltuieli pentru obținerea și amenajarea terenului; ... – cap. 2 - Cheltuieli pentru asigurarea utilităților necesare obiectivului; ... – cap. 3 - Cheltuieli pentru proiectare și asistență tehnică; ... – cap. 5 - Alte cheltuieli; ... – cap. 6 - Cheltuieli pentru probe tehnologice și teste și predare la beneficiar.“ ... ... 67. Cu toate acestea, deși standardul de cost nu cuprinde cheltuielile aferente unor capitole din structura devizului general al investiției, se prevede că se iau în considerare niveluri maximale de cheltuieli, exprimate în procente, pentru cheltuieli cuprinse în celelalte capitole din structura devizului general al investiției, aprobată prin Hotărârea Guvernului nr. 28/2008, și anume: 3.3. (proiectare și inginerie), 3.5. (consultanță), 3.6. (asistență tehnică), care nu sunt cuprinse în standardul de cost. ... 68. Utilizarea termenului „maximal“ semnifică, în contextul în care standardele de cost au fost adoptate pentru informare și ghidare în evaluarea cheltuielilor cu investiția de bază, faptul că, în scopurile pentru care acestea au fost aprobate, în privința cheltuielilor care nu sunt incluse în standardul de cost, se iau în considerare respectivele niveluri, până la limitele indicate. ... 69. Faptul că emitentul actului normativ arată și motivul pentru care indică a se avea în vedere aceste niveluri maximale, pentru eficientizarea cheltuielilor din fonduri publice, nu este de natură să confere caracter imperativ, în condițiile în care standardele de cost au fost aprobate de emitent ca documente de referință cu rol de ghidare în promovarea obiectivelor de investiții, astfel că nu se poate aprecia că norma care privește aceste cheltuieli, care nici nu sunt cuprinse, de altfel, în standardul de cost, ar institui regula obligativității nivelurilor maximale, neprevăzute de vreun act normativ cu forță juridică superioară în executarea căruia să fi fost emisă hotărârea Guvernului suspusă interpretării. ... 70. Destinatarii normelor care au prevăzut standardele de cost ca documente de referință cu rol de ghidare au avut, pentru motivele indicate, o marjă de apreciere în aplicarea acestora, însă nu una absolută, ci în limitele determinate de principiile care guvernează utilizarea fondurilor publice și desfășurarea procedurilor de achiziții publice. ... 71. Marja de apreciere a ordonatorilor de credite a fost limitată, pe de o parte, de asigurarea unei bune gestiuni financiare în utilizarea fondurilor publice, ceea ce presupune aplicarea principiilor economicității, eficacității și eficienței utilizării fondurilor publice, dar și realizarea unor investiții publice de calitate și, pe de altă parte, de respectarea regulilor de estimare a valorii contractului de achiziție publică prevăzute de legislația în materia achizițiilor publice. Art. 25 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006, în vigoare la data emiterii Hotărârii Guvernului nr. 363/2010, a prevăzut că autoritatea contractantă are obligația de a estima valoarea contractului de achiziție publică pe baza calculării și însumării tuturor sumelor plătibile pentru îndeplinirea contractului respectiv, fără taxa pe valoarea adăugată, luând în considerare orice forme de opțiuni și, în măsura în care acestea pot fi anticipate la momentul estimării, orice eventuale suplimentări sau majorări ale valorii contractului; de asemenea, conform art. 72 din Hotărârea Guvernului nr. 925/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziție publică din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, cu modificările și completările ulterioare, comisia de evaluare are ca atribuție verificarea propunerilor financiare prezentate de ofertanți, din punctul de vedere al încadrării în fondurile care pot fi disponibilizate pentru îndeplinirea contractului de achiziție publică respectiv, precum și, dacă este cazul, din punctul de vedere al încadrării acestora în situația prevăzută la art. 202 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 (ofertă care are un preț aparent neobișnuit de scăzut). ... 