Decizia CCR nr. 483/2018Paragraful 6

În dezacord cu soluția pronunțată, cu majoritate de voturi, de Curtea Constituțională, formulăm prezenta opinie separată, considerând că sesizarea de neconstituționalitate - formulată de Președintele României - se impunea a fi admisă și să se constate că Legea pentru modificarea și completarea Legii nr. 304/2004 este neconstituțională, pentru argumentele ce vor fi expuse în continuare: 1. Motivarea autorului sesizării În motivarea sesizării de neconstituționalitate, autorul obiecției (Președintele României) a susținut c, Legea pentru modificarea și completarea Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciară a fost adoptată cu încălcarea prevederilor constituționale ale art. 1 alin. (4) referitoare la principiul separației și echilibrului puterilor în stat, ale art. 64, art. 77 alin. (2) și art. 147 alin. (4) , în sensul că Parlamentul a procedat la respingerea cererii de reexaminare fără dezbaterea tuturor punctelor înscrise în cererea de reexaminare și a argumentelor invocate în susținerea acestora, ceea ce constituie o încălcare nu numai a prevederilor constituționale mai sus menționate, ci și a dispozițiilor art. 137 alin. (2) din Regulamentul Camerei Deputaților și ale art. 150 din Regulamentul Senatului, potrivit cărora reexaminarea legii pe baza cererii Președintelui României se face cu respectarea procedurii legislative, procedură ce implică dezbaterea tuturor punctelor înscrise în cererea de reexaminare. ... 2. Parcursul legislativ al legii analizate În aplicarea prevederilor art. 77 alin. (2) din Constituție, la data de 15 iunie 2018, Președintele României a solicitat Parlamentului reexaminarea Legii pentru modificarea și completarea Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciară. Motivele de reexaminare, structurate în 19 puncte, au vizat atât aspecte ce țin de necesitatea reglementării ori de modul în care dispozițiile nou-introduse se integrează în sistemul normativ, cât și respectarea normelor de tehnică legislativă de natură să asigure coerența actului normativ. Pe data de 18 iunie 2018, cererea de reexaminare a fost prezentată în Biroul permanent al Camerei Deputaților și, în aceeași zi, a fost trimisă pentru raport la Comisia juridică de disciplină și imunități. La aceeași dată de 18 iunie 2018 Comisia juridică de disciplină și imunități a întocmit raportul asupra cererii de reexaminare a legii, raport ce a fost trimis Plenului Camerei Deputaților, legea fiind adoptată, tot pe data de 18 iunie 2018, de Camera Deputaților, în calitate de primă Cameră sesizată. În aceeași zi de 18 iunie 2018, legea a fost înaintată la Senat, în calitate de Cameră decizională, care a adoptat-o în procedură de urgență pe data de 20 iunie 2018, în forma transmisă inițial la promulgare, respingând implicit cererea de reexaminare. Legea a fost depusă în aceeași zi de 20 iunie 2018 la secretarul general pentru exercitarea dreptului de sesizare cu privire la neconstituționalitatea legii și apoi trimisă spre promulgare Președintelui României la data de 22 iunie 2018. Cu Adresa nr. 1.076 din 28 iunie 2018, Președintele României a trimis Curții Constituționale sesizarea privind neconstituționalitatea dispozițiilor Legii pentru modificarea și completarea Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, sesizare care face obiectul prezentei cauze. ... 3. Jurisprudența Curții Constituționale cu privire la cererea de reexaminare formulată de Președintele României, în temeiul art. 77 alin. (2) din Constituție Printr-o jurisprudență constantă Curtea Constituțională a statuat următoarele: Printre atribuțiile Președintelui României în cadrul raporturilor pe care acesta le are cu Parlamentul și care vizează legiferarea este cererea de reexaminare a unei legi înainte de promulgare. Potrivit art. 77 alin. (2) din Constituție, „Înainte de promulgare, Președintele poate cere Parlamentului, o singură dată, reexaminarea legii“. Din examinarea dispozițiilor constituționale rezultă că Președintele, în cadrul procedurii de promulgare, are obligația de a analiza conținutul normativ al legii și de a constata dacă au fost respectate prevederile regulamentare, constituționale sau convenționale la care România este parte