DECIZIE 54/2018Punctul VI

VI. Jurisprudența instanțelor naționale în materie 26. Prin Decizia nr. 9 din 29 mai 2017, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii a admis sesizarea formulată de Colegiul de conducere al Curții de Apel Constanța și a stabilit că: În interpretarea unitară a dispozițiilor art. 34 din Legea nr. 330/2009, art. 30 din Legea nr. 284/2010, art. 7 din Legea nr. 285/2010 și a art. 11 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014, dispozițiile legale nu instituie o procedură prealabilă sesizării instanțelor din cadrul jurisdicției muncii cu acțiuni având ca obiect obligarea angajatorilor la plata, în temeiul legii, a unor drepturi salariale care nu sunt recunoscute prin acte ale ordonatorilor de credite ori prin contracte individuale de muncă sau acte adiționale la acestea din urmă. Respinge, ca inadmisibilă, solicitarea de a interpreta aceleași prevederi legale (în ipoteza unui răspuns că prevederile legale nu instituie o procedură prealabilă sesizării instanțelor din cadrul jurisdicției muncii) în sensul de a stabili dacă instanțele din cadrul jurisdicției muncii pot obliga angajatorii la plata, în temeiul legii, a unor drepturi salariale care nu sunt recunoscute prin acte ale ordonatorilor de credite sau prin contractele individuale de muncă ori prin acte adiționale la acestea din urmă. ... 27. Următoarele considerente, reținute de instanța supremă în cuprinsul acestei decizii, prezintă relevanță în legătură cu obiectul sesizării supuse analizei de față: 43. Din cele arătate rezultă că, dacă în legile-cadru se putea contesta, în procedura specială, salariul de bază, dar și sporurile, premiile, alte drepturi salariale acordate prin lege, potrivit actelor normative anuale de salarizare, se contestă la ordonatorul de credite doar salariile de bază/de încadrare stabilite de acesta. ... 44. Prin urmare, ar putea fi calificată ca fiind o procedură administrativă internă, obligatorie numai în situația în care angajatorul a emis un act de stabilire a salariului de bază, fixarea unui termen de contestare a acestuia fiind menită să confere siguranță actului intrat în circuitul civil. ... 45. Dacă angajatorul a emis și a comunicat decizia de stabilire a salariilor, salariatul trebuie să urmeze procedura specială obligatorie, statornicită de legile salarizării în vigoare la momentul respectiv. ... 46. De asemenea, angajații trebuie să urmeze procedura prealabilă atunci când sesizează instanța de contencios administrativ cu acțiuni ce au ca obiect anularea/revocarea/ modificarea actelor administrative - comunicate - prin care angajatorii cărora li se aplică dispozițiile art. 34 din Legea nr. 330/2009, art. 30 din Legea nr. 284/2010, art. 7 din Legea nr. 285/2010 și art. 11 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014 au făcut încadrarea/reîncadrarea personalului plătit din fonduri publice și au stabilit drepturile salariale ce se acordă potrivit acestei încadrări/reîncadrări, respectiv au stabilit salariile de bază. ... 47. Rolul procedurii descrise în legile de salarizare este tocmai asigurarea posibilității ordonatorului de credite de a corecta rapid orice eroare în stabilirea salariilor. ... 48. Per a contrario, nu fac obiectul procedurii de contestare administrativă alte categorii de drepturi (sporuri, compensații, ajutoare) reglementate de lege, ce pot intra în venitul brut al salariatului, nerecunoscute de angajator, și nici eventualele solicitări de acordare retroactivă a oricăror drepturi salariale, pentru aceste situații este aplicabil dreptul comun care permite formularea unei acțiuni directe la instanța competentă a statua asupra litigiilor privind drepturile salariale pretinse de părți, recunoscute sau nu de ordonatorii de credite. ... 49. Prin urmare, atunci când pretențiile angajaților nu rezultă dintr-o încadrare/reîncadrare pretins nelegală, ci vizează obligarea angajatorului la plata unor drepturi salariale neacordate, precum și atunci când angajatorul nu a emis un act administrativ/act adițional la contractul individual de muncă ori actul respectiv nu a fost comunicat angajaților, admisibilitatea cererii de chemare în judecată cu care salariatul a învestit instanța specializată în litigii de muncă nu este condiționată de parcurgerea procedurii prealabile. ... ... 28. De asemenea, în jurisprudența Secției de contencios administrativ și fiscal a instanței supreme au fost identificate următoarele decizii^2, care fac aplicarea argumentelor și a distincțiilor corespunzătoare prevederilor legale aplicabile în ce privește chestiunile de drept invocate, argumente și distincții dezvoltate în considerentele Deciziei în interesul legii nr. 9 din 29 mai 2017: Decizia nr. 7.469 din 28 noiembrie 2013, Decizia nr. 3.271 din 16 septembrie 2014, Decizia nr. 784 din 24 februarie 2015, Decizia nr. 3.592 din 12 noiembrie 2015 și Decizia nr. 3.255 din 26 octombrie 2017. ^2 Nepublicate. ... 