Decizia CCR nr. 56/2024Punctul 3.3

3.3. Criticile de neconstituționalitate referitoare la încălcarea dispozițiilor art. 135 și 137 din Constituție 46. Autorii obiecției de neconstituționalitate invocă nerespectarea prevederilor art. 135 și 137 din Legea fundamentală întrucât, în esență, normele criticate conduc la lipsa clarității și previzibilității alocărilor financiare, prin apelarea la Fondul de rezervă bugetară aflat la dispoziția Guvernului pentru cheltuieli obișnuite sau planificate, în detrimentul rectificării bugetului, dezbătută în Parlament. ... 47. Examinând aceste critici, Curtea reține că sunt neîntemeiate. Astfel, în jurisprudența sa, Curtea a statuat că în sensul art. 137 alin. (1) din Constituție, potrivit căruia „Formarea, administrarea, întrebuințarea și controlul resurselor financiare ale statului, ale unităților administrativ-teritoriale și ale instituțiilor publice sunt reglementate prin lege“, a fost adoptată Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, care stabilește principiile, cadrul general și procedurile privind formarea, administrarea, angajarea și utilizarea fondurilor publice, precum și responsabilitățile instituțiilor publice implicate în procesul bugetar (Decizia nr. 1.657 din 28 decembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 33 din 13 ianuarie 2011). În ceea ce privește Fondul de rezervă bugetară, modul de constituire, alocare și utilizare al acestui fond este reglementat de Legea nr. 500/2002, care, la art. 30, stipulează următoarele: „Art. 30. - (1) În bugetul de stat se includ Fondul de rezervă bugetară la dispoziția Guvernului și Fondul de intervenție la dispoziția Guvernului. (2) Fondul de rezervă bugetară la dispoziția Guvernului se repartizează unor ordonatori principali de credite ai bugetului de stat și ai bugetelor locale, pe bază de hotărâri ale Guvernului, pentru finanțarea unor cheltuieli urgente sau neprevăzute apărute în timpul exercițiului bugetar. (2^1) Prin actele normative prevăzute la alin. (2) , Guvernul poate aproba introducerea în bugetele ordonatorilor principali de credite a acelor subdiviziuni ale clasificației bugetare necesare reflectării destinației sumelor alocate din Fondul de rezervă bugetară la dispoziția Guvernului, dacă acestea nu existau anterior actelor normative în cauză în bugetul aprobat ordonatorului principal de credite. (3) Alocarea de sume din Fondul de rezervă bugetară la dispoziția Guvernului, pentru bugetele locale, se face prin majorarea sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat sau a transferurilor de la bugetul de stat către bugetele locale pentru investiții finanțate parțial din împrumuturi externe, după caz. (4) Fondul de intervenție la dispoziția Guvernului se repartizează unor ordonatori principali de credite ai bugetului de stat și ai bugetelor locale, pe bază de hotărâri ale Guvernului, pentru finanțarea unor acțiuni urgente în vederea înlăturării efectelor unor calamitați naturale și sprijinirii persoanelor fizice sinistrate. (5) În cursul exercițiului bugetar Fondul de intervenție la dispoziția Guvernului poate fi majorat de Guvern din Fondul de rezervă bugetară la dispoziția Guvernului, în funcție de necesitățile privind asigurarea sumelor pentru înlăturarea efectelor calamităților naturale“. Conform art. 54 alin. (3) din același act normativ, Fondul de rezervă bugetară la dispoziția Guvernului se majorează/alimentează pe parcursul unui an bugetar cu creditele bugetare anulate la propunerea ordonatorilor principali de credite finanțați din bugetul de stat, ca urmare a amânării sau desființării unor sarcini pentru care au fost prevăzute sume prin legea bugetară anuală și prin rectificările bugetare care au loc pe parcursul unui an. ... 