Decizia CCR nr. 295/2022Punctul III

III. Analiza dispozițiilor art. 13 și ale art. 48 din Legea pentru modificarea și completarea unor acte normative în domeniul comunicațiilor electronice pentru stabilirea unor măsuri de facilitare a dezvoltării rețelelor de comunicații electronice prin care se derogă de la dispoziții din Legea nr. 24/2007 privind reglementarea și administrarea spațiilor verzi din intravilanul localităților și din Legea nr. 313/2009 pentru modificarea și completarea Legii nr. 24/2007 privind reglementarea și administrarea spațiilor verzi din zonele urbane și se completează Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2005 privind protecția mediului 169. Critica de neconstituționalitate a prevederilor art. 13 și ale art. 48 din actul normativ criticat vizează, în esență, schimbarea destinației terenurilor amenajate ca spații verzi în vederea amplasării elementelor de infrastructură fizică necesare susținerii rețelelor de comunicații electronice, care, în opinia autorului sesizării (Avocatul Poporului), contravine art. 34 privind dreptul la ocrotirea sănătății și art. 35 privind dreptul la un mediu sănătos din Constituție. ... 170. Analizând normele criticate, Curtea reține că art. 13 consacră posibilitatea amplasării elementelor de infrastructură fizică necesare susținerii rețelelor de comunicații electronice pe spațiile verzi situate în intravilan. Amplasarea se realizează prin derogare de la dispozițiile Legii nr. 24/2007 privind reglementarea și administrarea spațiilor verzi din intravilanul localităților, respectiv de la art. 5 lit. h) , care prevede obligația persoanelor fizice și juridice de a nu diminua suprafețele spațiilor verzi, și de la art. 18 alin. (5) , care prevede interdicția schimbării destinației, a reducerii suprafețelor ori a strămutării spațiilor verzi definite de lege, precum și de la art. III din Legea nr. 313/2009 pentru modificarea și completarea Legii nr. 24/2007 privind reglementarea și administrarea spațiilor verzi din zonele urbane, care prevede că, până la realizarea registrelor locale ale spațiilor verzi, schimbarea destinației spațiilor verzi definite ca atare în Legea nr. 24/2007 poate fi făcută doar pe baza unor documentații de urbanism legal aprobate, care să stabilească și lucrările de utilitate publică necesare. Potrivit noii reglementări, instalarea construcțiilor urmează a se face fără a fi necesară modificarea prealabilă a documentațiilor de urbanism, în condițiile prevăzute în contractul care conferă dreptul de a executa lucrări de construcții, respectiv în hotărârea judecătorească prin care este recunoscut acest drept. Norma criticată stabilește însă o limită, reglementând expres că, „în cazul amplasării supraterane, suprafața cumulată a amprentei la sol a acestor elemente de infrastructură fizică să nu depășească 50 de metri pătrați și 10% din suprafața totală a spațiului verde în cadrul căruia sunt amplasate“. ... 171. Dispozițiile art. 48 din legea criticată completează art. 71 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2005 privind protecția mediului, care interzice schimbarea destinației terenurilor amenajate ca spații verzi și/sau prevăzute ca atare în documentațiile de urbanism, reducerea suprafețelor acestora ori strămutarea lor, indiferent de regimul juridic al acestora, în sensul introducerii unei excepții de la această interdicție, respectiv aceea a cazului „în care se realizează lucrări de construcții pentru infrastructura fizică necesară susținerii rețelelor de comunicații electronice“. ... 172. Curtea constată, așadar, că normele criticate modifică în mod corelat cadrul legal în vigoare, instituind posibilitatea ca elemente de infrastructură fizică necesare susținerii rețelelor de comunicații electronice să fie amplasate pe spațiile verzi situate în intravilan, cu efectul reducerii acestor suprafețe în limita a 50 de metri pătrați și a cel mult de 10% din suprafața totală a spațiului verde. Această posibilitate se realizează pe calea derogării exprese de la regimul juridic aplicabil spațiilor verzi care, pe de o parte, prevede interdicția schimbării destinației, a reducerii suprafețelor ori a strămutării acestora și, pe de altă parte, statuează că schimbarea destinației spațiilor verzi definite ca atare de lege poate fi făcută doar pe baza unor documentații de urbanism legal aprobate, prin care sunt stabilite și lucrările de utilitate publică necesare. ... 