Decizia CCR nr. 295/2022Punctul II

II. Analiza dispozițiilor art. 10 din Legea pentru modificarea și completarea unor acte normative în domeniul comunicațiilor electronice pentru stabilirea unor măsuri de facilitare a dezvoltării rețelelor de comunicații electronice prin care s-a modificat Legea fondului funciar nr. 18/1991 157. În ceea ce privește criticile de neconstituționalitate având ca obiect dispozițiile art. 10 din legea supusă controlului, Curtea reține că acestea vizează, pe de o parte, ocuparea terenurilor aflate în extravilanul unităților administrativ-teritoriale pe care pot fi amplasate elemente de infrastructură fizică necesare susținerii rețelelor de comunicații electronice, cu privire la care autorul criticilor (Avocatul Poporului) susține că legea nu prevede o protecție adecvată a proprietarilor împotriva arbitrarului furnizorilor, operatorilor de rețele și infrastructuri sau al autorităților competente, și, pe de altă parte, schimbarea categoriei de folosință a terenului agricol, cu privire la care apreciază că procedura de despăgubire a proprietarilor este reglementată deficitar și generează un climat de insecuritate juridică în domeniul proprietății imobiliare. ... 158. Analizând norma criticată, Curtea constată că art. 10 alin. (1) reglementează, prin derogare de la prevederile art. 92 alin. (1) din Legea fondului funciar nr. 18/1991 (care interzic amplasarea construcțiilor de orice fel pe terenuri agricole din extravilan, pe cele amenajate cu lucrări de îmbunătățiri funciare, precum și pe cele plantate cu vii și livezi, parcuri naționale, rezervații, monumente, ansambluri arheologice și istorice), posibilitatea amplasării elementelor de infrastructură fizică necesare susținerii rețelelor de comunicații electronice în extravilanul unităților administrativ-teritoriale, fie pe terenuri agricole, indiferent de clasa de calitate a acestora, fie pe terenuri amenajate cu îmbunătățiri funciare. Potrivit reglementării criticate, amplasarea acestor elemente urmează să se realizeze în condițiile art. 92-103 din Legea nr. 18/1991, care se aplică în mod corespunzător, precum și în condițiile prevăzute de art. 10 alin. (2) -(7) din legea supusă controlului de constituționalitate. ... 159. Dispozițiile menționate din Legea nr. 18/1991 vizează procedura scoaterii definitive sau temporare din circuitul agricol a terenurilor agricole situate în extravilan. Aprobarea este condiționată de acordul prealabil al deținătorilor de terenuri [art. 96 alin. (1) ], refuzul nejustificat putând fi soluționat de instanța de judecată, hotărârea acesteia înlocuind consimțământul celui în cauză [art. 96 alin. (2) ]. Legea prevede obligații în sarcina titularilor obiectivelor de investiții sau de producții amplasate pe terenuri agricole și forestiere, precum acelea de a lua măsuri prealabile executării construcției obiectivelor, de decopertare a stratului de sol fertil de pe suprafețele amplasamentelor aprobate, pe care să-l depoziteze și să-l niveleze pe terenuri neproductive sau slab productive [art. 100 alin. (1) ], de a grupa și amplasa construcțiile de-a lungul și în imediata apropiere a căilor de comunicații - șosele, căi ferate -, a digurilor, canalelor de irigații și de desecări și a altor limite obligate din teritoriu, în așa fel încât să nu se stânjenească execuția lucrărilor agricole [art. 102 alin. (1) ]. De asemenea, art. 103 prevede că ocuparea terenurilor necesare remedierii deranjamentelor în caz de avarii și executarea unor lucrări de întreținere se vor face pe baza acordului prealabil al deținătorilor de terenuri sau, în caz de refuz, cu aprobarea prefecturii județului sau a Primăriei Municipiului București, în toate cazurile, deținătorii de terenuri beneficiind de despăgubire pentru daunele cauzate. ... 