72. Marja de apreciere a operatorilor economici a fost, așadar, condiționată de respectarea legislației care reglementează procedurile de atribuire a contractului de achiziție publică, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 și Hotărârea Guvernului nr. 925/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziție publică din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, cu modificările și completările ulterioare (Hotărârea Guvernului nr. 925/2006)^10, în ceea ce privește elaborarea ofertei în conformitate cu cerințele din documentația de atribuire, valoarea estimată a contractului stabilită de autoritatea contractantă, includerea în cadrul propunerii financiare a unor prețuri care să fie rezultatul liberei concurențe și care să poată fi justificate. ^10 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 625 din 20 iulie 2006, în prezent abrogată prin Hotărârea Guvernului nr. 395/2016 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractului de achiziție publică/acordului-cadru din Legea nr. 98/2016 privind achizițiile publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 423 din 6 iunie 2016. ... 73. Art. 36 din Hotărârea Guvernului nr. 925/2006 prevede situațiile în care oferta este considerată inacceptabilă și neconformă, iar art. 37 din aceeași hotărâre precizează că singurele oferte care pot fi considerate admisibile sunt ofertele care nu se încadrează în niciuna dintre situațiile prevăzute la art. 36, oferta câștigătoare fiind stabilită numai dintre ofertele admisibile și numai pe baza criteriului de atribuire precizat în anunțul de participare și în documentația de atribuire. ... 74. Ceea ce interesează, în condițiile în care oferta corespunde cerințelor caietului de sarcini și documentației de atribuire, este ca prețul inclus de operatorul economic în propunerea financiară să nu depășească valoarea estimată, prețurile propuse să fie justificate și să fie rezultatul liberei concurențe. ... 75. De altfel, și în situația în care oferta depășește această valoare estimată, nu poate fi respinsă decât în cazurile prevăzute la art. 36 alin. (1) lit. e) și e^1) din Hotărârea Guvernului nr. 925/2006, și anume când prețul, fără TVA, depășește valoarea estimată comunicată și nu există posibilitatea disponibilizării de fonduri suplimentare pentru îndeplinirea contractului de achiziție publică, respectiv prețul, fără TVA, depășește valoarea estimată, și, deși există posibilitatea disponibilizării de fonduri suplimentare pentru îndeplinirea contractului de achiziție publică respectiv, se constată fie că prețul este cu mai mult de 10% mai mare decât valoarea estimată prevăzută în anunțul/invitația de participare, fie că încheierea contractului la prețul respectiv ar conduce la eludarea aplicării acelor prevederi ale ordonanței de urgență, care instituie obligații ale autorității contractante în raport cu anumite praguri valorice. ... 76. De asemenea, potrivit art. 202 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 și art. 36 alin. (1) lit. f) din Hotărârea Guvernului nr. 925/2006, în cazul unei oferte care are un preț aparent neobișnuit de scăzut în raport cu ceea ce urmează a fi furnizat, executat sau prestat, autoritatea contractantă are obligația de a solicita ofertantului detalii și precizări pe care le consideră semnificative cu privire la ofertă, precum și de a verifica răspunsurile care justifică prețul respectiv, iar dacă, în urma verificărilor, se constată că oferta are un preț neobișnuit de scăzut pentru ceea ce urmează a fi furnizat/prestat/executat, astfel încât nu se poate asigura îndeplinirea contractului la parametrii cantitativi și calitativi solicitați prin caietul de sarcini, oferta este considerată inacceptabilă. ... 77. Faptul că normele care au prevăzut standardele de cost din Hotărârea Guvernului nr. 363/2010 au fost adoptate pentru ghidare, având caracter orientativ până la data de 16 decembrie 2017, este confirmat și de art. V^1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 6/2017^11, introdus prin Legea nr. 250/2017 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 6/2017^12 pentru modificarea și completarea unor acte normative, precum și pentru stabilirea unor măsuri privind realizarea investițiilor finanțate din fonduri publice, în vigoare de la data de 17 decembrie 2017, care a instituit obligativitatea standardelor de cost. ^11 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 62 din 25 ianuarie 2017. ^12 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 993 din 14 decembrie 2017. ... 