173. Cu privire la dreptul la un mediu sănătos, Curtea reține că prevederile art. 35 din Legea fundamentală stabilesc obligația pozitivă a statului de a asigura cadrul legislativ pentru exercitarea dreptului oricărei persoane la un mediu înconjurător sănătos și echilibrat ecologic, precum și îndatorirea persoanelor fizice și juridice de a proteja și a ameliora mediul înconjurător. În plus, având în vedere economia de piață, dispozițiile art. 135 alin. (2) lit. e) și f) din Constituție instituie obligația statului de a asigura refacerea și ocrotirea mediului înconjurător, precum și menținerea echilibrului ecologic, creând condițiile necesare pentru creșterea calității vieții. Prin urmare, chiar atunci când legiuitorul adoptă măsuri legislative în favoarea unor interese economice, el este obligat să legifereze ținând seama de prevalența ocrotirii mediului și menținerea echilibrului ecologic. Așa fiind, dreptul la un mediu sănătos presupune luarea tuturor măsurilor necesare asigurării unei calități sporite a mediului, iar păstrarea unui mediu sănătos semnifică, în realitate, conservarea și ameliorarea condițiilor privind calitatea vieții în scopul menținerii echilibrului ecologic. Întrucât un mediu sănătos asigură cadrul dezvoltării armonioase a persoanelor, acesta presupune posibilitatea exercitării depline a altor drepturi fundamentale ale persoanei, precum dreptul la ocrotirea sănătății, consacrat de art. 34 din Constituție. ... 174. În vederea îndeplinirii obligațiilor sale de protecție, statul trebuie să adopte într-un mod suficient măsuri normative care să ducă la o exercitare reală a dreptului la un mediu sănătos al fiecărei persoane. În considerentele Deciziei nr. 80 din 16 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 246 din 7 aprilie 2014, Curtea a reținut că statul are atât obligații negative, cât și obligații pozitive. În ceea ce privește obligațiile pozitive, acestea presupun crearea unui cadru legislativ și administrativ care să aibă drept obiectiv prevenirea eficace a daunelor asupra mediului și asupra sănătății umane (a se vedea Hotărârea CEDO din 27 ianuarie 2009, pronunțată în Cauza Tătar împotriva României, paragraful 88). Astfel, măsurile în discuție trebuie să aibă ca scop prevenirea degradării mediului, stabilirea remediilor necesare și reglementarea folosirii durabile a resurselor naturale. De asemenea, analizând constituționalitatea interdicției legale absolute privind schimbarea destinației terenurilor amenajate ca spații verzi, prevăzută de art. 71 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2005, în forma anterioară modificării prin legea supusă prezentului control, prin Decizia nr. 824 din 7 iulie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 587 din 5 august 2008, Curtea a statuat că această interdicție „are o justificare socială și morală, având în vedere că respectarea riguroasă a acestor norme reprezintă un obiectiv major, protejarea mediului înconjurător, deci și a spațiului verde existent, având o legătură directă cu nivelul de sănătate publică, ceea ce constituie o valoare de interes național“. ... 175. Cu privire la schimbarea destinației spațiilor verzi care, potrivit dispozițiilor de lege în vigoare, poate fi făcută doar pe baza unor documentații de urbanism legal aprobate, Curtea apreciază ca fiind incidente considerentele Deciziei nr. 694 din 28 iunie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 611 din 24 august 2012, și ale Deciziei nr. 734 din 21 noiembrie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 133 din 19 februarie 2020, în care a reținut că, în conformitate cu principiile generale stabilite prin Legea nr. 350/2001, „urbanismul are ca principal scop stimularea evoluției complexe a localităților, prin elaborarea și implementarea strategiilor de dezvoltare spațială, durabilă și integrată, pe termen scurt, mediu și lung. Acesta urmărește stabilirea direcțiilor dezvoltării spațiale a localităților urbane și rurale, în acord cu potențialul economic, social, cultural și teritorial al acestora și cu aspirațiile locuitorilor“. În considerarea semnificației acestui termen, constând în proiectarea și planificarea generală a lucrărilor de construire, de sistematizare, de reconstruire sau, după caz, de restructurare a unei localități, și coroborat cu finalitatea urmărită, Curtea a constatat că „dreptul de construire se acordă potrivit prevederilor legale, cu respectarea documentațiilor de urbanism și regulamentelor locale de urbanism aferente, aprobate potrivit Legii nr. 350/2001“. Curtea a arătat că normele legale referitoare la amenajarea teritoriului și urbanism „urmăresc tocmai obținerea unui echilibru rezonabil între interesele particulare ale titularilor dreptului de proprietate și interesul public ce constă în protejarea mediului și asigurarea dreptului la un mediu sănătos, garantat de art. 35 din Constituție. Pentru evitarea abuzurilor în domeniul construcțiilor, cu consecințe extrem de grave asupra dezideratului de armonizare a mediului urban concomitent cu protejarea mediului natural, legea cuprinde anumite reguli privind regimul autorizațiilor de construire, elaborate în funcție de natura, obiectivul și impactul social al fiecărui tip de construcție“. De asemenea, Curtea a mai reținut că documentațiile de urbanism au o reglementare proprie, stabilesc condițiile de ocupare a terenurilor cu construcții și sunt rezultatul unui proces de planificare urbană referitoare la un teritoriu determinat, prin care se analizează situația existentă și se stabilesc obiectivele, acțiunile, procesele și măsurile de amenajare și de dezvoltare durabilă a localităților. ... 