Decizia CCR nr. 684/2020Punctul (3)

(3) Analiza obiecției de neconstituționalitate 35. Cu privire la transferul interdomenial al bunurilor proprietate publică, în jurisprudența constantă a Curții Constituționale s-a statuat, cu valoare de principiu, prin Decizia nr. 406 din 15 iunie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 533 din 15 iulie 2016, că, potrivit art. 136 alin. (3) teza finală din Legea fundamentală, raportat la art. 860 alin. (3) teza întâi din Codul civil, în situația în care bunurile formează obiectul exclusiv al proprietății publice a statului ori a unității administrativ-teritoriale, în temeiul unei legi organice, trecerea din domeniul public al statului în domeniul public al unităților administrativ-teritoriale sau invers operează numai printr-o modificare a legii organice, respectiv prin adoptarea unei legi organice de modificare a legii organice prin care bunurile au fost declarate obiect exclusiv al proprietății publice. În celelalte cazuri, Curtea a reținut că, potrivit art. 136 alin. (2) din Constituție raportat la art. 860 alin. (3) teza a doua din Codul civil, și anume atunci când bunurile pot aparține, potrivit destinației lor, fie domeniului public al statului, fie domeniului public al unităților administrativ-teritoriale, trecerea din domeniul public al statului în cel al unităților administrativ-teritoriale sau invers se face în condițiile legii, respectiv art. 9 din Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 448 din 24 noiembrie 1998, cu modificările și completările ulterioare, [soluție legislativă reglementată, în prezent, de art. 292 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 555 din 5 iulie 2019, care a abrogat Legea nr. 213/1998], și anume la cererea consiliului județean, respectiv a Consiliului General al Municipiului București sau a consiliului local, după caz, prin hotărâre a Guvernului sau, simetric, la cererea Guvernului, prin hotărâre a consiliului județean, respectiv a Consiliului General al Municipiului București sau a consiliului local. ... 36. Curtea a mai reținut, cu valoare de principiu, prin Decizia nr. 406 din 15 iunie 2016, precitată, paragraful 31, că, în situația particulară a bunurilor care fac obiect exclusiv al proprietății publice a statului sau a unităților administrativ-teritoriale, singura posibilitate de transmitere a acestor bunuri din domeniul public al statului în domeniul public al unităților administrativ-teritoriale este aceea ut singuli (în acel caz, prin legea organică de modificare a legii organice prin care terenul a fost declarat obiect exclusiv al proprietății publice). De aceea, în această ipoteză, nu își găsesc aplicabilitate considerentele reținute în jurisprudența Curții, potrivit cărora legile astfel adoptate ar fi neconstituționale, întrucât ar avea caracter individual. Această situație particulară vizează însă numai bunurile care fac obiect exclusiv al proprietății publice a statului sau a unităților administrativ-teritoriale, întemeindu-se pe prevederile art. 136 alin. (3) teza finală din Constituție, raportate la dispozițiile art. 860 alin. (3) teza întâi din Codul civil. ... 37. Pentru celelalte bunuri, care nu constituie obiect exclusiv al proprietății publice, prin aceeași decizie, paragraful 28, Curtea a reținut că transferul se face în condițiile legii, respectiv, pentru cele care trec din proprietatea publică a statului în cea a unităților administrativ-teritoriale, acesta se realizează în condițiile art. 9 alin. (1) din Legea nr. 213/1998 [în prezent în condițiile art. 292 alin. (1) din Codul administrativ], prin hotărâre a Guvernului. De asemenea, prin Decizia nr. 384 din 29 mai 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 499 din 20 iunie 2019, paragrafele 43-45, Curtea, constatând că transferurile interdomeniale ale bunurilor proprietate publică, reglementate de Legea nr. 213/1998 (în prezent art. 292 și art. 293 din Codul administrativ), se fac prin acte administrative - hotărâri ale Guvernului, la cererea consiliilor locale, județene sau a Consiliului General al Municipiului București, precum și la cererea Guvernului, prin hotărâri ale consiliilor menționate, a reținut că această arhitectură a Legii nr. 213/1998 se întemeiază pe dispozițiile art. 102 alin. (1) teza finală și ale art. 120 alin. (1) din Constituție. Pentru a da eficiență dispozițiilor constituționale, legiuitorul a reglementat un regim juridic distinct al bunurilor care fac obiectul proprietății publice a statului și a unităților administrativ-teritoriale. În acest sens, transferul interdomenial se stabilește în funcție de nevoile acestora, subsecvent transmiterii dreptului de proprietate publică constituindu-se și dreptul de administrare cu privire la bunuri. Cererea de transfer, obligatorie potrivit actului normativ criticat, se face de către Guvern sau consiliile menționate și trebuie să aibă un temei/motiv, iar actul prin care se face trecerea, hotărâre a Guvernului sau a consiliilor, poate fi atacat în fața instanțelor de contencios administrativ. ... 