Decizia ÎCCJ nr. 14/2018 (HP)Punctul X

X. Înalta Curte de Casație și Justiție 39. Examinând sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, raportul întocmit de judecătorii-raportori și chestiunea de drept ce se solicită a fi dezlegată, constată următoarele: ... 40. Pornind de la conținutul normativ al art. 519 din Codul de procedură civilă, condițiile de admisibilitate a sesizării pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile, a căror întrunire trebuie să fie cumulativă, sunt următoarele: – existența unei cauze aflate în curs de judecată; ... – cauza care face obiectul judecății să se afle în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului învestit să o soluționeze în ultimă instanță; ... – ivirea unei chestiuni de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată; ... – chestiunea de drept a cărei lămurire se cere să fie nouă; ... – Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat și nici să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare. ... ... 41. Aceste condiții de admisibilitate sunt întrunite în legătură cu sesizarea de față, după cum urmează: ... 42. Primele două condiții sunt îndeplinite, întrucât cauza în care s-a ivit chestiunea de drept se află în curs de judecată la Tribunalul Dolj, instanță ce a fost învestită cu soluționarea unui apel într-un litigiu ce are ca obiect soluționarea plângerii împotriva procesului-verbal de constatare a abaterilor de la normele de utilizare/exploatare a resursei încheiat la data de 30 august 2016 de intimata Administrația Bazinală de Apă Jiu. ... 43. Determinarea competenței și a căii de atac deschise împotriva hotărârii intră în atribuțiile instanței de trimitere, iar constatările sale pe acest aspect sunt suficiente în verificarea admisibilității sesizării în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă. ... 44. Completul de judecată din cadrul Tribunalului Dolj care a adresat întrebarea a considerat că ar putea fi legal învestit cu soluționarea apelului/recursului împotriva sentinței pronunțate de Judecătoria Craiova, hotărârea sa nefiind supusă recursului. ... 45. În ceea ce privește celelalte condiții de admisibilitate este de menționat că în jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție, făcându-se referire și la doctrină, s-a arătat constant că procedura reglementată de art. 519 din Codul de procedură civilă are în vedere o problemă de drept care să privească interpretarea diferită sau contradictorie a unui text de lege, a unei reguli cutumiare neclare, incomplete sau, după caz, incerte ori incidența unor principii generale ale dreptului al căror conținut sau a căror sferă de acțiune sunt discutabile, cu finalitatea împiedicării apariției unei jurisprudențe neunitare în materie (de exemplu, Decizia nr. 16/2016 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 779 din 5 octombrie 2016). ... 46. Atunci când întrebarea adresată instanței supreme face referire la texte de lege sau la conținutul unui act normativ în vigoare, chestiunea de drept în contextul art. 519 din Codul de procedură civilă trebuie să decurgă din interpretarea unei anumite dispoziții legale, iar nu din aplicarea acesteia în circumstanțele particulare ale speței, operațiune ce rămâne în atribuțiile instanței învestite cu soluționarea cauzei. ... 47. În cauză, instanța de trimitere întreabă, în esență, care este natura juridică a procesului-verbal de constatare a abaterilor prevăzut de art. 6 alin. (6) din anexa nr. 3 la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 107/2002, aprobată cu modificări prin Legea nr. 404/2003, cu modificările și completările ulterioare, și dacă hotărârea prin care se rezolvă plângerea împotriva acestui proces-verbal, de către judecătoria în a cărei rază teritorială a fost săvârșită abaterea, este supusă vreunei căi de atac și, dacă da, care este aceea, având în vedere dispozițiile art. 7 alin. (1) și (3) din Legea nr. 76/2012. De modul de dezlegare a chestiunilor sesizate depinde soluționarea pe fond a procesului pendinte. ... 48. Examenul jurisprudențial (pct. VII din decizie) relevă că problema de drept ridică dificultăți de interpretare, primind dezlegări contradictorii în practica judiciară care însă nu este suficient dezvoltată. ... 49. De asemenea este îndeplinită și cerința noutății chestiunii de drept supuse interpretării, concluzie care se impune în contextul unor modificări aduse actualului Cod de procedură civilă în ceea ce privește căile de atac prin art. 7 din Legea nr. 76/2012. ... 50. Funcția mecanismului procesual al întrebării prealabile se poate realiza încă în acest stadiu, prin preîntâmpinarea extinderii și generalizării practicii neunitare, examenul jurisprudențial efectuat relevând că nu s-a cristalizat o jurisprudență majoritară în legătură cu chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită. ... 51. Problema de drept ce face obiectul întrebării prealabile nu a fost dezlegată nici pe calea jurisprudenței obișnuite a Înaltei Curți de Casație și Justiție, dar nici nu a făcut obiectul dezlegărilor pe calea mecanismului de unificare a practicii judiciare a recursului în interesul legii. ... 