176. Mai mult, prin Decizia nr. 286 din 22 mai 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 569 din 31 iulie 2014, examinând dispozițiile art. 56^1 din Legea nr. 350/2001, care interzic inițierea și aprobarea documentațiilor de urbanism ce au ca scop intrarea în legalitate a unor construcții edificate fără autorizație de construire sau care nu respectă prevederile autorizației de construire, Curtea a reținut că acestea au fost introduse în Legea nr. 350/2001 prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 7/2011 pentru modificarea și completarea Legii nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 111 din 11 februarie 2011, în preambulul căreia legiuitorul delegat a precizat că modificarea a fost impusă, printre altele, de necesitatea „reducerii drastice a practicilor urbanismului derogatoriu, practici care au dus la un proces de transformare internă incoerentă a localităților și de extindere necontrolată ce a determinat disfuncții și costuri uneori imposibil de suportat pentru comunitățile locale, ocupări și desființări ale spațiilor verzi, ce au generat probleme grave de mediu, precum și o avalanșă de situații litigioase care au afectat securitatea juridică a investițiilor“ (paragraful 20). ... 177. Din această perspectivă, Curtea remarcă potențialul neconstituțional al prevederilor art. 13 și ale art. 48 din actul normativ criticat sub aspectul încălcării dreptului la ocrotirea sănătății și a dreptului la un mediu sănătos, consacrate de art. 34 și 35 din Constituție. ... 178. În primul rând, Curtea reține că textele criticate, atât prin conținutul lor normativ lacunar sub aspectul stabilirii unor minime cerințe obligatorii sau a unor criterii obiective pentru aprobarea amplasării elementelor de infrastructură fizică necesare susținerii rețelelor de comunicații electronice pe spațiile verzi situate în intravilan, cât și prin faptul că reprezintă derogări de la regimul juridic aplicabil spațiilor verzi care instituie interdicții absolute în acest domeniu, sunt apte să afecteze exercitarea în condiții de normalitate a drepturilor constituționale menționate, ceea ce echivalează cu o ingerință care nu răspunde unui imperativ de ordine publică, expres și limitativ menționat la nivel legal. Fiind norme juridice derogatorii și care instituie excepții de la dreptul comun, de strictă interpretare, acestea ar fi trebuit să prevadă concret condițiile în care se realizează schimbarea destinației de spații verzi a terenurilor. Însă, pe lângă faptul că instalarea construcțiilor urmează a se face fără modificarea prealabilă a documentațiilor de urbanism, Curtea reține că, prin art. 13 din legea criticată, legiuitorul transferă stabilirea acestor condiții fie părților care încheie contractul în baza căruia se execută lucrările de construcții, deci implicit beneficiarilor contractului, adică furnizorilor de rețele de comunicații electronice/ operatorilor de infrastructură de comunicații electronice, fie instanței judecătorești care pronunță hotărârea prin care este recunoscut dreptul de a executa lucrările de construcții. Consecința unei atare reglementări este aceea că persoanele fizice dintr-o comunitate urbană, în care spațiile verzi menite să asigure un anumit nivel al calității vieții sunt supuse unui regim prestabilit prin documentațiile de urbanism, nu pot avea siguranța conservării acestora pentru perioade rezonabile de timp. Dimpotrivă, legea lasă posibilitatea autorităților competente și furnizorilor de rețele de comunicații electronice/ operatorilor de infrastructură de comunicații electronice să modifice acest regim încontinuu, fără nicio limitare sau fără nicio condiție impusă în textele legale criticate, ceea ce accentuează riscurile ecologice urbane, având un impact negativ imediat asupra viabilității și sustenabilității acestora, asupra calității vieții și stării de sănătate a populației, mai ales în condițiile în care media de spațiu verde pentru un locuitor în România este mult sub nivelul standardului Uniunii Europene, respectiv minimum 26 de metri pătrați/locuitor. ... 