Decizia ÎCCJ nr. 5/2018 (RIL)Punctul IV

IV. Obiectul sesizării. Orientările jurisprudențiale divergente 16. Problemele de drept ce fac obiectul prezentului recurs în interesul legii vizează următoarele: – competența de soluționare în primă instanță a litigiilor având ca obiect acordarea ajutoarelor salariale de care beneficiază cadrele militare, polițiștii și funcționarii publici cu statut special la trecerea în rezervă sau direct în retragere, în temeiul art. 20 alin. (1) din capitolul II al anexei nr. VII din Legea-cadru nr. 284/2010; ... – prematuritatea/admisibilitatea acțiunilor având ca obiect acordarea ajutoarelor salariale de care beneficiază cadrele militare, polițiștii și funcționarii publici cu statut special la trecerea în rezervă sau direct în retragere, în temeiul art. 20 alin. (1) din capitolul II al anexei nr. VII din Legea-cadru nr. 284/2010, formulate în perioada de suspendare a exercițiului dreptului la acordarea de ajutoare/indemnizații. ... ... 17. Cu privire la competența materială a instanței, titularul sesizării a arătat că s-au conturat două orientări jurisprudențiale, după cum urmează: ... 18. Într-o primă opinie s-a apreciat că astfel de litigii se soluționează în primă instanță de tribunalul/completul specializat în materia conflictelor de muncă și asigurări sociale, așa cum rezultă din minuta întocmită cu ocazia întâlnirii președinților secțiilor de contencios administrativ și fiscal de la Înalta Curte de Casație și Justiție și curțile de apel, organizată la Oradea. ... 19. În argumentarea acestei opinii, s-a stabilit că articolul 20 alin. (1) din capitolul II al anexei nr. VII din Legea-cadru nr. 284/2010 reglementează un ajutor social de care beneficiază cadrele militare, polițiștii și funcționarii publici cu statut special, la trecerea în rezervă sau direct în retragere, iar nu un drept salarial cuvenit unor funcționari publici aflați în activitate, în derularea unui raport de serviciu, pentru a fi incidente dispozițiile art. 109 din Legea nr. 188/1999, aceasta fiind interpretarea dată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal, în deciziile nr. 2.965 din 7 martie 2013 și nr. 61 din 7 ianuarie 2011. ... 20. Într-o a doua opinie s-a considerat că acțiunile care au acest obiect sunt de competența secției de contencios administrativ și fiscal, reținându-se opinia formatorului Institutului Național al Magistraturii exprimată în cadrul întâlnirii reprezentanților Consiliului Superior al Magistraturii cu președinții secțiilor pentru cauze privind conflicte de muncă și asigurări sociale ale curților de apel, ce a avut loc la Craiova, a cărei minută nu este încă redactată și publicată. ... 21. În această interpretare, compensațiile acordate la încetarea raporturilor de muncă/de serviciu sau la concediere sunt drepturi născute - în temeiul legii sau contractelor colective de muncă - din raporturile de muncă sau de serviciu, fiind astfel judecate în raport de calitatea avută de solicitant - salariat sau funcționar public - ca litigii de muncă sau litigii de contencios administrativ. ... 22. În urma examenului jurisprudențial se constată că instanțele naționale au soluționat litigiile atât în cadrul secțiilor de contencios administrativ și fiscal (Curtea de Apel Bacău, Iași, Oradea, Galați, Brașov, Cluj, Pitești și București) în considerarea raportului de serviciu în care s-au aflat părțile, conform art. 109 din Legea nr. 188/1999, cât și în cadrul secțiilor/completurilor specializate în materia conflictelor de muncă și asigurări sociale (Curtea de Apel Timișoara, Cluj, Alba Iulia, Constanța, Ploiești, Craiova, București, Suceava). ... 23. Cu privire la prematuritatea/admisibilitatea acțiunilor având ca obiect plata sumelor de bani conform reglementărilor precizate s-au conturat două opinii: ... 24. Într-o primă orientare jurisprudențială s-a apreciat că acțiunile sunt prematur introduse. ... 