sau dacă interesul public, realitățile sociale, economice sau politice justifică reglementarea adoptată de Parlament și supusă promulgării. Prin urmare, analiza Președintelui poate viza, pe de o parte, aspecte de legalitate, deficiențe ale legii legate de procedura de adoptare sau de conținutul său prin raportare la acte normative interne sau internaționale în vigoare, fiind necesare corelarea cu ansamblul reglementărilor interne și armonizarea legislației naționale cu legislația europeană și cu tratatele internaționale la care România este parte, precum și cu jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului [a se vedea și art. 6 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative], și, pe de altă parte, aspecte de oportunitate care privesc efectele economice, sociale, de mediu, legislative și bugetare pe care le produc reglementările adoptate, legiuitorul fiind obligat să fundamenteze temeinic soluțiile pe care le cuprinde legea, pe baza unor documente de politici publice aprobate de Parlament sau de Guvern [a se vedea și art. 6 alin. (4) din Legea nr. 24/2000]. Reexaminarea poate fi cerută o singură dată, pentru orice motiv - de formă/procedură sau de fond/conținut, cu privire la legea în integralitatea sa sau pentru o parte dintre normele sale. Ca urmare a formulării cererii de reexaminare, legea este retrimisă în Parlament, care este obligat să reia procedura de legiferare și să dezbată în Plenul celor două Camere solicitările adresate de Președinte. Atât doctrina de specialitate, cât și jurisprudența Curții Constituționale (a se vedea în acest sens Decizia nr. 355 din 4 aprilie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 318 din 11 mai 2007, și Decizia nr. 1 din 14 ianuarie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 85 din 2 februarie 2015) sunt în sensul că limitele sesizării Parlamentului pentru reexaminarea legii sunt definite de cererea de reexaminare. Totodată, Curtea Constituțională a mai constatat că, în aplicarea normei constituționale a art. 77, Parlamentul trebuie să reexamineze toate textele de lege la care face referire cererea Președintelui României, precum și cele care au legătură cu acestea, asigurându-se succesiunea logică a ideilor și coerența reglementării (a se vedea în acest sens Decizia nr. 991 din 1 octombrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 682 din 6 octombrie 2008, Decizia nr. 81 din 27 februarie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 136 din 14 martie 2013, Decizia nr. 30 din 27 ianuarie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 117 din 16 februarie 2016, Decizia nr. 624 din 26 octombrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 937 din 22 noiembrie 2016, Decizia nr. 334 din 10 mai 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 455 din 31 mai 2018, paragraful 32, și Decizia nr. 63 din 13 februarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 201 din 6 martie 2018, paragrafele 46-47). ... 4. Prezenta sesizare vizează motive de neconstituționalitate extrinsecă referitoare la nerespectarea de către Parlament a normelor și principiilor constituționale și regulamentare aplicabile în procedura de adoptare a legii, ca urmare a unei cereri de reexaminare formulate de Președintele României. După cum s-a stabilit constant în jurisprudența constituțională, reexaminarea unei legi ca urmare a unei cereri formulate de Președintele României implică o dezbatere specializată, limitată la motivele/rațiunile/textele cuprinse în această cerere. Astfel, Curtea Constituțională a stabilit că (...) relația dintre Președintele României și Parlament este caracterizată printr-un dialog constituțional permanent, iar în cadrul acestuia fiecare dintre cele două autorități trebuie să colaboreze în mod loial, cu respectarea rolului lor constituțional. Astfel, constituantul a acordat dreptul Președintelui de a cere reexaminarea legii pentru a se putea corecta erorile materiale comise în actul de legiferare sau pentru a se regândi o anumită soluție legislativă atât pentru motive de constituționalitate, cât și de oportunitate. Prin intermediul acestui mecanism constituțional se deschide un dialog interinstituțional ce trebuie să fie guvernat de normele