Decizia CCR nr. 619/2018Paragraful 6

OPINIE SEPARATĂ În dezacord cu soluția pronunțată, cu majoritate de voturi, de Curtea Constituțională formulăm prezenta opinie separată, considerând că sesizarea de neconstituționalitate formulată de Președintele României se impunea a fi admisă și să se constate că Legea pentru modificarea și completarea Legii nr. 2/1968 privind organizarea administrativă a teritoriului României este neconstituțională, în ansamblul său, pentru argumentele ce vor fi expuse în continuare: 1. Motivarea autorului sesizării În motivarea sesizării de neconstituționalitate, autorul obiecției (Președintele României) a invocat motive de neconstituționalitate extrinsecă, susținând că legea criticată a fost adoptată cu încălcarea dispozițiilor art. 61 alin. (2) și art. 75 din Constituție, referitoare la principiul bicameralismului, precum și a dispozițiilor art. 1 alin. (5) din Constituție, în componenta sa referitoare la calitatea legii. Astfel, așa cum rezultă din jurisprudența Curții Constituționale privind principiul bicameralismului (Decizia nr. 1/2012, Decizia nr. 624/2016, Decizia nr. 62/2018), în analiza respectării acestui principiu „trebuie avut în vedere (a) scopul inițial al legii, în sensul de voință politică a autorilor propunerii legislative sau de filosofie, de concepție originară a actului normativ; (b) dacă există deosebiri majore, substanțiale, de conținut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului; (c) dacă există o configurație semnificativ diferită între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului“. Referitor la Legea pentru modificarea și completarea Legii nr. 2/1968 privind organizarea administrativă a teritoriului României, distinct de modificările propuse de inițiator și adoptate de Camera Deputaților, în calitate de primă Cameră competentă, în cadrul procedurii legislative derulate la nivelul Senatului, în calitate de Cameră decizională, a fost introdus un nou articol, art. 10, cu următorul conținut: „Se interzice orice modificare a limitelor teritoriale ale județelor, orașelor, comunelor și satelor care are ca scop sau efect schimbarea ponderii cetățenilor aparținând minorității naționale în unitatea administrativ-teritorială în cauză, precum și afectarea drepturilor și libertăților acestora, decurgând din Constituție, tratatele și convențiile internaționale la care România este parte.“ Potrivit expunerii de motive și formei inițiatorului, propunerea legislativă a fost inițiată „având în vedere numeroasele modificări legislative intervenite din anul 1981 și până în prezent, care au dus la modificări privind componența, denumirile și statutul unităților administrativ-teritoriale și ținând cont că, în principal, autoritățile administrației publice centrale și locale și chiar organizațiile neguvernamentale folosesc în activitatea curentă date cu privire la organizarea administrativ-teritorială a țării“, impunându-se soluționarea situațiilor în care scrierea denumirii localităților se face incorect. • Prin raportare la primul criteriu, cel al existenței unor deosebiri majore de conținut juridic, s-a susținut că noul articol introdus în Camera decizională nu a fost discutat de Camera Deputaților și nici nu se regăsește în forma inițiatorului. Mai mult, o astfel de modificare substanțială, care vizează introducerea unei interdicții pentru legiuitor de modificare a limitelor teritoriale ale unităților administrativ-teritoriale, care determină modificarea ponderii cetățenilor aparținând minorităților naționale, nu are nicio legătură cu aspecte care țin de actualizarea denumirilor acestor unități administrativ-teritoriale și nici cu actualizarea prevederilor din Legea nr. 2/1968. Fiind o modificare distinctă atât față de scopul inițiatorului, cât și de dispozițiile dezbătute de prima Cameră competentă, pentru respectarea principiului bicameralismului era necesar ca asupra unei astfel de modificări să se pronunțe și Camera Deputaților. • Separat de această modificare substanțială, în procedura de legiferare derulată