78. Art. V^1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 6/2017 a prevăzut că „(1) Obiectivele/Proiectele de investiții și celelalte categorii de investiții finanțate, total sau parțial, din fonduri publice, respectiv din bugetele prevăzute la art. 1 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, cu modificările și completările ulterioare, și la art. 1 alin. (2) din Legea nr. 273/2006 privind finanțele publice locale, cu modificările și completările ulterioare, se realizează cu încadrarea în standardele de cost, în vigoare la data aprobării/reaprobării indicatorilor tehnico-economici, conform legii. (2) Standardele de cost se elaborează de către ministere și celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, pentru domeniile de activitate specifice acestora, cu avizul Ministerului Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene, se aprobă și, după caz, se modifică și/sau se completează, prin hotărâre a Guvernului, inițiată de Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene.“ ... 79. Art. V^1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 6/2017 a fost introdus ca urmare a unui amendament formulat în procedura parlamentară de adoptare a Legii nr. 250/2017, în motivarea căruia s-a arătat că „Pentru fundamentarea indicatorilor tehnico-economici aferenți obiectivelor/proiectelor de investiții și celorlalte categorii de investiții finanțate, total sau parțial, din fonduri publice, este necesară stabilirea unor standarde, în baza cărora să poată fi asigurată utilizarea fondurilor publice pentru finanțarea programelor de investiții în condiții de eficiență economică și eficacitate. Lipsa unor standarde de cost, respectiv neactualizarea celor existente, reprezintă o deficiență sistemică a mecanismului financiar public, care îngreunează fundamentarea indicatorilor tehnico-economici și a necesarului de fonduri pentru finanțarea programelor de investiții publice, întrucât prin Programul Național de Dezvoltare Locală sunt derulate investiții pe bază de credite de angajament este necesară asigurarea unor instrumente obiective care să conducă la o predictibilitate a cheltuielilor bugetare și la o judicioasă utilizare a fondurilor publice“ și se precizează că „(...) standardele de cost existente pentru construcții sunt orientative, conform actului normativ în vigoare, Hotărârea Guvernului nr. 363/2010, în timp ce standardele de cost pentru finanțarea unor servicii publice și de utilitate publică descentralizate, standardele de calitate aferente asigurării furnizării acestora de către autoritățile administrației publice locale, standardele minime de cost pentru serviciile sociale și altele, sunt obligatorii. Este necesară instituirea obligativității încadrării în standardele de cost și pentru obiectivele/proiectele de investiții și celelalte categorii de investiții finanțate, total sau parțial, din fonduri publice“. ... 80. Legiuitorul, deși a introdus obligativitatea standardelor de cost, nu a observat, la data adoptării Legii nr. 250/2017, faptul că standardele de cost în vigoare, prevăzute prin Hotărârea Guvernului nr. 363/2010, au fost definite de însuși emitentul actului ca documente de referință cu rol de ghidare, și, mai mult decât atât, din perspectiva aplicării concrete și a oportunității, au fost aprobate la nivelul anului 2010. Astfel, la stabilirea costului investiției de bază s-au avut în vedere analiza dispersiei costurilor unitare la obiective similare contractate în perioada 2008-2009 și costul investiției de bază rezultat din rularea listelor cu cantități pe categorii de lucrări în prețuri la nivelul lunii ianuarie 2010, cursul 1 euro = 4,20 lei (luat în calcul la fundamentarea bugetului pentru anul 2010), și s-au luat în calcul, pentru materiale, utilaje și transport, prețurile la nivelul lunii ianuarie 2010, pentru manoperă, salariul mediu brut pe ramură comunicat de Institutul Național de Statistică la nivelul mediei anului 2009, pentru contribuții asupra salariilor pe care le suportă angajatorul și le include în costuri, C.A.S., C.A.S.S., ajutor șomaj, C.C.L, fond de garantare, cotele în vigoare conform Legii bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2010 nr. 12/2010, pentru accidentele de muncă, boli profesionale, cotele în vigoare conform Legii nr. 346/2002 privind asigurarea pentru accidente de muncă și boli profesionale, republicată, cu modificările și completările ulterioare (cu excepția anexei nr. 2.4, modificată prin Hotărârea Guvernului nr. 1.061/2012, care a avut în vedere anul 2012). ... 