Decizia CCR nr. 17/2022Punctul 1

1. Jurisprudența Curții Constituționale referitoare la revocarea din funcția de președinte al unei Camere a Parlamentului Prin Decizia nr. 601 din 14 noiembrie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.022 din 17 noiembrie 2005, și Decizia nr. 602 din 14 noiembrie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.027 din 18 noiembrie 2005, Curtea, având în vedere conținutul normativ al art. 64 din Constituție, a statuat că „revocarea unui membru al Biroului permanent înainte de expirarea mandatului se poate hotărî fie ca sancțiune juridică pentru încălcări grave ale ordinii de drept, fie pentru considerente independente de vinovăția acestuia în exercitarea atribuțiilor, cum ar fi pierderea sprijinului politic al grupului parlamentar care l-a propus. Revocarea membrilor Biroului permanent, inclusiv a președintelui Senatului, pentru încălcarea Constituției și a regulamentelor Parlamentului se sprijină, în sens substanțial, pe dispozițiile art. 64 alin. (2) teza ultimă din Constituție, coroborate cu celelalte norme și principii care, stabilind obligativitatea respectării ordinii normative, instituie și răspunderea juridică pentru încălcarea Constituției și a regulamentelor parlamentare“. De asemenea, Curtea a reținut că „reglementarea revocării președintelui Senatului nu poate contraveni principiului configurației politice, care, potrivit art. 64 alin. (5) din Constituție, stă la baza alcătuirii Biroului permanent. Din textul constituțional menționat rezultă, fără echivoc, că prin configurația politică a fiecărei Camere se înțelege compunerea acesteia rezultată din alegeri, pe baza proporției pe care grupurile parlamentare o dețin în totalul membrilor Camerei respective. În virtutea configurației politice izvorâte din voința corpului electoral se desemnează și președintele Senatului și președintele Camerei Deputaților. Votul acordat președintelui unei Camere este un vot politic care nu poate fi anulat decât în cazul în care grupul care l-a propus cere revocarea politică a acestuia sau, în cazul unei revocări ca sancțiune, când acest grup sau o altă componentă a Camerei solicită înlocuirea din funcție a președintelui pentru săvârșirea unor fapte care atrag răspunderea sa juridică. Această înlocuire se poate face numai cu o persoană din același grup parlamentar, care nu-și poate pierde dreptul la funcția de președinte, dobândit în virtutea rezultatelor obținute în alegeri, respectându-se principiul configurației politice“. De aceea, Curtea a reținut că „revocarea din funcție înainte de expirarea mandatului produce întotdeauna efecte numai asupra mandatului celui revocat, iar nu și asupra dreptului grupului parlamentar care a propus numirea lui, de a fi reprezentat în Biroul permanent și, în consecință, de a propune alegerea unui alt senator în locul devenit vacant. Neobservarea principiului menționat și instituirea posibilității alegerii unui nou președinte dintr-un alt grup parlamentar ar avea drept consecință ca sancțiunea aplicată președintelui Senatului, revocat din funcție, să se extindă asupra grupului parlamentar care a propus alegerea lui. Or, Constituția României nu permite aplicarea unei asemenea sancțiuni cu caracter colectiv“. Mai mult, Curtea a reținut că „orice reglementare care ar face posibilă revocarea președintelui Senatului ori de câte ori s-ar realiza majoritatea de voturi suficientă adoptării unei asemenea măsuri ar fi de natură să creeze o instabilitate instituțională perpetuă, contrară voinței electoratului care a definit configurația politică a Camerelor Parlamentului pentru întregul ciclu electoral și intereselor cetățenilor pe care Parlamentul îi reprezintă“. Având în vedere aceste argumente, Curtea a constatat că dispozițiile art. 30 alin. (2) din Regulamentul Senatului, care prevedeau că revocarea din funcția de președinte al Senatului poate fi propusă și de jumătate plus unu din numărul total al senatorilor, „sunt neconstituționale pentru că, în pofida prevederilor art. 64 alin. (5) din Constituție care instituie criteriul configurației politice la alcătuirea Biroului permanent, cu consecința aplicării aceluiași criteriu la revocarea membrilor acestui organ, s-a condiționat revocarea de criteriul majorității, în înțelesul cantitativ, de majoritate a senatorilor îndrituită să facă propunerea de revocare. Instituirea unui asemenea criteriu, care exclude configurația