160. Prevederile art. 10 alin. (2) -(7) din legea supusă controlului completează procedura de aprobare a scoaterii definitive din circuitul agricol a terenurilor prevăzute la art. 10 alin. (1) . Astfel, anterior inițierii procedurii, furnizorii de rețele de comunicații electronice, respectiv operatorii de infrastructură de comunicații electronice au obligația de a publica intenția de a executa lucrările de construcții la sediul primăriei comunei, orașului sau municipiului pe raza căreia/căruia urmează să fie executate lucrările, identificând terenurile pe care urmează să fie executate lucrările, cu precizarea suprafețelor care vor face obiectul scoaterii definitive din circuitul agricol. În termen de 15 zile de la publicarea anunțului, persoanele care dețin dreptul de proprietate asupra terenurilor au obligația să prezinte documentele care atestă dreptul de proprietate, în vederea negocierii condițiilor privind scoaterea definitivă din circuitul agricol. În cazul în care proprietarii nu pot fi identificați, terenurile pot fi scoase definitiv din circuitul agricol cu acordul valabil exprimat al deținătorului/deținătorilor acestora, altul/alții decât proprietarul/proprietarii, dacă sunt îndeplinite în mod cumulativ trei condiții: există o declarație pe propria răspundere a deținătorului terenului, încheiată în formă autentică, prin care să se arate că acesta nu cunoaște informații suplimentare care pot duce la identificarea proprietarului; există o declarație pe propria răspundere, încheiată în formă autentică, prin care furnizorul de rețele de comunicații electronice, respectiv operatorul de infrastructură de comunicații electronice care solicită scoaterea din circuitul agricol își asumă obligația de a-i despăgubi pe proprietarii terenurilor respective în situația identificării ulterioare a acestora; suprafața cumulată a amprentei la sol a elementelor de infrastructură fizică nu depășește 50 de metri pătrați și 10% din suprafața totală a terenului în cadrul căruia sunt amplasate. Legea mai prevede că, pentru eventualele prejudicii cauzate, proprietarii terenurilor vor fi despăgubiți, la calculul despăgubirilor ținându-se seama, cel puțin, de suprafața de teren afectată cu ocazia efectuării lucrărilor, de tipurile de culturi și plantații, precum și de amenajările afectate de lucrări sau de activitățile restrânse cu ocazia lucrărilor. Cuantumul despăgubirilor se stabilește prin acordul părților sau, în cazul în care părțile nu se înțeleg, prin hotărâre judecătorească. În fine, în vederea efectuării lucrărilor de construcții privind infrastructura fizică destinată susținerii rețelelor de comunicații electronice, furnizorii de rețele de comunicații electronice, respectiv operatorii de infrastructură de comunicații electronice sunt obligați să prevadă soluții tehnice care să permită partajarea elementelor de infrastructură fizică amplasate pe terenurile scoase din circuitul agricol. ... 161. Din examinarea dispozițiilor legale aplicabile în procedura de aprobare a scoaterii definitive din circuitul agricol a terenurilor aflate în extravilanul unităților administrativ-teritoriale pe care pot fi amplasate elemente de infrastructură fizică necesare susținerii rețelelor de comunicații electronice, Curtea reține că legea prevede acordul prealabil al proprietarilor terenurilor, iar în cazul în care aceștia nu pot fi identificați, acordul prealabil al deținătorilor terenurilor. În vederea manifestării acordului, norma criticată prevede expres publicitatea anunțului privind intenția de a executa lucrările de construcții. În cazul în care persoanele menționate refuză să își dea acordul, litigiul este dedus soluționării instanței judecătorești, care, dacă constată că refuzul este nejustificat, pronunță o hotărâre care înlocuiește consimțământul celui în cauză. ... 162. Pe lângă garanția controlului judecătoresc asupra deciziei de amplasare a elementelor de infrastructură, în ipoteza în care proprietarii terenurilor nu pot fi identificați, legea condiționează scoaterea definitivă din circuitul agricol de îndeplinirea a încă două condiții: pe de o parte, asumarea obligației furnizorului de rețele de comunicații electronice, respectiv a operatorului de infrastructură de comunicații electronice, prin declarație pe propria răspundere, de a-i despăgubi pe proprietarii terenurilor respective în situația identificării ulterioare a acestora, și, pe de altă parte, condiția ca suprafața cumulată a amprentei la sol a elementelor de infrastructură fizică să nu depășească 50 de metri pătrați și 10% din suprafața