Decizia ÎCCJ nr. 25/2017 (RIL)Punctul IV

IV. Opinia autorului sesizării 10. Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, autorul sesizării, apreciază ca fiind în acord cu litera și spiritul legii cea de-a doua orientare jurisprudențială, pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare: ... 11. Din definiția pe care legiuitorul o dă certificatului de urbanism, prin dispozițiile art. 6 alin. (1) lit. a) -d) din Legea nr. 50/1991 și art. 29 alin. (1) din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 350/2001), se desprinde concluzia că acest act are natura juridică a unui act administrativ unilateral individual, premergător, de execuție, și nu de decizie. Prin el se concretizează doar una dintre fazele de început ale unui proces decizional complex de emitere a actului final, reprezentat de autorizația de construire. ... 12. Această soluție nu poate fi însă una de plano, care să excludă analiza contextului și scopului pentru care a fost emis certificatul de urbanism. ... 13. Astfel, din cuprinsul dispozițiilor art. 1 alin. (1) și art. 7 alin. (1) lit. a) -d) din Legea nr. 50/1991 rezultă că autorizația de construire se emite solicitantului numai în baza documentației pentru autorizarea lucrărilor de construcții, care cuprinde, în mod obligatoriu, și certificatul de urbanism. Or, dacă acest act impune restricția de a construi sau alte limitări, el nu va mai fi urmat de eliberarea autorizației de construire și, ca atare, nu mai poate fi cenzurat de instanța de judecată odată cu autorizația de construire, ceea ce ar însemna ca beneficiarul acestui act să fie obligat să accepte concluziile posibil incorecte ale emitentului, fără a mai avea niciun acces la justiție. ... 14. Fiind însă un act premergător negativ, instanța de contencios administrativ este îndreptățită, la cererea persoanei care se consideră vătămată într-un drept al său sau interes legitim, să verifice dacă există un refuz nejustificat al autorității publice de a soluționa favorabil cererea, prin depășirea limitelor dreptului de apreciere, adică prin exces de putere. ... 15. Și în doctrină s-a arătat că actul premergător negativ poate fi cenzurat de instanța de contencios administrativ, pentru exces de putere, pentru că, punându-se capăt procedurii de avizare, în mod cert, actul final nu mai poate fi obținut. ... 16. Or, fără actul final, dreptul material nu se mai poate naște în patrimoniul titularului procedurii de avizare, ceea ce, evident, constituie o vătămare; așadar, certificatul de urbanism care impune restricția de a construi sau alte limitări este, în mod cert, un act premergător negativ, care permite accesul la justiție. ... 17. Pe de altă parte, accesul la justiție este un drept fundamental, esențial, care constă în facultatea oricărei persoane de a formula, după libera sa apreciere, o acțiune în justiție, fie ea și nefondată în fapt și în drept, implicând obligația corelativă a statului ca, prin instanța competentă, să se pronunțe asupra acestei acțiuni. ... 18. În jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului^1, principiul efectivității dreptului de acces la o instanță presupune că un individ se bucură de posibilitatea clară și concretă de a contesta un act ce constituie o ingerință în drepturile sale; accesul efectiv la justiție implică obligația pozitivă a statelor de a asigura în mod real posibilitatea oricărei persoane de a-și susține cauza în fața unui judecător^2. Instanța europeană a mai statuat că ar fi de neconceput ca art. 6 pct. 1 din Convenție să descrie în detaliu garanțiile procedurale acordate părților unei acțiuni civile în curs, fără a asigura, în primul rând, posibilitatea reală, efectivă, a exercitării unor astfel de garanții: accesul la instanța judecătorească, echitatea, publicitatea și celeritatea unui proces nu au nicio semnificație în absența procesului^3. ... 19. În plus, deși dreptul de acces efectiv la o instanță nu este un drept absolut, restricționarea accesului la justiție este incompatibilă cu dispozițiile art. 6 paragraful 1 din Convenție, dacă limitarea atinge substanța dreptului, nu urmărește un scop legitim și nu există un raport de proporționalitate între mijloacele folosite și scopul urmărit. ... 20. În materia examinată, demersul juridic al reclamanților este justificat de calitatea lor de proprietari asupra unor imobile, limitările sau interdicțiile instituite prin certificatul de urbanism au natura unor limitări ale dreptului de proprietate, iar prin refuzul autorității administrative poate fi afectată substanța dreptului de proprietate, prin împiedicarea exercitării atributelor acestui drept, respectiv posesia, folosința și dispoziția, în raport cu dispozițiile art. 44 din Constituția României și art. 1 din Protocolul nr. 1 la C.E.D.O. ... 21. În acest sens, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat, în repetate rânduri, că art. 1 din Protocolul nr. 1 presupune, mai întâi și cu precădere, ca o ingerință a autorității publice în exercițiul dreptului la respectarea bunurilor să fie legală, astfel că privarea de proprietate nu poate să aibă loc decât în condițiile prevăzute de lege^4. ... 22. Preeminența dreptului, unul dintre principiile fundamentale ale unei societăți democratice, este inerentă tuturor articolelor Convenției. Rezultă că necesitatea de a analiza dacă s-a păstrat un just echilibru între interesul general al comunității și imperativele protecției drepturilor fundamentale ale individului nu poate avea loc decât dacă se dovedește că ingerința litigioasă a respectat principiul legalității și nu este arbitrară. ... 23. De aceea, concluzionează autorul sesizării, atunci când certificatul de urbanism, prin limitările sau interdicțiile pe care le conține, depășește sfera unui simplu act de informare, se poate considera că acesta dă expresie refuzului nejustificat al autorității administrative de a soluționa cererea petentului și poate fi supus controlului judecătoresc din partea instanțelor de contencios administrativ. ... ...