la nivelul Senatului au fost introduse alte două amendamente, modificându-se art. II și anexa din lege. Or, Curtea Constituțională a stabilit în jurisprudența sa că: „Dezbaterea parlamentară a unui proiect de lege sau a unei propuneri legislative nu poate face abstracție de evaluarea acesteia în plenul celor două Camere ale Parlamentului nostru bicameral. Așadar, modificările și completările pe care Camera decizională le aduce asupra proiectului de lege adoptat de prima Cameră sesizată trebuie să se raporteze la materia avută în vedere de inițiator și la forma în care a fost reglementată de prima Cameră. Altfel, se ajunge la situația ca o singură Cameră, și anume Camera decizională, să legifereze, ceea ce contravine principiului bicameralismului (...) și a competențelor stabilite pentru cele două Camere, potrivit art. 75 alin. (1) din Legea fundamentală“ (în acest sens a fost invocată Decizia nr. 472/2008). Așadar, modificarea adusă în Senat și introducerea unor prevederi care vizează cu totul alte aspecte decât cele avute în vedere de inițiator și dezbătute de Camera Deputaților încalcă principiul bicameralismului. • Prin raportare la cel de-al doilea criteriu, cel al existenței unei configurații semnificativ diferite, autorul sesizării a susținut că în forma adoptată de Senat există două puncte suplimentare, art. I pct. 7 și art. I pct. 10, dar și o completare a anexei (Documentar - Situație statistică privind organizarea teritoriului României), care nu se regăseau în forma adoptată de Camera Deputaților. Abrogarea art. 6-8 din Legea nr. 2/1968 printr-un singur punct - pct. 5 din forma adoptată de Senat -, alături de celelalte modificări adoptate de Camera decizională, conduce și la o configurație diferită a celor două forme adoptate de cele două Camere ale Parlamentului. • În jurisprudența sa, Curtea Constituțională a reținut existența unei configurații semnificativ diferite chiar și în situația în care o propunere legislativă adoptată de Camera de reflecție cuprindea un articol, iar forma adoptată de Camera decizională cuprindea două articole (a fost invocată în acest sens Decizia nr. 62/2018). ... 2. Analiza criticilor de neconstituționalitate extrinsecă 2.1. În ce privește criticile de neconstituționalitate extrinsecă formulate prin raportare la prevederile art. 61 alin. (2) și art. 75 din Legea fundamentală privind principiul bicameralismului Parlamentului, reținem că, în jurisprudența sa (a se vedea în acest sens Decizia nr. 710 din 6 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 358 din 28 mai 2009), Curtea Constituțională a reținut că principiul bicameralismului se reflectă nu numai în dualismul instituțional în cadrul Parlamentului, care este format din Camera Deputaților și Senat, ci și în cel funcțional. Ținând seama de indivizibilitatea Parlamentului ca organ reprezentativ suprem al poporului român și de unicitatea sa ca autoritate legiuitoare a țării, Curtea a constatat că prin Constituție nu se permite adoptarea unei legi de către o singură Cameră fără ca proiectul de lege să fi fost dezbătut și de cealaltă Cameră. De asemenea, prin Decizia nr. 472 din 22 aprilie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 336 din 30 aprilie 2008, Curtea a statuat că dezbaterea parlamentară a unui proiect de lege sau a unei propuneri legislative nu poate face abstracție de evaluarea acesteia în plenul celor două Camere ale Parlamentului. Așa fiind, modificările și completările pe care Camera decizională le aduce proiectului de lege sau propunerii legislative adoptate de prima Cameră sesizată trebuie să se raporteze la materia avută în vedere de inițiator și la forma în care a fost reglementată de prima Cameră. Altfel, se ajunge la situația ca o singură Cameră, și anume Camera decizională, să legifereze în mod exclusiv, ceea ce contravine principiului bicameralismului. Totodată, Curtea a statuat, prin Decizia nr. 624 din 26 octombrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 937 din 22 noiembrie 2016, că art. 75 alin. (3) din Constituție, folosind