48. Din analiza dispozițiilor antereferite, Curtea constată că legiuitorul a instituit două tipuri diferite de finanțări aflate la dispoziția Guvernului, cu destinații diferite. Astfel, contrar susținerilor autorilor obiecției de neconstituționalitate care afirmă că „rezerva bugetară este concepută pentru a face față unor situații neprevăzute sau urgente, cum ar fi dezastre naturale sau crize economice“, Curtea observă că Fondul de rezervă bugetară la dispoziția Guvernului se repartizează pentru finanțarea unor cheltuieli urgente sau neprevăzute apărute în timpul exercițiului bugetar [art. 30 alin. (2) din Legea nr. 500/2002], în vreme ce Fondul de intervenție la dispoziția Guvernului este cel care se repartizează pentru finanțarea unor acțiuni urgente în vederea înlăturării efectelor unor calamitați naturale și sprijinirii persoanelor fizice sinistrate [art. 30 alin. (4) din Legea nr. 500/2002]. În același timp, Curtea observă că legile de rectificare sunt acte normative modificatoare ale legilor bugetare anuale, cărora li se aplică aceleași proceduri ca și legilor bugetare anuale inițiale, cu excepția termenelor din calendarul bugetar [art. 6 alin. (1) din Legea nr. 500/2002]. În consecință, din perspectiva aprobării de către Parlament a măsurilor fiscale promovate de Guvern, diferența dintre rectificare și alte măsuri cu impact asupra unor capitole sau articole bugetare nu se referă la eliminarea posibilității Parlamentului de a se pronunța asupra uneia sau alteia dintre măsuri, ci această diferență rezidă în faptul că rectificarea se dezbate și se aprobă în ședință comună a celor două Camere ale Parlamentului [în temeiul art. 65 alin. (2) lit. b) din Constituție], iar măsurile fiscale, altele decât rectificarea bugetară, se dezbat și se aprobă potrivit procedurii legislative reglementate de art. 75 din Legea fundamentală. ... 49. În continuare, Curtea reține că bugetul național se constituie ca un plan financiar al statului, aprobat prin lege, prin care sunt prevăzute veniturile și cheltuielile publice stabilite în fiecare an, necesare îndeplinirii funcțiilor și sarcinilor statului. Astfel, în acest domeniu, Guvernul, în concordanță cu art. 138 alin. (1) și (2) din Constituție, asigură elaborarea proiectelor legilor bugetare anuale și transmiterea acestora spre adoptare Parlamentului (Decizia nr. 1.657 din 28 decembrie 2010, precitată, și Decizia nr. 127 din 6 martie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 189 din 8 martie 2019, paragraful 95). ... 50. Curtea amintește jurisprudența sa constantă, potrivit căreia bugetul de stat nu poate prevedea cu o exactitate absolută evoluțiile economice în cursul unui an bugetar, ci trasează marile direcții ale acțiunii statului din perspectivă bugetară. Eventualele dezechilibre apărute pe parcursul anului bugetar se pot corecta prin acte normative de forța legii. Astfel, finanțarea cheltuielilor bugetare se face din surse financiare alocate în buget, iar majorarea unor cheltuieli se finanțează fie prin suplimentarea alocațiilor bugetare din Fondul de rezervă bugetară la dispoziția Guvernului, fie prin rectificare bugetară (Decizia nr. 1.092 din 15 octombrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 712 din 20 octombrie 2008, Decizia nr. 1.093 din 15 octombrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 711 din 20 octombrie 2008, sau Decizia nr. 127 din 6 martie 2019, precitată, paragraful 100). Planul financiar al statului este elaborat pe baza legilor aflate în fondul activ al legislației, legi care stabilesc atât veniturile, cât și cheltuielile statului. Desigur, între Parlament și Guvern trebuie să existe o relație de cooperare loială, astfel ca nici primul să nu pună în pericol finanțele statului prin adoptarea unor măsuri imprudente de diminuare a veniturilor statului sau de creștere a cheltuielilor acestuia și nici cel de-al doilea să nu se transforme într-un controlor al politicii legislative a Parlamentului. Faptul că o măsură legislativă ce implică cheltuieli bugetare nu a fost luată în calcul la adoptarea bugetului nu scutește Guvernul de obligația sa de a o pune în executare; mai mult, adoptarea legii bugetului nu echivalează cu lipsa competenței Parlamentului ca pe anul în curs să adopte o lege care are implicații bugetare (Decizia nr. 593 din 15 iulie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 645 din 22 iulie 2020, paragraful 53). ... 