81. De asemenea, nu s-a avut în vedere că, deși dispozițiile art. 4 din Hotărârea Guvernului nr. 363/2010 au prevăzut că standardele de cost se actualizează periodic sau ori de câte ori este necesar, prin hotărâre a Guvernului, la propunerea Ministerului Dezvoltării Regionale și Turismului, în funcție de evoluția progresului tehnic și a prețurilor resurselor specifice în domeniul construcțiilor și/sau pe baza solicitărilor fundamentate ale ministerelor și ale celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, această actualizare nu a fost efectuată de la data adoptării, în anul 2010, până la data instituirii obligativității standardelor de cost, în anul 2017. ... 82. Efectele negative ale acestui act normativ au fost recunoscute de Guvernul României prin nota de fundamentare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 85/2018, prin care a fost abrogată Hotărârea Guvernului nr. 363/2010, de la data de 20 septembrie 2018. S-au abrogat nu numai Hotărârea Guvernului nr. 363/2010 și art. V^1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 6/2017, s-a abrogat orice prevedere din actele normative prin care se reglementează realizarea unor obiective/proiecte de investiții și alte categorii de investiții care intră sub incidența dispozițiilor art. V^1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 6/2017 referitoare la „încadrarea în standardele de cost în vigoare“ sau „cu respectarea standardelor de cost în vigoare“. ... 83. Nota de fundamentare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 85/2018 reconfirmă faptul că standardele de cost aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 363/2010 au fost definite ca documente de referință cu rol de ghidare în promovarea obiectivelor de investiții finanțate din fonduri publice, precizează că prin art. V^1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 6/2017 s-a instituit obligativitatea realizării obiectivelor/proiectelor de investiții și a celorlalte categorii de investiții finanțate, total sau parțial, din fonduri publice, cu încadrarea în standardele de cost, în vigoare la data aprobării/reaprobării indicatorilor tehnico-economici, și, mai mult de atât, constată faptul că stabilirea limitelor de cheltuieli pentru servicii de proiectare, consultanță și asistență tehnică contravine Directivei nr. 2006/123/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 12 decembrie 2006 privind serviciile în cadrul pieței interne. ... 84. Se arată, în condițiile în care standardele de cost au fost aprobate la nivelul anului 2010, datele statistice utilizate fiind la nivelul anilor 2008-2009, fără a mai fi actualizate sau indexate ulterior și stabilite în baza unor concepte tehnice și funcționale depășite, că se impune „eliminarea dispozițiilor care, în timp, sa constatat că generează blocaje investiționale, conduc la o formalizare excesivă a procesului de implementare, sunt aplicate în afara contextului legal, îngreunează implementarea investițiilor sau determină realizarea unor investiții care nu aduc un plus de valoare dezvoltării infrastructurii naționale“. ... 85. De asemenea, este de observat că se precizează de către Guvernul României, în nota de fundamentare, faptul că, la emiterea ordonanței de urgență, s-a avut în vedere că „prin standardele actuale se impun limite de cheltuieli, stabilite procentual din valoarea investiției de bază, pentru servicii de proiectare, consultanță, asistență tehnică și că aceasta contravine Directivei nr. 2006/123/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 12 decembrie 2006 privind serviciile în cadrul pieței interne, prin care se impune eliminarea oricăror tipuri de prețuri fixe, maximale sau minimale“. ... 86. Directiva 2006/123/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 12 decembrie 2006 privind serviciile în cadrul pieței interne prevede, la art. 15, că „(1) Statele membre examinează dacă în cadrul sistemului lor juridic se impune oricare dintre cerințele menționate la alineatul (2) și se asigură că oricare astfel de cerințe sunt compatibile cu condițiile stabilite la alineatul (3) . Statele membre își adaptează actele cu putere de lege și actele administrative în așa fel încât acestea să fie compatibile cu aceste condiții. (2) Statele membre examinează dacă sistemul lor juridic impune ca accesul la o activitate de servicii sau exercitarea acesteia să fie în conformitate cu următoarele cerințe nediscriminatorii: (...) (g) tarife obligatorii minime și/sau maxime pe care trebuie să le respecte prestatorul; (3) Statele membre verifică dacă cerințele menționate la alineatul (2) îndeplinesc următoarele condiții: (a) nediscriminare: cerințele nu trebuie să fie direct sau indirect discriminatorii în funcție de cetățenie sau naționalitate sau, în ceea ce privește societățile, în funcție de situarea sediului social; (b) necesitate: cerințele trebuie să fie justificate printr-un motiv imperativ de interes general; (c) proporționalitate: cerințele trebuie să fie adecvate pentru a garanta îndeplinirea obiectivului urmărit; acestea nu trebuie să depășească ceea ce este necesar pentru atingerea obiectiv urmărit și nu trebuie să fie posibilă înlocuirea acestor cerințe cu alte măsuri mai puțin restrictive care permit atingerea aceluiași rezultat“. ... 