politică a Parlamentului, stabilită prin voința cetățenilor cu ocazia alegerilor pentru organul reprezentativ suprem, și îi substituie o majoritate conjuncturală, rezultată din dinamica compunerii și recompunerii forțelor politice în Parlament în funcție de factori neavuți în vedere de electorat, încalcă litera și spiritul Constituției și deschide calea instabilității activității parlamentare“. Din analiza deciziilor Curții Constituționale mai sus citate se desprind patru concluzii. Prima este aceea că revocarea unui membru al Biroului permanent înainte de expirarea mandatului poate fi dispusă în două ipoteze: fie ca sancțiune juridică, în urma constatării unei încălcări grave a ordinii de drept, fie ca sancțiune politică, ca urmare a pierderii sprijinului politic al grupului parlamentar care l-a propus, pentru motive independente de modul în care persoana revocată și-a exercitat atribuțiile. A doua concluzie este aceea că, în funcție de tipul sancțiunii, titularul dreptului de a cere revocarea diferă: în cazul sancțiunii politice, revocarea poate fi solicitată doar de către grupul parlamentar care l-a propus și susținut politic în obținerea funcției de conducere, în vreme ce în cazul sancțiunii juridice nu există această condiție, cererea de revocare putând fi formulată de „acest grup sau o altă componentă a Camerei“, deci și de alte grupuri parlamentare decât cel care l-a propus și susținut politic în obținerea funcției de conducere. În cazul revocării, ca sancțiune juridică, Curtea stabilește însă o altă condiție, care vizează neaplicabilitatea criteriului majorității sub aspect procedural, în sensul că revocarea nu poate fi condiționată de întrunirea majorității senatorilor care să facă propunerea de revocare. A treia concluzie vizează doar ipoteza revocării ca sancțiune juridică și constă în aceea că revocarea „produce întotdeauna efecte numai asupra mandatului celui revocat, iar nu și asupra dreptului grupului parlamentar care a propus numirea lui“. Având ca premisă caracterul subiectiv al răspunderii juridice, Curtea a reținut că posibilitatea alegerii unui nou președinte al Camerei dintr-un alt grup parlamentar decât cel care a propus și susținut politic persoana revocată ar avea drept consecință extinderea sancțiunii juridice asupra grupului parlamentar al acesteia, răspunderea juridică dobândind, contrar Constituției, caracter obiectiv. A patra concluzie care rezultă din decizia Curții Constituționale este, de fapt, o limită pe care instanța constituțională o stabilește cu privire la incidența instituției revocării înainte de expirarea mandatului. Limita vizează neaplicabilitatea criteriului majorității sub aspect substanțial, în sensul că revocarea președintelui Senatului nu se poate realiza ori de câte ori se întrunește „majoritatea de voturi suficientă adoptării unei asemenea măsuri“, respectiv „o majoritate conjuncturală, rezultată din dinamica compunerii și recompunerii forțelor politice în Parlament în funcție de factori neavuți în vedere de electorat“, întrucât o revocare întemeiată pe acest criteriu ignoră principiul configurației politice, „încalcă litera și spiritul Constituției și deschide calea instabilității activității parlamentare“. Ulterior, prin Decizia nr. 1.630 din 20 decembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 84 din 2 februarie 2012, pornind de la premisa că ipoteza analizată de Curte prin Decizia nr. 601 din 14 noiembrie 2005 a vizat „revocarea unui membru al Biroului permanent al Senatului (președintele Senatului) cu titlu de sancțiune juridică, pentru încălcarea Constituției sau a regulamentelor parlamentare, la cererea altui grup parlamentar decât cel care l-a propus, iar nu ipoteza revocării ca urmare a retragerii sprijinului politic“, Curtea a statuat că excluderea din partid „nu poate rămâne fără consecințe juridice în ceea ce privește funcția dobândită, funcție eminamente politică. Aceste consecințe juridice sunt prevăzute de art. 33 din Legea nr. 96/2006 și constau în încetarea de drept a statutului de membru al Biroului permanent sau de titular al oricărei funcții obținute prin susținere politică“. Mai mult, prin Decizia nr. 1.631 din 20 decembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 84 din 2 februarie 2012, Curtea a venit cu o nouă precizare, respectiv că „dacă în cazul revocării, motivele revocării - existența unor fapte de încălcare a prevederilor Constituției