totală a terenului în cadrul căruia sunt amplasate. Cu alte cuvinte, în ipoteza în care proprietarul este în situația de a nu putea lua cunoștință despre intenția de executare a lucrărilor de construcții pe terenul său extravilan, aflat în circuitul agricol, pentru a-și manifesta acordul, legea limitează posibilitatea furnizorului de rețele de comunicații electronice, respectiv a operatorului de infrastructură de comunicații electronice de a amplasa elemente de infrastructură fizică necesare susținerii rețelelor de comunicații electronice doar pe o suprafață de 50 de metri pătrați, dar nu mai mult de 10% din suprafața totală a terenului, și prevede expres angajamentul acestora de a-l despăgubi pe proprietar după identificare. ... 163. Mai mult, făcând trimitere la dispozițiile Legii nr. 18/1991, legea instituie obligația furnizorului de rețele de comunicații electronice, respectiv a operatorului de infrastructură de comunicații electronice de a grupa și amplasa construcțiile dea lungul și în imediata apropiere a căilor de comunicații - șosele, căi ferate -, a digurilor, a canalelor de irigații și de desecări și a altor limite obligate din teritoriu, tocmai pentru a nu stânjeni execuția lucrărilor agricole, deci pentru a nu afecta activitățile agricole desfășurate pe restul terenului, care își păstrează destinația și continuă să se găsească în circuitul agricol. Cu privire la eventualele prejudicii cauzate, legea prevede dezdăunarea proprietarilor terenurilor, stabilind criteriile minimale pe baza cărora se stabilește cuantumul despăgubirilor, respectiv suprafața de teren afectată cu ocazia efectuării lucrărilor, tipurile de culturi și plantații, precum și amenajările afectate de lucrări sau de activitățile restrânse cu ocazia lucrărilor. Statuând că valoarea despăgubirilor se stabilește prin acordul părților sau, în cazul în care părțile nu se înțeleg, prin hotărâre judecătorească, legea prevede garanția controlului judecătoresc cu privire la incidența și evaluarea criteriilor pe baza cărora se determină despăgubirea și cu privire la valoarea prejudiciului suferit de proprietarul terenului. ... 164. În fine, legea prevede atât acordul proprietarilor/ deținătorilor de terenuri, cât și despăgubirea acestora pentru daunele cauzate în ipoteza în care, în caz de avarii sau de executare a unor lucrări de întreținere, furnizorul de rețele de comunicații electronice, respectiv operatorul de infrastructură de comunicații electronice ocupă terenurile necesare remedierii deranjamentelor. ... 165. În acest context, Curtea amintește cele reținute în Decizia nr. 805 din 19 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 501 din 21 iulie 2009, în care a statuat că „exercitarea drepturilor de uz și servitute asupra proprietăților afectate de capacitățile energetice, cu titlu gratuit pe toată durata existenței acestora, deși are ca efect lipsirea celor interesați de o parte din veniturile imobiliare, nu se traduce într-o expropriere formală și nici într-o expropriere de fapt, ci duce la un control al folosirii bunurilor, ceea ce nu contravine art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, referitor la protecția proprietății private“. Invocând jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului (CEDO) în care se arăta că, „întrucât autoritățile nu au trecut la exproprierea imobilelor petiționarilor, aceștia puteau să își folosească bunurile, să le vândă, să le lase moștenire, să le doneze sau să le ipotecheze“, Curtea a apreciat că „nu se poate asimila situația cu o expropriere în fapt, deoarece, chiar dacă dreptul de proprietate a pierdut în substanța sa, el nu a dispărut, titularul dreptului dispunând încă de celelalte atribute ale dreptului de proprietate“ (a se vedea și Decizia nr. 605 din 6 octombrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 893 din 27 noiembrie 2015). Prin urmare, Curtea a statuat că „legiuitorul ordinar este competent să stabilească cadrul juridic pentru exercitarea atributelor dreptului de proprietate, în accepțiunea principială conferită de Constituție, în așa fel încât să nu vină în coliziune cu interesele generale sau cu interesele particulare legitime ale altor subiecte de drept, instituind astfel niște limitări rezonabile în valorificarea acestuia, ca drept subiectiv garantat. Astfel, prin reglementarea dedusă controlului legiuitorul nu a făcut decât să dea expresie acestor imperative, în limitele și potrivit competenței sale constituționale“. ... 