52. Prin urmare, prezenta sesizare este admisibilă, urmând a se da o dezlegare chestiunilor de drept invocate de instanța de trimitere. ... 53. În ce privește procesul-verbal de constatare a abaterilor de la normele de utilizare/exploatare a resursei reglementat de art. 6 alin. (6) din anexa nr. 3 la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 107/2002 privind înființarea Administrației Naționale „Apele Române“, aprobată cu modificări prin Legea nr. 404/2003, cu modificările și completările ulterioare, întocmit de Administrația Bazinală de Apă Jiu, acesta are natura juridică a unui act administrativ. ... 54. Astfel, potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice. ... 55. Potrivit art. 1 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 107/2002, Administrația Națională „Apele Române“ este instituție publică de interes național, cu personalitate juridică, având ca scop cunoașterea, protecția, punerea în valoare și utilizarea durabilă a resurselor de apă, precum și administrarea infrastructurii Sistemului național de gospodărire a apelor. ... 56. Din cuprinsul anexei nr. 1 lit. A pct. 5 aOrdonanței de urgență a Guvernului nr. 107/2002 rezultă că intimata este unitate cu personalitate juridică aflată în subordinea Administrației Naționale „Apele Române“. ... 57. În situația din speța de față intimata a acționat în baza prerogativelor conferite de dispozițiile capitolului V „Mecanismul economic în domeniul apelor“, art. 82 alin. (2) și (3) din Legea apelor nr. 107/1996, iar nu în baza dispozițiilor cuprinse în capitolul VI „Sancțiuni“ din același act normativ, care se referă la contravenții (art. 87). ... 58. Potrivit prevederilor art. 82 alin. (2) și (3) din Legea apelor nr. 107/1996: (2) Penalitățile se aplică acelor utilizatori de apă la care se constată abateri de la prevederile reglementate atât pentru depășirea cantităților de apă utilizate, cât și a concentrațiilor și cantităților de substanțe impurificatoare evacuate în resursele de apă. (3) Administrația Națională «Apele Române» este singura în drept să constate cazurile în care se acordă bonificații sau se aplică penalități. Bonificațiile se acordă cu aprobarea autorității publice centrale din domeniul apelor. ... 59. Prin urmare, este indubitabil că procesul-verbal de constatare a abaterilor întocmit de intimată este un act administrativ, această concluzie rezultând și din dispozițiile art. 81 alin. (3) din Legea apelor nr. 107/1996, astfel: Administrația Națională «Apele Române», în calitate de operator unic atât al resurselor de apă de suprafață, naturale sau amenajate, indiferent de deținătorul cu orice titlu al amenajării, cât și al resurselor de apă subterane, indiferent de natura lor și a instalațiilor, își constituie veniturile proprii dintr-o contribuție specifică de gospodărire a apelor plătită lunar de către toți utilizatorii resurselor de apă pe baza facturii fiscale emise, conform abonamentului de utilizare/exploatare încheiat în acest sens, care constituie titlu executoriu, din plățile pentru serviciile comune de gospodărire a apelor, din penalități specifice activității de gospodărire a apelor, din tarife pentru avizele, autorizațiile, notificările pe care le poate emite sau pe care este împuternicită să le emită, precum și din majorările de întârziere aplicate în conformitate cu prevederile legale în materie. ... 60. Mai mult, potrivit dispozițiilor art. 81 alin. (3^2) din același act normativ: „Creanțele reprezentând venituri proprii ale Administrației Naționale «Apele Române», potrivit prevederilor art. 81 din prezenta lege și ale anexei nr. 3 la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 107/2002 privind înființarea Administrației Naționale «Apele Române», aprobată cu modificări prin Legea nr. 404/2003, cu modificările și completările ulterioare, se execută prin organe de executare proprii, abilitate în conformitate cu Codul de procedură fiscală. Administrația Națională «Apele Române» elaborează metodologia privind executarea creanțelor reprezentând venituri proprii ale Administrației Naționale «Apele Române», care se aprobă prin ordin al conducătorului autorității publice centrale în domeniul apelor.“ ... 61. În ce privește calea de atac împotriva hotărârii prin care se rezolvă plângerea împotriva procesului-verbal de constatare a abaterilor, care, potrivit dispozițiilor art. 6 alin. (7) din anexa nr. 3 la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 107/2002, este de competența judecătoriei, aceasta este apelul, care se judecă de instanța imediat superioară, adică de tribunal, potrivit dreptului comun. ... 62. În primul rând, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 107/2002 a fost adoptată, în baza Legii apelor nr. 107/1996, în anul 2002, când era în vigoare vechiul Cod de procedură civilă (1865) , or, la acea dată, potrivit art. 377 alin. 1 pct. 1 din cod, hotărârile date în primă instanță, potrivit legii (cum este cazul și în speța de față), fără drept de apel, erau hotărâri definitive. ... 