25. Astfel, potrivit art. 20 din anexa nr. VII din Legea-cadru nr. 284/2010: (1) La trecerea în rezervă sau direct în retragere, respectiv la încetarea raporturilor de serviciu, cu drept la pensie, personalul militar, polițiștii și funcționarii publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare, pentru activitatea depusă, în funcție de vechimea efectivă ca militar, polițist, funcționar public cu statut special din sistemul administrației penitenciare și personal civil în instituțiile publice de apărare, ordine publică și siguranță națională, beneficiază de un ajutor stabilit în raport cu solda funcției de bază, respectiv salariul funcției de bază avută/avut în luna schimbării poziției de activitate, astfel: Vechime efectivă: – până la 5 ani - un ajutor egal cu 3 solde ale funcției de bază/salarii ale funcției de bază; ... – între 5-10 ani - un ajutor egal cu 6 solde ale funcției de bază/salarii ale funcției de bază; ... – între 10-15 ani - un ajutor egal cu 8 solde ale funcției de bază/salarii ale funcției de bază; ... – între 15-20 ani - un ajutor egal cu 10 solde ale funcției de bază/salarii ale funcției de bază; ... – între 20-25 ani - un ajutor egal cu 12 solde ale funcției de bază/salarii ale funcției de bază; ... – între 25-30 ani - un ajutor egal cu 15 solde ale funcției de bază/salarii ale funcției de bază; ... – peste 30 ani - un ajutor egal cu 20 solde ale funcției de bază/salarii ale funcției de bază. ... (2) Personalul militar, polițiștii și funcționarii publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare, trecuți în rezervă sau direct în retragere, respectiv ale căror raporturi de serviciu au încetat, cu drept la pensie de serviciu, înainte de împlinirea limitei de vârstă de pensionare prevăzute de lege, mai beneficiază, pentru fiecare an întreg rămas până la limita de vârstă de pensionare sau, în situația în care pot desfășura activitate peste această limită, până la limitele de vârstă în grad la care pot fi menținute în activitate categoriile respective de personal, de un ajutor egal cu două solde ale funcției de bază, respectiv cu două salarii ale funcției de bază. Potrivit art. 13 din Legea-cadru nr. 285/2010, în anul 2011, dispozițiile legale privind acordarea ajutoarelor sau, după caz, indemnizațiilor la ieșirea la pensie, retragere, încetarea raporturilor de serviciu ori la trecerea în rezervă nu se aplică. ... 26. Aceste prevederi de principiu au fost reluate prin acte normative ulterioare, succesive, respectiv art. 9 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 80/2010, art. 2 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 84/2012, art. 10 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 103/2013, art. 9 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014. ... 27. Potrivit celui din urmă articol invocat, în anul 2015, dispozițiile legale privind acordarea ajutoarelor sau, după caz, indemnizațiilor la ieșirea la pensie, retragere, încetarea raporturilor de serviciu ori la trecerea în rezervă nu se aplică. ... 28. Pentru anul 2016 a fost adoptat un act normativ cu prevederi similare, respectiv Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2015 - în anul 2016, dispozițiile legale privind acordarea ajutoarelor sau, după caz, a indemnizațiilor la ieșirea la pensie, retragere, încetarea raporturilor de serviciu ori la trecerea în rezervă nu se aplică, prevederile de mai sus fiind prelungite pană la 31 decembrie 2017, prin art. 10 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 99/2016, respectiv art. 1 alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 9/2017. ... 29. Referitor la aplicarea/efectele acestor acte normative (art. 9 din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, cu modificările și completările ulterioare, art. 9 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 80/2010, art. 2 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 84/2012, art. 10 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 103/2013), raportate la pct. 2 din anexa nr. IV/2 din Legea-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice și la art. 20, anexa nr. VII din Legea-cadru nr. 284/2010, a fost sesizată Înalta Curte de Casație și Justiție, în vederea pronunțării unei hotărâri preliminare. ... 30. Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin Decizia nr. 16 din 8 iunie 2015 pronunțată în Dosarul nr. 689/1/2015, a admis sesizarea formulată de Curtea de Apel Pitești - Secția a II-a civilă de contencios administrativ și fiscal prin Încheierea din 14.01.2015 și a stabilit că „dispozițiile art. 9 din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare restabilirii echilibrului bugetar, cu modificările și completările ulterioare, vizează exercițiul dreptului de acordare a ajutoarelor sau, după caz, indemnizațiilor, în sensul că acesta este suspendat în perioada 3 iulie-31 decembrie 2010, și nu existența acestui drept“ (în continuare, Decizia nr. 16/2015). ... 31. Este de observat că, deși prin decizia în discuție s-a stabilit că dreptul în sine nu a fost înlăturat, punându-se în discuție doar exercițiul său, instanța supremă a reținut în mod expres, în egală măsură, că exercițiul dreptului este suspendat, ceea ce înseamnă că, temporar, nu poate fi valorificat. ... 32. Că este așa și că Înalta Curte de Casație și Justiție nu a negat aceste efecte ale actelor normative analizate rezultă din considerentele sale, relative la posibilitatea statului de a interveni asupra drepturilor vizate: ... 33. Rațiunea măsurii dispuse de legiuitor își are izvorul întro situație de excepție, respectiv criza economică a țării, context în care Curtea Europeană a Drepturilor Omului a admis că statul are dreptul de a suspenda sau suprima anumite retribuții și că, prin adoptarea Legii nr. 118/2010, ingerința statului a fost prevăzută de lege și a urmărit un interes public, respectiv protejarea echilibrului fiscal între cheltuielile și veniturile statului, pe fondul crizei economice din țară (Decizia de inadmisibilitate pronunțată la data de 6 decembrie 2011 în cauzele conexate nr. 44.232/11 și nr. 44.605/11, Felicia Mihaieș și Adrian Gavril Senteș împotriva României). ... 34. Referitor la natura drepturilor acordate cu prilejul ieșirii la pensie, retragerii, încetării raporturilor de serviciu ori trecerii în rezervă, Curtea Constituțională a statuat că aceste drepturi reprezintă beneficii acordate anumitor categorii socioprofesionale în virtutea statutului special al acestora. Ele nu fac parte din categoria drepturilor fundamentale, astfel că legiuitorul este în drept să dispună cu privire la conținutul, limitele și condițiile de acordare a acestora, precum și să dispună diminuarea ori chiar încetarea acordării lor, fără a fi necesară întrunirea condițiilor stabilite de art. 53 din Legea fundamentală (deciziile nr. 1.576 din 7 decembrie 2011, nr. 326 din 25 iunie 2013 și nr. 334 din 12 iunie 2014). ... 35. De altfel, instanța de contencios constituțional a reținut constant în jurisprudența sa faptul că statul are deplină legitimitate constituțională de a acorda sporuri, premii periodice și alte stimulente personalului plătit din fonduri publice, în funcție de veniturile bugetare pe care le realizează. Acestea sunt drepturi salariate suplimentare, iar nu drepturi fundamentale consacrate și garantate de Constituția României. Legiuitorul are libertatea de le modifica în diferite perioade de timp, de a le suspenda și chiar de a dispune anularea lor (deciziile Curții Constituționale nr. 108 din 14 februarie 2006, nr. 1.250 din 7 octombrie 2010 și nr. 1.658 din 28 decembrie 2010). ... 36. Față de aceste statuări, dreptul a cărui valorificare o solicită reclamantul - plata ajutoarelor prevăzute de art. 20 din anexa nr. VII a Legii-cadru nr. 284/2010 - nu este actual. ... 37. Raționamentul care a stat la baza Deciziei nr. 16/2015, potrivit căruia exercițiul dreptului este suspendat în intervalul 3 iulie-31 decembrie 2010, se impune și pentru perioada 2011-2017, când legiuitorul a statuat imperativ că aceste ajutoare nu se acordă. ... 38. Rațiunea acestei interpretări este impusă de succesiunea neîntreruptă în timp a actelor normative prin care legiuitorul a dispus, cu caracter temporar, măsura neaplicării dispozițiilor legale privind ajutoarele/indemnizațiile în perioada 1.01.2011-2017. ... 39. Sub acest aspect, relativ la măsurile financiare instituite, Curtea Constituțională a reținut că aceste măsuri nu aduc atingere înseși substanței drepturilor bănești vizate, ci doar amână acordarea ajutoarelor/indemnizațiilor pe o perioadă limitată de timp, pentru a nu se crea o datorie bugetară imposibil de acoperit, în contextul unui echilibru financiar marcat de criză (deciziile nr. 1.576 din 7 decembrie 2011 și nr. 291 din 23 mai 2013). ... 