166. Aplicând mutatis mutandis considerentele reținute în prealabil cu privire la amplasarea elementelor de infrastructură fizică necesare susținerii rețelelor de comunicații electronice pe terenurile aflate în extravilanul unităților administrativ-teritoriale și reținând totodată că, în ipoteza reglementată de legea supusă prezentului control de constituționalitate, norma criticată prevede dreptul la despăgubiri pentru prejudiciul cauzat de scoaterea definitivă a terenului din circuitul agricol și, implicit, pentru lipsirea de dreptul de folosință a bunului, Curtea constată că dreptul de proprietate nu a fost afectat în substanța sa, titularul dreptului dispunând în continuare de celelalte atribute ale sale. Mai mult, Curtea constată că norma criticată prevede suficiente garanții care să preîntâmpine acțiuni arbitrare sau discriminatorii din partea furnizorilor/operatorilor de comunicații și rețele electronice. Prevederea expresă a acordului proprietarului/ deținătorului terenului, precum și dreptul la despăgubire pentru lipsa de folosință a bunului scos din circuitul agricol, ambele aflate sub controlul judecătoresc al instanței, demonstrează caracterul necesar, adecvat și proporțional al măsurilor impuse de lege, prin care se stabilesc conținutul și limitele dreptului de proprietate, în sensul prevăzut de art. 44 alin. (1) din Constituție. ... 167. În același sens este și jurisprudența CEDO, care, în repetate rânduri (spre exemplu, Hotărârea din 24 februarie 2008, pronunțată în Cauza Dacia S.R.L. împotriva Moldovei, Hotărârea din 22 februarie 1986, pronunțată în Cauza James și alții împotriva Regatului Unit, sau Hotărârea din 23 septembrie 1982, pronunțată în Cauza Spörrong și Lonnroth împotriva Suediei), a precizat că art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenție cuprinde trei reguli distincte, dar interdependente: prima, stabilită în prima teză din primul alineat, este de natură generală și enunță principiul respectării proprietății; a doua regulă, cuprinsă în teza a doua a aceluiași alineat, se referă la privațiunea de proprietate și o supune anumitor condiții; regula a treia, consemnată în al doilea alineat, recunoaște statelor prerogativa, între altele, de a reglementa folosința bunurilor în conformitate cu interesul general. În plus, CEDO a considerat că statele au obligația pozitivă de a stabili proceduri judiciare, care oferă garanțiile procedurale necesare instanțelor judecătorești naționale să se pronunțe în mod eficient și corect în cazurile referitoare la chestiuni de proprietate. Aceasta înseamnă, în special, că art. 1 din Primul Protocol adițional implică faptul că orice interferență în respectarea bunurilor trebuie să fie însoțită de garanții procedurale, care oferă persoanei sau entității vizate o ocazie adecvată de a prezenta cazul în fața autorităților competente. Totodată, referitor la art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenție, CEDO a statuat, în Hotărârea din 29 iulie 2004, pronunțată în Cauza Scordino împotriva Italiei, că o ingerință în dreptul la respectarea bunurilor trebuie să asigure un just echilibru între exigențele interesului general al comunității și cele de protecție a drepturilor fundamentale ale individului. ... 168. În concluzie, Curtea apreciază că dispozițiile art. 10 din Legea pentru modificarea și completarea unor acte normative în domeniul comunicațiilor electronice pentru stabilirea unor măsuri de facilitare a dezvoltării rețelelor de comunicații electronice conțin suficiente garanții menite să ocrotească și să garanteze dreptul de proprietate al titularilor în procedura specială reglementată în cauză, respectând art. 1 alin. (5) din Constituție, sub aspectul condițiilor de claritate, precizie, previzibilitate și securitate juridică, precum și art. 44 din Constituție, care consacră garantarea proprietății private. ... ...