179. În al doilea rând, Curtea învederează faptul că, potrivit principiului proporționalității, orice măsură adoptată de legiuitor trebuie să răspundă unui scop legitim, să fie adecvată - capabilă în mod obiectiv să ducă la îndeplinirea scopului, necesară - indispensabilă pentru îndeplinirea scopului și proporțională - menită să asigure justul echilibru între interesele concrete pentru a fi corespunzătoare scopului urmărit. Principiul proporționalității impune astfel ca actele instituțiilor să nu depășească limitele a ceea ce este adecvat și necesar în scopul realizării obiectivelor urmărite, prin aceasta înțelegânduse faptul că, în cazul în care este posibilă o alegere între mai multe măsuri adecvate, trebuie să se recurgă la cea mai puțin constrângătoare, iar inconvenientele cauzate nu trebuie să fie disproporționate în raport cu scopurile urmărite (a se vedea Hotărârea Curții de Justiție a Uniunii Europene din 5 mai 1998, National Farmers’ Union și alții, C-157/96). În acest context, astfel cum s-a reținut în mod constant și în jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene (a se vedea Hotărârea din 13 decembrie 1979, Haner c. Land Rheinland-Pfalz, C-44/79; Cauza R. c. Intervention Board, ex parte E.D. F.Man Sugar Ltd, C-181/84), ținând cont de tradițiile constituționale comune statelor membre, măsurile și restricțiile impuse de autoritățile publice trebuie să răspundă efectiv unor obiective de interes general urmărite de comunitate și să nu afecteze în mod disproporționat drepturile și interesele legitime ale destinatarului (a se vedea Decizia Curții Constituționale nr. 320 din 12 mai 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 678 din 9 iulie 2021). ... 180. În prezenta cauză, realizând testul de proporționalitate, Curtea apreciază că, deși scopul urmărit de legiuitor, respectiv facilitarea dezvoltării rețelelor de comunicații electronice, este legitim și răspunde nevoii de comunicare pe cale electronică a persoanelor fizice și juridice, precum și necesității creării unei infrastructuri performante și adaptate evoluțiilor tehnologice, totuși amplasarea elementelor de infrastructură fizică necesare susținerii rețelelor de comunicații electronice pe spațiile verzi situate în intravilan nu reprezintă o măsură adecvată și necesară atingerii scopului menționat. Curtea subliniază că în activitatea de legiferare legiuitorul trebuie să reglementeze mecanisme de natură a permite realizarea scopului urmărit la standardul calitativ propus, fără a impune însă sarcini sau restrângeri excesive ale drepturilor individuale, indiferent de natura acestora. Or, Curtea constată că măsura legislativă instituită prin reglementarea criticată depășește limitele a ceea ce este adecvat, fiind de natură a deturna scopul pe care legiuitorul șia propus să îl realizeze, consecința unei astfel de măsuri fiind afectarea unor drepturi fundamentale. Astfel, în condițiile în care o atare măsură are un impact negativ semnificativ asupra dezvoltării durabile și asupra echilibrului ecologic în comunitățile urbane, ea apare ca fiind neadecvată și chiar excesivă. Curtea apreciază că soluția legislativă criticată nu este nici necesară scopului legii, întrucât acesta poate fi atins și pe altă cale decât cea prin care se aduce atingere drepturilor fundamentale invocate, exercitate, printre altele, prin conservarea terenurilor cu destinația de spații verzi, terenuri identificate astfel în documentațiile de urbanism. În fine, în ceea ce privește justul echilibru între interesele concrete ale beneficiarilor legii, Curtea reiterează că, în aplicarea principiului proporționalității în materia legiferării, legiuitorul este ținut de o condiție de rezonabilitate, respectiv să fie preocupat ca exigențele instituite să fie îndeajuns de rezonabile încât să nu pună sub semnul întrebării însăși existența unor drepturi, or, prin măsura prevăzută, legiuitorul a încălcat această condiție de rezonabilitate, întrucât prevederile criticate au ca efect juridic producerea unui dezechilibru între interesul public general reprezentat de necesitatea dezvoltării rețelelor de comunicații electronice și interesele individuale ale persoanelor privind dreptul la ocrotirea sănătății și dreptul la un mediu sănătos. ... 181. Pentru toate aceste argumente, Curtea constată că măsura dispusă prin prevederile art. 13 și ale art. 48 din Legea pentru modificarea și completarea unor acte normative în domeniul comunicațiilor electronice pentru stabilirea unor măsuri de facilitare a dezvoltării rețelelor de comunicații electronice nu este necesară, adecvată și nici proporțională, amplasarea elementelor de infrastructură fizică necesare susținerii rețelelor de comunicații electronice pe spațiile verzi situate în intravilan având un caracter excesiv, de natură a afecta drepturile protejate constituțional de art. 34 și 35 din Legea fundamentală. ... ...