sau ale Regulamentului -au caracter obiectiv și trebuie arătate în cuprinsul propunerii de revocare, în cazul retragerii sprijinului politic ca urmare a excluderii din partidul politic, motivele deciziei partidului privesc doar raporturile cu partidul în cauză și nu există obligația de a fi prezentate“. Din analiza considerentelor acestor două decizii ale Curții rezultă că instanța constituțională, păstrând distincția între sancțiunea juridică și cea politică, a statuat că excluderea din partid, deci pierderea sprijinului politic, „nu poate rămâne fără consecințe juridice în ceea ce privește funcția dobândită, funcție eminamente politică“. Curtea a scos „pierderea sprijinului politic“ din sfera de incidență a instituției revocării, deci a prevederilor art. 64 alin. (2) teza a patra din Constituție, și a stabilit că aceasta are drept consecință „încetarea de drept“ a funcției obținute prin susținere politică, caz reglementat de dispozițiile Legii nr. 96/2006 privind statutul deputaților și senatorilor. Implicit, Curtea a limitat sfera de incidență a revocării doar la cazurile care atrag aplicarea unei sancțiuni juridice. În continuare, în cauza soluționată prin Decizia nr. 467 din 28 iunie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 754 din 28 septembrie 2016, Curtea a fost chemată să clarifice problema, respectiv să stabilească dacă art. 64 alin. (2) teza a patra din Constituție, care reglementează instituția revocării, constituie unica modalitate de încetare a mandatului de membru al Biroului permanent înainte de expirarea acestuia. După ce a realizat un examen jurisprudențial, Curtea a reținut că, „dacă din deciziile Curții Constituționale nr. 62 din 1 februarie 2005 și nr. 601 și 602 din 14 noiembrie 2005 se desprinde ideea că încetarea mandatului președintelui Camerei Deputaților nu poate fi realizată înainte de expirarea acestuia decât prin revocare, odată cu pronunțarea Deciziei nr. 1.630 din 20 decembrie 2011, Curtea a admis ca motiv de încetare, distinct de revocare a mandatului, încetarea de drept, motivată, în speță, de retragerea sprijinului politic a acestuia“. Mai mult, „prin Decizia nr. 1.631 din 20 decembrie 2011, Curtea a considerat că revocarea exprimă numai o sancțiune juridică, pe când retragerea sprijinului politic este o sancțiune, implicit, politică. Așadar, dacă în deciziile nr. 601 și nr. 602 din 14 noiembrie 2005 revocarea se dispunea atât pentru motive juridice, cât și politice, prin deciziile nr. 1.630 și 1.631 din 20 decembrie 2011, revocarea se dispune numai pentru motive juridice, iar pentru motive politice are loc încetarea de drept a mandatului, fără a fi exprimat vreun vot decizional al plenului în acest sens“. Prin urmare, Curtea a desprins concluzia că „instituția revocării cuprinsă în art. 64 alin. (2) teza a patra din Constituție este aplicabilă numai în ipoteza în care cererea astfel formulată are la bază o motivație de ordin juridic, ea fiind, prin excelență, o sancțiune juridică în privința încălcării Constituției, a legilor sau regulamentelor parlamentare, în timp ce încetarea de drept - chiar nereglementată expres prin textul Constituției - are o componentă politică și este o chestiune de la sine înțeleasă, rezultată din chiar principiul configurației politice“. Ca justificare a acestui mecanism de control al partidului politic/grupului parlamentar asupra membrului/membrilor săi din Biroul permanent, Curtea a reținut faptul că, în lipsa lui, „s-ar putea foarte ușor să se ajungă la nerespectarea configurației politice a Biroului permanent astfel cum aceasta a rezultat din alegeri și că, într-un mod mai mult sau mai puțin transparent, președintele Camerei ar putea migra spre un nou partid politic/grup parlamentar care l-ar susține, în mod mai mult sau mai puțin fățiș, iar sensul votului politic dat la alegerea sa în funcție este denaturat, iar configurația politică rezultată din alegeri ar fi compromisă“. Acesta este motivul pentru care Curtea a constatat că, „neexprimând o sancțiune juridică“, „pierderea calității de membru al grupului parlamentar și retragerea sprijinului politic reprezintă motive de încetare de drept a mandatului, rezultate din necesitatea respectării principiului configurației politice“, aceste motive căzând sub incidența art. 64 alin. (5) din Constituție, iar nu a art. 64 alin. (2) teza a patra din Constituție. Această concluzie a fost accentuată și prin Decizia