87. În hotărârile judecătorești anexate sesizării nu s-a analizat incidența dispozițiilor Legii nr. 250/2017 de aprobare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 6/2017, prin care s-a instituit obligativitatea standardelor de cost, și nici a Directivei nr. 2006/123/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 12 decembrie 2006. Se impune a observa însă, având în vedere motivele expuse de emitentul actului de abrogare, că, potrivit dispozițiilor art. 288 alin. (2) și (3) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, „Directiva este obligatorie pentru fiecare stat membru destinatar cu privire la rezultatul care trebuie atins, lăsând autorităților naționale competența în ceea ce privește forma și mijloacele“. Directiva nu beneficiază de efect direct, dar conține o obligație de rezultat de la care statele membre nu se pot sustrage, fiind obligatorie în privința rezultatului care trebuie atins, astfel că, ulterior publicării în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, este necesară transpunerea ei în ordinea juridică internă, prin adoptarea legislației sau a altor măsuri de către autoritățile naționale, care să realizeze obiectivele stabilite de directivă. ... 88. Având în vedere obligația României, în calitate de stat membru al Uniunii Europene, de a asigura transpunerea în legislația națională a dispozițiilor acestei directive, au fost adoptate Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 49/2009 privind libertatea de stabilire a prestatorilor de servicii și libertatea de a furniza servicii în România, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 68/2010, cu modificările ulterioare (Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 49/2009)^13, și Ordonanța Guvernului nr. 13/2010 pentru modificarea și completarea unor acte normative în domeniul justiției în vederea transpunerii Directivei 2006/123/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 12 decembrie 2006 privind serviciile în cadrul pieței interne, aprobată cu modificări prin Legea nr. 128/2010 (Ordonanța Guvernului nr. 13/2010)^14. ^13 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 366 din 1 iunie 2009. ^14 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 70 din 30 ianuarie 2010. ... 89. Prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 49/2009 s-a prevăzut, în mod similar, prin art. 14, că o cerință privind tarifele obligatorii minime și/sau maxime pe care trebuie să le respecte prestatorul poate fi impusă de către autoritățile competente române pentru a condiționa accesul la o activitate de servicii sau exercitarea acesteia numai dacă sunt îndeplinite cumulativ cele trei condiții, și anume nediscriminare, proporționalitate și necesitate, iar cu privire la aceasta din urmă a stabilit ceea ce înseamnă - faptul că cerințele sunt justificate printr-un motiv imperativ de interes general, astfel cum este definit acesta la art. 2 lit. k) : „ordinea publică, siguranța publică, sănătatea publică, păstrarea echilibrului financiar al sistemului de securitate socială, protecția consumatorilor, beneficiarilor serviciilor și a lucrătorilor, loialitatea tranzacțiilor comerciale, combaterea fraudei, protecția mediului, sănătatea animalelor, proprietatea intelectuală, conservarea patrimoniului național istoric și artistic, obiectivele de politică socială și de politică culturală, precum și orice alte considerente calificate ca motive imperative de interes general de Curtea de Justiție a Comunităților Europene, în jurisprudența sa“. ... 