sintagma „decide definitiv“ cu privire la Camera decizională, nu exclude, ci, dimpotrivă, presupune ca proiectul sau propunerea legislativă adoptată de prima Cameră sesizată să fie dezbătută în Camera decizională, unde i se pot aduce modificări și completări. Curtea a subliniat însă că, în acest caz, Camera decizională nu poate modifica substanțial obiectul de reglementare și configurația inițiativei legislative, cu consecința deturnării de la finalitatea urmărită de inițiator. În același timp, stabilind limitele principiului bicameralismului, Curtea a apreciat, prin Decizia nr. 1 din 11 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 53 din 23 ianuarie 2012, că „este de netăgăduit că principiul bicameralismului presupune atât conlucrarea celor două Camere în procesul de elaborare a legilor, cât și obligația acestora de a-și exprima prin vot poziția cu privire la adoptarea legilor (...)“. Curtea a conturat, în jurisprudența sa, criterii esențiale pentru a se determina cazurile în care, prin procedura legislativă, se încalcă principiul bicameralismului: – pe de o parte, existența unor deosebiri majore de conținut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului și; ... – pe de altă parte, existența unei configurații semnificativ diferite între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului (a se vedea în acest sens Decizia nr. 710 din 6 mai 2009, precitată, Decizia nr. 413 din 14 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 291 din 4 mai 2010, sau Decizia nr. 1.533 din 28 noiembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 905 din 20 decembrie 2011). ... Curtea a apreciat că întrunirea celor două criterii este de natură a afecta principiul constituțional care guvernează activitatea de legiferare a Parlamentului, plasând pe o poziție privilegiată Camera decizională, cu eliminarea, în fapt, a primei Camere sesizate din procesul legislativ. De asemenea, Curtea a subliniat că printre elementele esențiale ce trebuie să caracterizeze procesul legislativ pentru ca acesta să întrunească exigența constituțională analizată se numără și menținerea scopului inițial al legii, în sensul de voință politică a autorilor propunerii legislative sau de filosofie, de concepție originară a actului normativ. Astfel, prin Decizia nr. 62 din 13 februarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 373 din 2 mai 2018, paragraful 63, Curtea a statuat, în legătură cu principiul bicameralismului, că trebuie avut în vedere: – (a) scopul inițial al legii, în sensul de voință politică a autorilor propunerii legislative sau de filosofie, de concepție originară a actului normativ; ... – (b) dacă există deosebiri majore, substanțiale, de conținut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului; ... – (c) dacă există o configurație semnificativ diferită între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului. ... ... 2.2. Verificând, în cauza de față, conținutul normativ al formei legii adoptate de Camera Deputaților (prima Cameră sesizată) și al celei adoptate de Senat (Cameră decizională), se constată existența unei deosebiri substanțiale, de conținut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului. Funcția deliberativă a Parlamentului, prin intermediul căreia acesta își îndeplinește rolul de unică autoritate legiuitoare a țării, prevăzut de art. 61 alin. (1) din Constituție, nu poate fi realizată, în mod real și efectiv, decât în măsura în care ambele Camere își exprimă opinia cu privire la conținutul normativ al legilor pe care le adoptă. Or, în cauza de față, Senatul, în calitate de Cameră decizională, a suplimentat legea adoptată de Camera Deputaților, adăugând la pct. 7 un nou articol - art. 10, cu un conținut normativ de substanță, ce reglementează interdicția modificării limitelor teritoriale ale unităților administrativ-teritoriale care au ca scop sau efect schimbarea ponderii cetățenilor aparținând minorității naționale în acea unitate, precum și afectarea drepturilor și libertăților acestora. Potrivit art. 10, „Se