63. Potrivit dispozițiilor art. 299 alin. 1 din Codul de procedură civilă de la 1865, aceste hotărâri erau supuse căii de atac a recursului. ... 64. Problema care se pune este aceea dacă, după intrarea în vigoare a noului Cod de procedură civilă adoptat prin Legea nr. 134/2010, s-a păstrat calea de atac a recursului în ce privește hotărârile pronunțate de judecătorii în cazul unor astfel de plângeri. ... 65. Potrivit art. 7 din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, cu modificările și completările ulterioare: (1) Dacă prin prezenta lege nu se prevede altfel, ori de câte ori printr-o lege specială se prevede că hotărârea judecătorească de primă instanță este «definitivă», de la data intrării în vigoare a Codului de procedură civilă, aceasta va fi supusă numai apelului la instanța ierarhic superioară. (2) Dispozițiile alin. (1) se aplică și în cazul în care printr-o lege specială se prevede că hotărârea judecătorească de primă instanță este «supusă recursului» sau că «poate fi atacată cu recurs» ori, după caz, legea specială folosește o altă expresie similară. (3) Dispozițiile alin. (1) și (2) nu se aplică în materie de contencios administrativ și fiscal, inclusiv în materia azilului.“ ... 66. Acest text de lege a fost interpretat greșit, considerânduse că, potrivit alin. (1) , dacă într-o lege specială, cum este și cazul Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 107/2002, era prevăzut că hotărârea este definitivă, atunci, potrivit noului Cod de procedură civilă, calea de atac este apelul, dar cum în alin. (3) din acest articol se arată că dispozițiile alin. (1) și (2) nu se aplică în materie de contencios administrativ, aceasta ar însemna că astfel de hotărâri sunt definitive (adică fără cale de atac), conform noului Cod de procedură civilă. ... 67. În realitate, legiuitorul nu a vrut decât să înlocuiască o cale de atac prevăzută de vechiul Cod de procedură civilă pentru hotărârile definitive (care nu erau și irevocabile în concepția acestui cod), anume recursul, cu o altă cale de atac, apelul, deoarece, în concepția noului Cod de procedură civilă nu mai există hotărâri definitive și hotărâri irevocabile, ci doar hotărâri definitive, aceasta însemnând că, într-o interpretare corectă a dispozițiilor alin. (3) al art. 7 din Legea nr. 76/2012, în materie de contencios administrativ nu se schimbă calea de atac a recursului în calea de atac a apelului, pentru aceste hotărâri urmând să subziste calea de atac a recursului. ... 68. Această interpretare este întărită și de Decizia nr. 17/2017, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 930 din 27 noiembrie 2017, care a statuat că în interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor legale privind calea de atac în materia contenciosului administrativ, împotriva hotărârilor pronunțate în această materie poate fi exercitată numai calea de atac a recursului, cu excepția cazului prevăzut de dispozițiile art. 25 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare. ... 69. Tot în acest sens sunt și concluziile Curții Constituționale, care a analizat dispozițiile art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012 prin Decizia nr. 634 din 27 octombrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 37 din 12 ianuarie 2017, Decizia nr. 219 din 12 aprilie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 456 din 17 iunie 2016, Decizia nr. 747 din 16 decembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 98 din 6 februarie 2015 și Decizia nr. 141 din 12 martie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 311 din 7 mai 2015, decizii prin care Curtea a constatat că aceste prevederi sunt constituționale în raport cu criticile formulate. ... 70. În jurisprudența sa, Curtea a reținut că „legiuitorul are îndreptățirea constituțională de a considera materia contenciosului administrativ ca fiind una aparte, cu reguli specifice, inclusiv în ceea ce privește stabilirea căilor de atac“. De asemenea, Curtea a observat că, în materia contenciosului administrativ, „spre deosebire de dreptul comun unde hotărârile pronunțate în primă instanță pot fi atacate cu apel cu toate consecințele care decurg din aceasta, [...] potrivit art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 30 mai 2012, legiuitorul a optat pentru menținerea căii de atac a recursului, și nu pentru înlocuirea acesteia cu calea de atac a apelului. În lumina noului Cod de procedură civilă, recursul în materia contenciosului administrativ este esențialmente diferit de recursul exercitat în această materie în vechea reglementare, care permitea, de principiu, examinarea cauzei sub toate aspectele pe calea recursului. Așadar, ca urmare a acestei excluderi, hotărârile primei instanțe date în litigiile de contencios administrativ rămân a fi supuse în continuare recursului.“ ... 