40. În ceea ce privește compatibilitatea măsurilor instituite de legiuitor cu garanțiile Curții Europene a Drepturilor Omului, în prezentele considerente s-a sugerat deja, preluându-se punctul de vedere al Înaltei Curți de Casație și Justiție, că acestea nu aduc atingere unui drept fundamental și că acțiunile statului se înscriu în marja sa de acțiune, având drept scop prezervarea unui interes public, respectiv protejarea echilibrului fiscal între cheltuielile și veniturile statului. ... 41. Relativ la potențialul discriminatoriu al măsurii de suspendare a exercițiului dreptului se notează că, deși este adevărat că prin actele normative analizate în speță s-au creat premisele unui regim diferit între funcționarii pensionați înainte și după intrarea lor în vigoare, această situație nu este în sine nelegală, de vreme ce diferențele în discuție sunt justificate de aplicarea unor norme juridice distincte, adoptate potrivit unor rațiuni speciale, proprii contextului economic și social care le-a generat. ... 42. În același sens s-a pronunțat Curtea Constituțională, prin Decizia nr. 669/2012, într-o speță în care a avut a statua cu privire la o chestiune similară celei din pricina de față, respectiv pretinsa discriminare între persoanele care au trecut la o tranșă superioară de vechime în cursul anului 2011 și cele care au trecut la o astfel de tranșă anterior intrării în vigoare a Legii-cadru nr. 285/2010. ... 43. A reținut Curtea, în concret, următoarele: „Avansarea personalului încadrat pe funcții de execuție în gradația corespunzătoare tranșei de vechime în muncă și calculul indemnizațiilor potrivit acestor gradații se fac potrivit normelor juridice în vigoare la data unei astfel de avansări, cuantumurile ce ar fi putut fi calculate potrivit legislației aplicabile anterior acestei date neavând regimul juridic al unor drepturi câștigate. De altfel, Curtea subliniază faptul că legiuitorul poate interveni oricând, din rațiuni ce țin de politica economico-financiară a statului, cu reglementarea unor criterii de avansare și a unor metodologii de calcul al indemnizațiilor obținute în urma avansării, ce devin aplicabile de la data intrării lor în vigoare, înlocuind vechile norme având același obiect, pe care le abrogă“. ... 44. Pentru aceste motive, unele instanțe au respins acțiunile ca prematur introduse (Curtea de Apel Iași, Brașov, Cluj, Ploiești, București și Suceava) sau ca nefondate/neîntemeiate (Curtea de Apel Bacău, Timișoara, Oradea, Galați, Brașov, Alba Iulia, Constanța și București). ... 45. Într-o a doua opinie, instanțele au admis acțiunile, angajatorul fiind obligat la plata ajutoarelor/indemnizațiilor, prin Decizia nr. 16/2015 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, reținându-se că, prin actele normative învederate, s-a amânat pe o perioadă limitată de timp plata ajutoarelor/indemnizațiilor, pentru a nu se crea o datorie bugetară imposibil de acoperit, în contextul unui echilibru financiar marcat de criză. ... 46. Prin urmare, plata drepturilor nu poate fi amânată la infinit. De altfel, din preambulul ordonanțelor de urgență prin care s-a amânat plata rezultă că această decizie nu a fost determinată de o criză financiară, ci de un impact suplimentar asupra cheltuielilor bugetare și a deficitului bugetar. Or, plata oricărui drept salarial ori alt beneficiu în legătură cu raportul de muncă sau încetarea acestuia generează un impact bugetar suplimentar, astfel încât nu poate fi amânată plata an de an. Câtă vreme legiuitorul nu a abrogat drepturile litigioase, rezultă că nu este dată de o veritabilă criză financiară (care ar fi justificat o asemenea măsură, nefiind în discuție drepturi fundamentale, ci doar beneficii și privilegii), ci doar o chestiune de organizare a bugetului și de reducere a cheltuielilor publice, împrejurări care nu pot amâna sine die plata drepturilor recunoscute de lege. ... 47. Totodată, instanțele au apreciat că acțiunile sunt întemeiate, angajatorul fiind obligat la plata ajutoarelor/ indemnizațiilor, la încetarea cauzei de suspendare legală, pentru considerente relativ identice cu cele anterior expuse (Curtea de Apel București). ... ...