interzice orice modificare a limitelor teritoriale ale județelor, orașelor, comunelor și satelor care are ca scop sau efect schimbarea ponderii cetățenilor aparținând minorității naționale în unitatea administrativ-teritorială în cauză, precum și afectarea drepturilor și libertăților acestora, decurgând din Constituție, tratatele și convențiile internaționale la care România este parte“. Această normă excedează obiectului de reglementare a legii criticate și contravine normelor de tehnică legislativă referitoare la unicitatea reglementării în materie, conform art. 14 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Astfel, art. I pct. 7 din lege nu putea fi integrat în conținutul normativ al legii criticate, întrucât obiectul de reglementare a acestor dispoziții, prin raportare la obiectul legii criticate, diferă în mod esențial. Totodată, potrivit art. 41 alin. (1) din Legea nr. 24/2000: „Titlul actului normativ cuprinde denumirea generică a actului, în funcție de categoria sa juridică și de autoritatea emitentă, precum și obiectul reglementării exprimat sintetic“. În jurisprudența sa, Curtea Constituțională a reținut că „în lipsa unor dispoziții generale ale legii care să orienteze reglementarea, obiectul acesteia este dat chiar prin titlu“ (Decizia nr. 1/2014). În cazul legii criticate, titlul legii este cel care califică obiectul de reglementare al legii, respectiv Legea pentru modificarea și completarea Legii nr. 2/1968 privind organizarea administrativă a teritoriului României. Având în vedere importanța reglementării și impactul său asupra elementelor esențiale ale statului (suveranitate, teritoriu, populație), apreciem că lipsa dezbaterii și votului Camerei Deputaților, în calitate de Cameră de reflecție, asupra acestei interdicții de substanță determină nesocotirea principiului bicameralismului parlamentar, în componenta sa funcțională. ... 2.3. Cu privire la existența unor deosebiri, din punctul de vedere al structurii actului normativ, între formele adoptate de cele două Camere, observăm că forma finală a legii a dobândit o configurație diferită, în condițiile în care, în principal, forma adoptată de Senat introduce, în cuprinsul actului normativ, două noi articole (art. I pct. 7, prin care se introduce art. 10, și art. I pct. 10, prin care anexa se completează cu tabelul „DOCUMENTAR - Situație statistică privind organizarea administrativă a teritoriului României“) și concentrează într-un singur punct (art. I pct. 5) soluția de abrogare a dispozițiilor art. 6, art. 7 și art. 8 din Legea nr. 2/1968. ... 2.4. În fine, cât privește păstrarea scopului inițial al legii, se observă că în Expunerea de motive a propunerii legislative se precizează expres că scopul acesteia este acela de a se realiza „o actualizare a situației numărului, denumirii și componenței unităților administrativ-teritoriale care va putea fi folosită în mod oficial, în special, în activitatea curentă a autorităților administrației publice centrale și locale“ și de a „se parcurge o etapă tehnică premergătoare procesului de reorganizare administrativ-teritorială“. ... ... Examinând conținutul normativ al formei legii, astfel cum a fost adoptată de Senat, în calitate de Cameră decizională, în comparație cu cel al formei adoptate de Camera Deputaților, ca primă Cameră sesizată, observăm că în această etapă a procesului legislativ a fost introdus la pct. 7 din lege articolul 10 prin care se instituie interdicția absolută, la care ne-am referit anterior, în privința modificării limitelor teritoriale ale județelor, orașelor, comunelor și satelor, cu impact esențial în privința organizării statului. Din examinarea conținutului normativ al Legii nr. 2/1968 se observă că prin aceasta se reglementează organizarea teritoriului în unități administrativ-teritoriale: județul, orașul și comuna, stabilirea capitalei României, alcătuirea județului, definiția orașului, a comunei, organizarea stațiunilor balneoclimaterice, organizarea municipiului București pe sectoare, evidența unităților administrativ-teritoriale, fără