71. Cu toate acestea, potrivit dispozițiilor art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, se derogă de la această regulă chiar în cazul unor acte administrative, dacă prin lege se prevede o altă procedură. Astfel, potrivit dispozițiilor acestui alineat: „Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară.“ ... 72. În cazul de față, Legea nr. 107/1996 este o lege organică, iar Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 107/2002 a fost modificată, în ce privește procedura în discuție, în aplicarea art. 81 alin. (1) din această lege. Astfel: „(1) Sistemul de contribuții, plăți, bonificații, tarife și penalități specifice activității de gospodărire a resurselor de apă se aplică tuturor utilizatorilor. Sistemul de contribuții, plăți, bonificații, tarife și penalități specifice activității de gospodărire a resurselor de apă se stabilește prin modificarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 107/2002 privind înființarea Administrației Naționale «Apele Române», aprobată cu modificări prin Legea nr. 404/2003, în termen de 90 de zile de la intrarea în vigoare a prezentei legi. Cuantumul contribuțiilor, plăților, bonificațiilor, tarifelor și penalităților specifice activității de gospodărire a resurselor de apă se reactualizează periodic prin hotărâre a Guvernului, la propunerea autorității publice centrale în domeniul apelor.“ ... 73. Mai mult, procedura de executare a acestor creanțe a fost reglementată de art. 81 alin. (3^2) din Legea nr. 107/1996, astfel cum a fost reprodus la paragraful 60 din prezenta decizie. ... 74. De altfel, se poate ajunge la concluzia că, în această procedură specială, calea de atac împotriva hotărârii prin care se soluționează plângerea împotriva procesului-verbal de constatare a abaterilor este apelul, prin analogie cu alte proceduri speciale, în care, deși actul atacat în justiție este unul administrativ, legea specială prevede calea de atac a apelului, dar nu la o instanță de contencios administrativ. ... 75. În acest sens, dispozițiile art. 53 și art. 58-59 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările și completările ulterioare, prevăd că: + Articolul 53 (1) Hotărârile comisiei județene asupra contestațiilor persoanelor care au cerut reconstituirea sau constituirea dreptului de proprietate privată asupra terenului, conform dispozițiilor cuprinse în cap. II, și cele asupra măsurilor stabilite de comisiile locale se comunică celor interesați prin scrisoare recomandată cu confirmare de primire. (2) Împotriva hotărârii comisiei județene se poate face plângere la judecătoria în a cărei rază teritorială este situat terenul, în termen de 30 de zile de la comunicare. + Articolul 58 Instanța soluționează cauza potrivit regulilor prevăzute în Codul de procedură civilă și în Legea nr. 92/1992 pentru organizarea judecătorească. Pe baza hotărârii judecătorești definitive, comisia județeană, care a emis titlul de proprietate, îl va modifica, îl va înlocui sau îl va desființa. + Articolul 59 Sentința civilă pronunțată de instanța menționată la art. 58 este supusă căilor de atac prevăzute în Codul de procedură civilă, cu respectarea dispozițiilor legale în materie. ... 76. Tot în acest sens sunt și dispozițiile art. 21 alin. (5) și ale art. 26 alin. (3) din Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945- 22 decembrie 1989, republicată, cu modificările și completările ulterioare. Astfel, art. 21 alin. (5) prevede că „Sub sancțiunea nulității absolute, până la soluționarea procedurilor administrative și, după caz, judiciare, generate de prezenta lege, sunt interzise înstrăinarea, concesionarea, locația de gestiune, asocierea în participațiune, ipotecarea, locațiunea, precum și orice închiriere sau subînchiriere în beneficiul unui nou chiriaș, schimbarea destinației, grevarea cu sarcini sub orice formă a bunurilor imobile - terenuri și/sau construcții notificate potrivit prevederilor prezentei legi“, iar potrivit art. 26 alin. (3) „Decizia sau, după caz, dispoziția motivată de respingere a notificării sau a cererii de restituire în natură poate fi atacată de persoana care se pretinde îndreptățită la secția civilă a tribunalului în a cărui circumscripție se află sediul unității deținătoare sau, după caz, al entității învestite cu soluționarea notificării, în termen de 30 de zile de la comunicare. Hotărârea tribunalului este supusă recursului, care este de competența curții de apel.“ ... 77. În acest din urmă caz, ca și în cazul plângerilor împotriva procesului-verbal de constatare a abaterilor de la normele de utilizare/exploatare a resursei reglementat de art. 6 alin. (6) din anexa nr. 3 la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 107/2002, sunt pe deplin aplicabile dispozițiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 76/2012. ... 78. În concluzie, calea de atac împotriva hotărârii prin care se rezolvă plângerea împotriva procesul-verbal de stabilire a penalităților este numai apelul, care se soluționează de tribunal, ca instanță ierarhic superioară judecătoriei care a soluționat plângerea. ... ...