constituționale referitoare la colaborarea loială între acestea. În acest caz, Parlamentului îi revine rolul fie de a-și însuși observațiile, atunci când consideră că motivele invocate în cererea de reexaminare sunt întemeiate, iar anvergura acestora determină caracterul inacceptabil al legii, fie de a le repudia și de a respinge prin vot propunerea/proiectul de lege. Prin urmare, dialogul constituțional are drept efect redeschiderea procedurii legislative între aceste instituții, însă numai în limitele cererii de reexaminare. (…) Rezultă că soluția corectă care conciliază rolul preeminent al Parlamentului în procesul de legiferare și rolul Președintelui României de a sancționa punerea în executare a legii este aceea ca dezbaterea parlamentară să fie reluată în limitele cererii de reexaminare. Această soluție se sprijină pe dialogul constituțional dintre cele două autorități publice, ce implică separarea și echilibrul dintre funcțiile statului pe care acestea le exercită, pe necesitatea respectării rolului lor constituțional și pe colaborarea constituțională loială dintre acestea. (…) Așadar, pronunțarea Parlamentului asupra legii, în limitele cererii de reexaminare, decurge din art. 1 alin. (4) și (5) , art. 61 alin. (1) și art. 80 alin. (2) din Constituție, ceea ce înseamnă că art. 77 alin. (2) și (3) din Constituție trebuie coroborat cu textele constituționale anterior referite (a se vedea în acest sens Decizia nr. 63 din 13 februarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 201 din 6 martie 2018, paragrafele 47-48). Deși în prezenta cauză motivele din cererea de reexaminare formulată de Președintele României trimiteau la texte concrete din legea criticată, din rapoartele comisiilor sesizate în fond ale ambelor Camere ale Parlamentului nu rezultă care au fost rațiunile pentru care s-a ajuns la soluția respingerii acestora. Absența oricăror motive de respingere a cererii de reexaminare în cadrul rapoartelor comisiilor sesizate în fond (respectiv Comisia juridică de disciplină și imunități - la Camera Deputaților - și Comisia juridică, de numiri, disciplină, imunități și validări - la Senat -, ambele fiind comisii permanente) demonstrează că acestea nu și-au îndeplinit rolul constituțional statuat prin jurisprudența Curții Constituționale, de a organiza și de a realiza actele pregătitoare pentru Plenul fiecărei Camere. De asemenea, lipsa acestor argumente ori a dezbaterii motivelor cererii de reexaminare rezultă și din ședințele Plenului Camerei Deputaților și al Senatului, ceea ce demonstrează că atribuția Președintelui României prevăzută în art. 77 alin. (2) din Constituție și care îi conferă posibilitatea ca, înainte de promulgarea legii, să poată cere Parlamentului reexaminarea legii, a fost golită de conținut, încălcându-se astfel principiul constituțional al separației puterilor în stat. Mai mult, din stenograma ședinței de la Camera Deputaților din data de 18 iunie 2018 rezultă că mai mulți parlamentari au solicitat scoaterea de pe ordinea de zi a Plenului Camerei Deputaților a proiectului de Lege pentru modificarea și completarea Legii nr. 304/2004, rezultat în urma cererii de reexaminare formulate de Președintele României și retrimiterea acestuia la Comisia juridică de disciplină și imunități, cu motivarea că, în același interval orar (respectiv la ora 16,00) în Comisie s-a discutat acest proiect de lege, iar în Plenul Camerei Deputaților s-au dezbătut modificările operate la Codul de procedură penală, astfel că, fizic, nu puteau fi în locuri diferite în același timp și că au dat prioritate modificărilor la Codul de procedură penală, neavând posibilitatea de a formula amendamente pentru proiectul Legii pentru modificarea și completarea Legii nr. 304/2004, deși aveau astfel de amendamente de propus. Aceiași parlamentari au susținut că în Plenul Camerei Deputaților nu a avut loc nicio dezbatere a proiectului de lege, prin raportare la motivele invocate de Președintele României în cererea de reexaminare. Din cele expuse mai sus rezultă că, prin modul în care Parlamentul i-a respins Președintelui României cererea de reexaminare, fără ca măcar să o examineze, să o dezbată, au fost încălcate prevederile art. 1 alin. (4) și (5) , art. 