ca aceasta să conțină reguli privind schimbarea limitelor teritoriale ale unităților administrativ-teritoriale. Prin urmare, concepția originară a legii a fost parțial modificată. În plus, constatăm că, în prezent, reguli privind modificarea limitelor teritoriale ale unităților administrativ-teritoriale sunt cuprinse într-un alt act normativ, cu un obiect de reglementare diferit, și anume Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale. Astfel, art. 22 din Legea nr. 215/2001 prevede că „Delimitarea teritorială a comunelor, orașelor, municipiilor și județelor se stabilește prin lege. Orice modificare a limitelor teritoriale ale acestora se poate efectua numai prin lege și numai după consultarea prealabilă a cetățenilor din unitățile administrativ-teritoriale respective prin referendum, care se organizează potrivit legii.“ Această reglementare este în acord cu dispozițiile art. 5 din Carta europeană a autonomiei locale, ratificată de România prin Legea nr. 199/1997, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 331 din 26 noiembrie 1997, potrivit căreia „Pentru orice modificare a limitelor teritoriale locale, colectivitățile locale în cauză trebuie să fie consultate în prealabil, eventual pe cale de referendum, acolo unde legea permite“. Ținând seama și de dispozițiile art. 120 alin. (2) din Constituție, ce reglementează Principiile de bază ale administrației publice locale, în mod corect, modificarea limitelor teritoriale ale unităților administrativ-teritoriale face obiectul reglementării Legii nr. 215/2001 și nu trebuie să constituie obiectul reglementării Legii nr. 2/1968, cele două acte normative având obiecte de reglementare diferite. Legea nr. 215/2001 reglementează regimul general al autonomiei locale, precum și organizarea și funcționarea administrației publice locale, în timp ce Legea nr. 2/1968 are ca obiect organizarea teritoriului în unități administrativ-teritoriale. Având în vedere că în conținutul normativ al legii deduse controlului de constituționalitate au fost introduse norme ce excedează obiectului de reglementare a legii criticate, apreciem că se încalcă dispozițiile art. 1 alin. (5) din Constituție, în componenta sa privind cerințele de claritate și previzibilitate a legii. Respectarea standardelor de claritate a legii reprezintă o cerință de rang constituțional. Astfel, în jurisprudența sa, Curtea Constituțională a statuat că autoritatea legiuitoare, Parlamentul sau Guvernul, după caz, are obligația de a edicta norme care să respecte trăsăturile referitoare la claritate, precizie, previzibilitate și predictibilitate (Decizia nr. 903/2010, Decizia nr. 743/2011, Decizia nr. 1/2014 și Decizia nr. 562/2017). Totodată, instanța de control constituțional a constatat că, deși normele de tehnică legislativă nu au valoare constituțională, prin reglementarea acestora, legiuitorul a impus o serie de criterii obligatorii pentru adoptarea oricărui act normativ, a căror respectare este necesară pentru a asigura sistematizarea, unificarea și coordonarea legislației, precum și conținutul și forma juridică adecvate pentru fiecare act normativ. Astfel, respectarea acestor norme concură la asigurarea unei legislații care respectă principiul securității raporturilor juridice, având claritatea și previzibilitatea necesare (Decizia nr. 26/2012 și Decizia nr. 445/2014). Având în vedere toate aspectele relevate anterior, considerăm că, în cauză, s-ar fi impus ca sesizarea de neconstituționalitate formulată de Președintele României să fie admisă, sub aspectul criticilor de neconstituționalitate extrinsecă invocate, și să se constate că Legea pentru modificarea și completarea Legii nr. 2/1968 privind organizarea administrativă a teritoriului României este neconstituțională, în ansamblul său, fiind adoptată cu încălcarea art. 61 alin. (2) și art. 75 din Constituție, referitoare la principiul bicameralismului, precum și a dispozițiilor art. 1 alin. (5) din Constituție, în componenta sa referitoare la calitatea legii. Judecător,dr. Livia Doina Stanciu