51. Ca atare, Curtea observă că nici Constituția și nici instanța de contencios constituțional nu impun Guvernului să aleagă între accesarea sumelor aflate în Fondul de rezervă bugetară și rectificarea bugetară, esențial fiind ca măsura să fie adoptată de Guvern prin proiecte de lege sau prin acte normative cu putere de lege, supuse ulterior analizei Parlamentului, care se va pronunța în sensul aprobării sau respingerii inițiativei legislative ori a ordonanței, după caz, controlând, astfel, actul normativ al Guvernului din perspectiva oportunității intenției/actului de legiferare. Alegerea uneia sau alteia dintre cele două surse de finanțare aflate la dispoziția Guvernului este o problemă exclusiv de oportunitate politică, ce privește, în esență, relațiile dintre Parlament și Guvern. ... 52. Totodată, Curtea mai reține că în jurisprudența sa a statuat că, în temeiul prevederilor art. 61 alin. (1) din Constituție, potrivit cărora Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a țării, acesta poate adopta orice soluție pe care o consideră oportună și necesară, iar, în prezenta cauză, Legea privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 73/2023 privind unele măsuri bugetare a fost adoptată atât de prima Cameră sesizată, cât și de Camera decizională, fără modificări și/sau completări față de forma propusă de inițiator. Cu alte cuvinte, legea antereferită aprobă pur și simplu ordonanța de urgență a Guvernului, ceea ce reprezintă o soluție legislativă ce corespunde unei opțiuni politice care ține de competența legiuitorului și care, implicit, consfințește maniera de reglementare aleasă de legiuitorul delegat, cu privire la modalitatea de acordare a unor sume suplimentare ordonatorilor de credite pe parcursul exercițiului bugetar, fiind dreptul suveran al legiuitorului să aprecieze întinderea și amploarea măsurilor pe care le stabilește prin lege. Ulterior aprobării sale prin lege, ordonanța de urgență a Guvernului încetează să mai fie un act normativ de sine stătător și devine, ca efect al aprobării de către autoritatea legiuitoare, un act normativ cu caracter de lege, chiar dacă, din rațiuni de tehnică legislativă, alături de datele legii de aprobare conservă și elementele de identificare atribuite la adoptarea sa de către Guvern. Curtea subliniază că, potrivit dispozițiilor art. 2 alin. (2) și ale art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, instanța de contencios constituțional se pronunță asupra constituționalității unei legi sau ordonanțe ori a unei dispoziții dintr-o lege sau dintr-o ordonanță în vigoare, ceea ce înseamnă o analiză în raport cu prevederile Constituției, aceasta fiind o analiză de drept, Curtea neavând posibilitatea de a sancționa oportunitatea politicii adoptate de stat (în acest sens, Decizia nr. 497 din 3 octombrie 2023, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 982 din 30 octombrie 2023, paragraful 77). De asemenea, Curtea constată și că, prin Decizia nr. 214 din 14 aprilie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 428 din 20 mai 2005, a statuat că „planificarea bugetului statului și concretizarea politicilor și măsurilor financiare și bugetare ale statului în plan legislativ sunt aspecte ce nu privesc controlul de constituționalitate exercitat de Curtea Constituțională, în caz contrar realizându-se o ingerință a acestei instanțe în atributele puterilor legislativă și executivă ale statului, ceea ce ar contraveni principiului separației și echilibrului puterilor în stat, consfințit de art. 1 alin. (4) din Constituție“. ... ...