90. În jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene s-a stabilit în mod constant că, la aplicarea dreptului intern, instanțele naționale sunt obligate, în măsura posibilului, să interpreteze dispozițiile acestuia în lumina textului și a finalității directivei în cauză pentru a atinge rezultatul urmărit de aceasta și, prin urmare, să se conformeze art. 288 alin. (3) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, această obligație de interpretare conformă a dreptului național fiind inerentă sistemului T.F.U.E., în măsura în care permite instanțelor naționale să asigure, în cadrul competențelor lor, deplina eficacitate a dreptului Uniunii atunci când judecă litigiile cu care sunt sesizate^15. Instanța europeană a arătat însă că „(...) obligația instanței naționale de a se referi la conținutul unei directive atunci când interpretează și aplică normele relevante de drept intern este limitată de principiile generale de drept și nu poate fi utilizată ca temei pentru o interpretare contra legem a dreptului național“^16. ^15 Hotărârea din 5 octombrie 2004, Pfeiffer și alții, C-397/01 și C-403/01, punctul 114; Hotărârea din 23 aprilie 2009, Angelidaki și alții, C-378/07 și C380/07, punctele 197 și 198; Hotărârea din 19 ianuarie 2010, Kiicukdeveci, C-555/07, punctul 48; Hotărârea din 24 ianuarie 2012, C-282/10, Maribel Dominguez, punctul 24. ^16 Hotărârea din 15 aprilie 2008, Impact, C-268/06, punctul 100; Hotărârea Angelidaki și alții, citată anterior, punctul 199; Hotărârea din 24 ianuarie 2012, Maribel Dominguez, citată anterior, punctul 25. ... 91. În ipoteza în care statul nu transpune directiva în termenul impus sau o transpune incorect sau incomplet, iar o astfel de interpretare nu este posibilă, Curtea de Justiție a Uniunii Europene recunoaște efectul direct al directivei, în toate cazurile în care dispozițiile unei directive apar ca fiind, din punctul de vedere al conținutului lor, necondiționale și suficient de precise, însă numai pentru persoanele de drept privat, care sunt îndreptățite să le invoce împotriva statului^17. ^17 Hotărârea din 19 ianuarie 1982, Becker, C-8/81, punctul 53; Hotărârea din 26 februarie 1986, C-152/84, Marshall, punctul 46; Hotărârea din 11 iulie 2002, Marks Spencer, C-62/00; Hotărârea din 23 aprilie 2009, Angelidaki și alții, citată anterior, punctul 27. ... 92. Față de cele arătate, rezultă că normele referitoare la cheltuielile indirecte și de profit, cheltuielile de proiectare și inginerie, consultanță și asistență tehnică, prevăzute de Hotărârea Guvernului nr. 363/2010, în prezent abrogată prin art. I lit. b) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 85/2018, au avut natura juridică a unor norme de recomandare anterior intrării în vigoare a Legii nr. 250/2017 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 6/2017 pentru modificarea și completarea unor acte normative, precum și pentru stabilirea unor măsuri privind realizarea investițiilor finanțate din fonduri publice, prin care s-a instituit obligativitatea standardelor de cost. ... 93. Referitor la celelalte considerente, reținute în hotărârile judecătorești anexate sesizării, în legătură directă cu problema de drept cu privire la care există jurisprudență neunitară, este de menționat faptul că, în ceea ce privește controlul efectuat de Curtea de Conturi ulterior încheierii contractelor de achiziție publică, trebuie avut în vedere că acesta se exercită, în baza competențelor constituționale stabilite de art. 140 alin. (1) din Constituția României, republicată, în conformitate cu dispozițiile Legii nr. 94/1992, asupra modului de formare, de administrare și de întrebuințare a fondurilor publice de către autoritățile administrativ-teritoriale, în conformitate cu principiile legalității, regularității, economicității, eficienței și eficacității, prin prisma acestor principii și a dispozițiilor legale aplicabile fiind necesar a fi examinată legalitatea actelor de control contestate. ... 94. În soluționarea acțiunilor în pretenții formulate de ordonatorii de credite împotriva operatorilor economici, însă, se impune a fi avut în vedere, pe de o parte, faptul că operatorilor economici nu le sunt opozabile actele de control întocmite ca urmare a acțiunilor de audit desfășurate de Curtea de Conturi, iar pe de altă parte faptul că raporturile juridice dintre părțile contractante, drepturile și obligațiile acestora, sunt stabilite prin contractul de achiziție publică încheiat ca urmare a finalizării procedurii de atribuire, ofertantul având obligația de a elabora oferta în conformitate cu cerințele din documentația de atribuire, iar autoritatea contractantă obligația de a încheia contractul de achiziție publică cu ofertantul a cărui ofertă a fost stabilită ca fiind câștigătoare, pe baza propunerilor tehnice și financiare cuprinse în respectiva ofertă. ... 95. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 517 alin. (1) din Codul de procedură civilă, cu referire la art. 514 din același cod, ... ... ... ...