29. Totodată, la solicitarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, instanțele de judecată au comunicat jurisprudență și/sau puncte de vedere referitoare la chestiunile de drept supuse dezlegării, din analiza cărora se desprind următoarele orientări: ... A. Dispozițiile Legii nr. 554/2004 nu sunt aplicabile litigiilor de funcție publică privind stabilirea drepturilor salariale, în ceea ce privește obligativitatea parcurgerii procedurii prealabile, dacă legile speciale care reglementează salarizarea personalului plătit din fondurile publice nu prevăd parcurgerea unei proceduri speciale, iar omisiunea parcurgerii acestei proceduri, în condițiile prevăzute de dispozițiile art. 30 din Legea nr. 284/2010 și art. 11 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014, împotriva actelor prin care s-au stabilit drepturi salariale, nu exclude posibilitatea ca funcționarii publici să solicite pe altă cale judiciară acordarea drepturilor respective. 30. S-au pronunțat, respectiv și-au exprimat opinia în acest sens, următoarele instanțe: – curțile de apel Pitești (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal - Decizia nr. 797 din 26 iunie 2017), Timișoara (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal - Decizia nr. 42.417 din 24 noiembrie 2016), Ploiești (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal - Decizia nr. 758 din 4 mai 2017), Oradea (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal), Galați (Secția contencios administrativ și fiscal), Brașov (Secția de contencios administrativ și fiscal - Decizia nr. 762 din 7 septembrie 2017) și Constanța (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal - deciziile nr. 1.162 din 20 noiembrie 2017 și nr. 365 din 22 martie 2018); ... – tribunalele Vrancea, Sibiu (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal), Hunedoara (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal), Neamț (Secția a IIa civilă, de contencios administrativ și fiscal - Sentința nr. 1.234 din 22 noiembrie 2017), Bacău (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal - Sentința nr. 249 din 1 martie 2018), Călărași, Giurgiu (Secția civilă - sentințele nr. 323 din 27 iunie 2017 și nr. 76 din 20 februarie 2018), Ialomița (Secția civilă - Sentința nr. 114 din 29 ianuarie 2018), Ilfov, Mehedinți (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal - sentințele nr. 1.232 din 21 septembrie 2015 și nr. 2287 din 2 decembrie 2015), Dolj, Gorj (Secția contencios administrativ și fiscal), Olt, Galați (Secția contencios administrativ și fiscal - Sentința nr. 933 din 16 noiembrie 2017), Vaslui (Secția civilă - Sentința nr. 766 din 10 octombrie 2017), Prahova (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal - sentințele nr. 1.273 din 15 iunie 2017, nr. 2.004 din 5 octombrie 2017 și nr. 2.873 din 4 decembrie 2017), Dâmbovița (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal - Sentința nr. 91 din 18 ianuarie 2017), Bihor (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal), Satu Mare (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal) și Neamț (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal). ... ... 31. În sprijinul acestei opinii au fost invocate următoarele argumente principale: – parcurgerea procedurii prealabile prevăzute de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, anterior sesizării instanței de contencios administrativ, în cazul litigiilor vizând acordarea/stabilirea drepturilor salariale ale funcționarilor publici, nu este obligatorie, întrucât dispozițiile art. 30 din Legea nr. 284/2010, respectiv ale art. 11 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014, reglementează o procedură de contestare specială la organul emitent al actului administrativ individual care întrunește condițiile unei proceduri prealabile; ... – în cazul neparcurgerii acestei proceduri de contestare speciale, prevăzută de dispozițiile legale sus-menționate, funcționarul public se poate adresa instanței de contencios administrativ doar pentru acordarea altor drepturi salariale decât cele indicate în aceste norme, respectiv care exced salariilor de bază, indemnizațiilor lunare de încadrare și soldelor funcțiilor de bază/salariilor funcțiilor de bază; ... – în acord cu cele statuate în Decizia în interesul legii nr. 9 din 29 mai 2017, paragrafele 45 și 46, în ipoteza în care nemulțumirile salariatului vizează o decizie individuală a ordonatorului de credite, de încadrare în funcție și de stabilire a salariului, este obligatorie parcurgerea procedurii de contestare reglementate de art. 34 din Legea-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările ulterioare (Legea-cadru nr. 330/2009), art. 30 din Legea nr. 284/2010, art. 7 din Legea nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările ulterioare (Legea nr. 285/2010), respectiv art. 11 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014, în funcție de actul normativ care a stat la baza stabilirii salariului de bază/încadrare/reîncadrare al cărui cuantum este contestat; ... – prin urmare, procedura specială prevăzută de lege este obligatorie atunci când acțiunea vizează obligarea angajatorului la plata unor drepturi salariale ce decurg dintr-o pretinsă încadrare/reîncadrare greșită, pretenția de i se acorda alte drepturi decât cele prevăzute în actul emis de angajator fiind condiționată de constatarea prealabilă a actului de încadrare/reîncadrare, deoarece deciziile de stabilire a salariilor personalului plătit din fonduri publice, care sunt necontestate în termen, rămân definitive și beneficiază de prezumția