64, art. 77 alin. (2) și art. 80 alin. (2) din Constituția României. Potrivit jurisprudenței Curții Constituționale, întregul mecanism constituțional al reexaminării trebuie să fie guvernat de principiul colaborării loiale dintre Președinte și Parlament, principiu care implică din partea Președintelui obligația ca cererea de reexaminare să fie motivată în substanțialitatea sa, iar din partea Parlamentului obligația de a dezbate legea în limitele cererii de reexaminare, analizând rând pe rând motivele invocate de Președinte, analiză ce trebuie realizată cu respectarea normelor constituționale și regulamentare aplicabile procedurii de legiferare. În mod firesc, respectarea acestui cadru de acțiune trebuie să rezulte fie din actele procedurale întocmite de organele de lucru ale Camerelor (rapoarte sau avize ale comisiilor), fie din dezbaterile din Plen și/sau comisii. În prezenta cauză, simpla lectură a rapoartelor întocmite de Comisia juridică de disciplină și imunități (pentru Camera Deputaților) și de Comisia juridică, de numiri, disciplină, imunități și validări (pentru Senat), precum și a stenogramelor ședințelor Plenului celor două Camere demonstrează, pe de o parte, lipsa totală a motivării respingerii cererii de reexaminare formulate de Președintele României, iar pe de altă parte, lipsa unei dezbateri specializate în Plenul fiecărei Camere, raportată la cadrul procesual deschis prin dispozițiile art. 77 alin. (2) din Constituție. În opinia noastră, un comportament loial al Parlamentului cu privire la cererea de reexaminare formulată de Președintele României implica o explicitare măcar sumară a motivelor, a rațiunilor avute în vedere în respingerea cererii de reexaminare, exprimată prin instrumentele procedurale de care acesta dispune (rapoarte/avize ale comisiilor, dezbateri parlamentare, puncte de vedere exprimate de grupurile parlamentare), aceasta fiind și o cerință nu numai a prevederilor constituționale ale art. 1 alin. (4) și ale art. 77 alin. (2) , ci și a prevederilor regulamentare cuprinse în art. 137 din Regulamentul Camerei Deputaților și art. 150 din Regulamentul Senatului. În concret, în absența motivelor de respingere punctuală a criticilor formulate de Președintele României, actul a cărui reexaminare s-a solicitat nu a beneficiat de o reală reexaminare. Această neregularitate procedurală ar fi putut fi suplinită în ipoteza în care în Plenul fiecărei Camere ar fi existat dezbateri specializate asupra motivelor cererii de reexaminare formulate de Președintele României. În spiritul principiului constituțional al colaborării loiale, dar și ca expresie a raportului dintre cele două autorități publice cu legitimitate egală (Președintele și Parlamentul), deși Președintele României a înaintat autorității legiuitoare, în cererea de reexaminare formulată, argumente punctuale, concrete, Parlamentul nu a răspuns acestora nici prin analiza în cadrul comisiilor sesizate în fond și nici prin dezbaterile în cadrul Plenului fiecărei Camere. Parlamentul avea această responsabilitate minimală, cu atât mai mult cu cât prin cererea de reexaminare Președintele României a semnalat că, în conținutul legii criticate, există norme neclare, ce fac trimitere la o altă reglementare ce nu se regăsește în forma legii aflată în vigoare (a se vedea pct. 11 din cererea de reexaminare). Menționarea rațiunilor pentru care se adoptă o anumită soluție în cadrul dezbaterilor din Parlament a cererii de reexaminare, în limita obiecțiilor formulate de Președintele României, este indisolubil legată de principiile ce decurg din prevederile art. 1 alin. (4) și (5) și ale art. 61 alin. (1) coroborate cu cele ale art. 80 alin. (2) din Constituție, toate prin raportare la art. 77 alin. (2) din Legea fundamentală. Orice altă interpretare ar face ca reexaminarea cerută de Președintele României să fie pur formală, iar atribuția constituțională de care acesta dispune potrivit art. 77 alin. (2) ar fi golită de conținut. * * * Pentru toate argumentele mai sus expuse, considerăm că sesizarea de neconstituționalitate - formulată de Președintele României - se impunea a fi admisă și să se constate că Legea pentru modificarea și completarea Legii nr. 304/2004 este neconstituțională. ...