nr. 25 din 22 ianuarie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 122 din 17 februarie 2020, Curtea reținând că, potrivit art. 32 alin. (3) din Legea nr. 96/2006 privind statutul deputaților și senatorilor, „pierderea sprijinului politic de către un senator atrage de drept încetarea calității de titular al oricărei funcții obținute prin susținere politică“, deci inclusiv a celei de președinte al Senatului. Coroborând această dispoziție legală cu dispoziția regulamentară care prevede dreptul fiecărui grup parlamentar de a formula o propunere de candidatură pentru funcția de președinte al Senatului, Curtea a constatat că „rezultă că un grup parlamentar, dacă decide să facă o propunere, aceasta nu poate viza decât un senator care este membru al respectivului grup politic, pentru că numai unui membru i se poate retrage sprijinul politic acordat la momentul propunerii și votului. Într-o interpretare contrară, s-ar ajunge la situația în care retragerea sprijinului politic de către grupul parlamentar din care face parte să nu mai poată conduce la pierderea funcției obținute prin susținere politică, împrejurare care ar echivala cu lipsirea de efecte juridice a normei cuprinse în art. 32 alin. (3) din Legea nr. 96/2006, ceea ce este inadmisibil“. Prin urmare, din analiza cadrului constituțional și legal în vigoare, pe de o parte, și a jurisprudenței Curții Constituționale în materia cazurilor de încetare a mandatului membrilor birourilor permanente înainte de expirare, reținem următoarele: – în temeiul art. 64 alin. (2) teza a patra din Constituție, mandatul de membru al biroului permanent, deci implicit mandatul de președinte al Camerei Parlamentului, poate înceta prin revocare, ca sancțiune juridică, aplicată în condițiile stabilite prin regulamentele celor două Camere ale Parlamentului; ... – în temeiul art. 32 alin. (3) din Legea nr. 96/2006 privind statutul deputaților și senatorilor, mandatul de membru al biroului permanent, deci implicit mandatul de președinte al Camerei Parlamentului, poate înceta de drept, ca sancțiune politică, determinată de pierderea sprijinului politic de către parlamentarul care a obținut funcția prin susținere politică. ... În ambele ipoteze, cele două Camere ale Parlamentului au dreptul de a-și stabili, în virtutea autonomiei parlamentare și a principiului configurației politice, un set de reguli pe baza cărora parlamentarii se pot organiza în grupuri parlamentare, își desemnează reprezentanții în birourile permanente și aleg președintele fiecărei Camere. În virtutea acelorași principii, parlamentarii au sarcina de a reglementa condițiile în care operează cazurile de încetare a mandatului membrilor birourilor permanente înainte de expirare, precum și procedura în urma căreia se dispune sau se ia act de cauza de încetare a mandatului. Cu alte cuvinte, pentru ca revocarea sau încetarea de drept a mandatului de președinte al Camerei să întrunească exigențele constituționale, procedura parlamentară trebuie să respecte toate aceste principii constituționale, fiind rezultatul aplicării unitare și sistematice a normelor constituționale care le reglementează. Cu privire la modul de reglementare a condițiilor de revocare din funcția de președinte al Senatului și a procedurii de aplicare a acestei sancțiuni juridice, prin Decizia nr. 601 din 14 noiembrie 2005, Curtea a statuat că „statutul președintelui Senatului, distinct de statutul celorlalți membri ai Biroului permanent, implică un plus de exigență în reglementarea revocării acestuia înainte de expirarea mandatului“. Curtea a observat că reglementând, prin dispozițiile art. 64 alin. (2) teza a patra, posibilitatea revocării membrilor birourilor permanente înainte de expirarea mandatului, „Constituția lasă Parlamentului libertatea de a reglementa condițiile și procedurile în care poate avea loc revocarea, cu respectarea celorlalte principii constituționale și legale“. Curtea a stabilit însă o limită a acestei libertăți, reținând că „orice reglementare care ar face posibilă revocarea președintelui Senatului ori de câte ori s-ar realiza majoritatea de voturi suficientă adoptării unei asemenea măsuri ar fi de natură să creeze o instabilitate instituțională perpetuă, contrară voinței electoratului care a definit configurația politică a Camerelor Parlamentului pentru întregul ciclu electoral și intereselor cetățenilor pe care Parlamentul îi reprezintă“. ...