38. Printr-o jurisprudență unitară, Curtea a statuat, cu valoare de principiu, că legea, ca act juridic al Parlamentului, reglementează relații sociale generale, fiind, prin esența și finalitatea ei constituțională, un act cu aplicabilitate generală. Prin definiție, legea, ca act juridic de putere, are caracter unilateral, dând expresie exclusiv voinței legiuitorului, ale cărei conținut și formă sunt determinate de nevoia de reglementare a unui anumit domeniu de relații sociale și de specificul acestuia. Or, în măsura în care domeniul de incidență al reglementării este determinat concret, aceasta are caracter individual, ea fiind concepută nu pentru a fi aplicată unui număr nedeterminat de cazuri concrete, în funcție de încadrarea lor în ipoteza normei, ci, de plano, într-un singur caz, prestabilit fără echivoc. În cazul în care Parlamentul își arogă competența de legiferare, în condițiile, domeniul și cu finalitatea urmărite, se încalcă principiul separației și echilibrului puterilor în stat, consacrat de art. 1 alin. (4) din Constituție, viciu care afectează legea în ansamblu. Curtea a mai reținut că acceptarea ideii potrivit căreia Parlamentul își poate exercita competența de autoritate legiuitoare în mod discreționar, oricând și în orice condiții, adoptând legi în domenii care aparțin în exclusivitate actelor cu caracter infralegal, administrativ, ar echivala cu o abatere de la prerogativele constituționale ale acestei autorități, consacrate de art. 61 alin. (1) din Constituție, și transformarea acesteia în autoritate publică executivă. ... 39. Cu privire la obiecția formulată în prezenta cauză, aplicând considerentele de principiu cuprinse în jurisprudența în materie a Curții Constituționale, Curtea reține că bunurile al căror transfer este reglementat prin legea criticată sunt două imobile-terenuri, aferente domeniului public al statului și aflate în administrarea Ministerului Mediului, Apelor și Pădurilor - Regia Națională a Pădurilor „Romsilva“ - Direcția de creștere, exploatare și ameliorare a cabalinelor, prin Direcția Silvică Olt - Herghelia Slatina, în temeiul Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 139/2002 privind desființarea Societății Naționale „Cai de Rasă“ - S.A. și preluarea patrimoniului acesteia de către Regia Națională a Pădurilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 786 din 29 octombrie 2002. Aceste bunuri fac parte din categoria nominalizată generic în anexa nr. 2 pct. 5 la Codul administrativ, intitulată „Lista cuprinzând unele bunuri care aparțin domeniului public al statului“, cu următorul cuprins: „5. (...) terenurile institutelor și stațiunilor de cercetări științifice și ale unităților de învățământ agricol și silvic, destinate cercetării și producerii de semințe și de material săditor din categoriile biologice și de animale de rasă;“. ... 40. Așadar, Curtea reține că, fiind nominalizate generic în categoria bunurilor proprietate publică, bunurile imobile vizate de legea criticată nu reprezintă bunuri proprietate publică exclusivă. Potrivit jurisprudenței Curții în materie, nominalizarea bunurilor în anexa la Legea nr. 213/1998/Codul administrativ, nu are semnificația declarării lor ca bunuri ce fac obiect exclusiv al proprietății publice. Enumerarea din anexă are caracter exemplificativ, iar prin aceasta s-a încercat o delimitare, în principiu, a domeniului public al statului, a domeniului public județean și a domeniului public local al comunelor, orașelor și municipiilor (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 537 din 25 septembrie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 907 din 8 noiembrie 2019, paragraful 24). ... 41. În aceste condiții, având în vedere că bunurile imobile-terenuri supuse transferului nu constituie, în lipsa unei declarații exprese a legii organice, obiect exclusiv al proprietății publice, Curtea reține că acestea ar fi trebuit trecute din proprietatea publică a statului în cea a unității administrativ-teritoriale prin hotărâre a Guvernului, la cererea Consiliului Local al Municipiului Slatina, județul Olt, potrivit art. 292 alin. (1) din Codul administrativ. ... 