de legalitate și temeinicie; ... – în situația solicitării unor drepturi salariale nerecunoscute de angajator s-a apreciat că această procedură administrativă internă nu mai este obligatorie, deoarece numai în situația în care angajatorul a emis un act de stabilire a salariului de bază/încadrare/reîncadrare și a fixat un termen de contestare a acestuia se pune în discuție menținerea actului intrat în circuitul civil și necontestat în termenul legal. ... ... ... B. Procedura prealabilă este obligatorie în materia contenciosului administrativ, reprezentând o condiție de exercitare a dreptului la acțiune. În măsura în care legea specială care reglementează salarizarea personalului plătit din fondurile publice nu prevede parcurgerea unei proceduri prealabile pentru anumite categorii de drepturi salariale, nefiind prevăzută explicit nici vreo excepție cu privire la aceste drepturi salariale de la regula generală reglementată de dispozițiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, într-o astfel de ipoteză devine aplicabil dreptul comun în materia contenciosului administrativ, atât din perspectiva parcurgerii procedurii prealabile, cât și din perspectiva obiectului cererii. 32. Omisiunea parcurgerii procedurii prealabile, în termenele și condițiile prevăzute de textele legale aplicabile, împotriva actelor administrative ai căror beneficiari sunt funcționarii publici prin care li s-au stabilit anterior drepturi salariale, definitivează aceste drepturi salariale, stabilite prin deciziile de salarizare, consecința fiind aceea că funcționarii publici nu vor mai putea solicita, ulterior, obligarea angajatorului, pe o altă cale judiciară, la acordarea altor drepturi salariale, în afara celor stabilite în aceste decizii de salarizare, indiferent dacă actul de stabilire a drepturilor salariale face sau nu referire la componenta salarială pretinsă. ... 33. Această opinie este una izolată, fiind susținută de un număr restrâns de instanțe, și anume: curțile de apel Târgu Mureș (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal), Craiova (Secția de contencios administrativ si fiscal) și Alba Iulia și tribunalele București și Iași (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal), această din urmă instanță fiind și singura care a pronunțat o sentință în acest sens (Sentința nr. 603 din 12 aprilie 2018). ... 34. În sprijinul acestei opinii au fost invocate următoarele argumente principale: – Legea nr. 554/2004 este aplicabilă litigiilor de funcție publică vizând stabilirea/acordarea drepturilor salariale, în sensul că este obligatoriu ca, anterior sesizării instanței, funcționarul public să parcurgă procedura prealabilă - fie că aceasta este prevăzută de legea specială, respectiv art. 30 din Legea nr. 284/2010 și art. 11 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014, fie de Legea nr. 554/2004 - iar obiectul cererii de chemare în judecată să se încadreze în limitele stabilite de art. 8 din Legea nr. 554/2004; ... – în cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcționarului public, întrucât textul art. 109 din Legea nr. 188/1999 trimite generic la instanța de contencios administrativ, trimiterea se socotește a fi făcută la toate dispozițiile corespunzătoare ale Legii nr. 554/2004; ... – așadar, contenciosul funcției publice se diferențiază de contenciosul de drept comun al muncii, chiar dacă raportul juridic de serviciu este un raport juridic atipic de muncă, întrucât regimul juridic de reglementare este diferit, atât sub aspectul dreptului material al celor două raporturi juridice, cât și sub aspect procesual; ... – pe cale de consecință, din această perspectivă, pentru a stabili dacă instanța de contencios administrativ a fost legal sesizată cu un conflict ce are la bază drepturi salariale neacordate în baza unui raport juridic de serviciu, nu se urmează regulile specifice din materia de drept comun a jurisdicției muncii, ci regulile speciale procedurii contenciosului administrativ; ... – or, în contenciosul administrativ, cererea privind recunoașterea unui drept sau a unui interes legitim și repararea pagubei cauzate, inclusiv a drepturilor salariale neacordate, este subsecventă cererii îndreptate împotriva unui act administrativ tipic sau asimilat, în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) și art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004; ... – prin urmare, în acord cu cele statuate în Decizia în interesul legii nr. 9 din 29 mai 2017, paragraful 49, atunci când pretențiile angajaților nu rezultă dintr-o încadrare/reîncadrare pretins nelegală, ci vizează obligarea angajatorului la plata unor drepturi salariale neacordate, precum și atunci când angajatorul nu a emis un act de încadrare/reîncadrare ori actul respectiv nu a fost comunicat angajaților, admisibilitatea cererii de chemare în judecată cu care salariatul a învestit instanța nu este condiționată de parcurgerea procedurii prealabile prevăzute în legile de salarizare, dar, față de specificul contenciosului administrativ, trebuie să existe la dosar dovada că s-au adresat instituției și că au primit un răspuns negativ nejustificat de soluționare a cererii lor, în sensul celor prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004. ... ... ... ...