42. Prin Decizia nr. 384 din 29 mai 2019, anterior citată, paragrafele 44 și 45, Curtea a reținut că transferurile interdomeniale ale bunurilor proprietate publică ce nu constituie obiect exclusiv al proprietății publice se fac prin acte administrative - hotărâri ale Guvernului, la cererea consiliilor locale, județene sau a Consiliului General al Municipiului București, precum și la cererea Guvernului, prin hotărâri ale consiliilor menționate. Totodată, este obligatorie declararea bunurilor ca fiind de interes public național, județean sau local pentru a justifica aceste transferuri. Curtea a mai reținut că transferul interdomenial al bunurilor care fac obiectul proprietății publice a statului și a unităților administrativ-teritoriale se stabilește în funcție de nevoile acestora, subsecvent transmiterii dreptului de proprietate publică constituindu-se și dreptul de administrare cu privire la bunuri, cererea de transfer se face de către Guvern/consiliile locale și trebuie să aibă un temei/motiv, iar actul prin care se face trecerea, hotărâre a Guvernului sau a consiliilor locale, poate fi atacat în fața instanțelor de contencios administrativ. Totodată, prin Decizia nr. 1 din 10 ianuarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 19 februarie 2014, paragraful 188, Curtea a reținut că dreptul de administrare se constituie, după caz, prin hotărâre a Guvernului, a consiliului județean, respectiv a Consiliului General al Municipiului București sau a consiliului local, prin acte administrative cu caracter individual, de încredințare a bunurilor proprietate publică regiilor autonome sau, după caz, autorităților administrației publice centrale sau locale și altor instituții publice de interes național, județean sau local, autoritățile care îl constituie având și dreptul de a controla modul în care este exercitat dreptul de administrare de către titularul său. Totodată, prin decizia precitată, paragraful 190, Curtea a mai reținut că transferul din proprietatea publică a statului în proprietatea publică a unităților administrativ-teritoriale și în administrarea consiliilor județene, respectiv a Consiliului General al Municipiului București, nu poate echivala cu operațiunea juridică de constituire a dreptului real de administrare, dat fiind faptul că unitățile administrativ-teritoriale nu pot avea calitatea de subiecte ale dreptului de administrare, întrucât ele sunt chiar titularele dreptului de proprietate publică. Mai mult, transmițând însuși dreptul de proprietate publică către unitatea administrativ-teritorială, statul nu poate constitui, în același timp, și dreptul de administrare în favoarea autorităților administrației publice locale, întrucât nu mai este titularul dreptului de proprietate publică corespunzător, pe care tocmai l-a transmis. ... 43. Așadar, aplicând aceste considerente de principiu în prezenta cauză, Curtea mai reține că bunurile ce fac obiect de reglementare al legii criticate au fost transferate ope legis din domeniul public al statului în domeniul public al municipiului Slatina, județul Olt, astfel încât modalitatea de constituire a dreptului de administrare asupra bunurilor proprietate publică, supuse transferului interdomenial, în condițiile legii criticate, este incompatibilă cu noțiunea și caracterele juridice ale dreptului real de administrare, corespunzător dreptului de proprietate publică, și, în consecință, contravine dispozițiilor art. 136 alin. (4) din Legea fundamentală, care consacră la nivel constituțional modalitățile de exercitare a dreptului de proprietate publică. Mai mult, în lipsa acordului unității administrativ-teritoriale, în speță Consiliul Local al Municipiului Slatina, în ceea ce privește transferul bunului în patrimoniul unității administrativ-teritoriale, este încălcat și principiului constituțional al autonomiei locale, reglementat prin art. 120 alin. (1) din Constituție (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 537 din 25 septembrie 2019, anterior citată, paragraful 25). ... 44. Totodată, nerespectarea procedurii legale de transfer interdomenial, respectiv din domeniul public al statului în domeniul unităților administrativ-teritoriale, echivalează cu încălcarea dispozițiilor art. 136 alin. (2) din Constituție, potrivit cărora „Proprietatea publică este garantată și ocrotită prin lege și aparține statului sau unităților administrativ-teritoriale“, precum și a dispozițiilor art. 147 alin. (4) din Constituție, deoarece, așa cum s-a arătat, nu sunt respectate deciziile Curții Constituționale cu privire la interzicerea reglementării prin lege cu privire la un caz determinat, relevante fiind Decizia nr. 118 din 19 martie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 367 din 27 aprilie 2018, sau deciziile nr. 600 din 9 noiembrie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.060 din 26 noiembrie 2005, sau nr. 777 din 28 noiembrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.011 din 20 decembrie 2017. ... 45. În concluzie, în acord cu jurisprudența Curții în materie (Decizia nr. 537 din 25 septembrie 2019, anterior citată, paragraful 26), Curtea reține că introducerea prin art. 1 din legea supusă controlului a transferului bunurilor prin lege, act ce ține de autoritatea legislativă, într-un domeniu de competența autorității executive aduce atingere art. 1 alin. (4) și (5) , art. 61 alin. (1) , art. 102 alin. (1) teza finală, art. 120 alin. (1) , art. 136 alin. (2) și art. 147 alin. (4) din Constituție. ... 46. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 11 alin. (1) lit. A.a) , al art. 15 alin. (1) și al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, ... ...