Decizia CCR nr. 538/2018Punctul 2

2. Analiza criticilor de neconstituționalitate 2.1. Problema de drept ce se impune a fi dezlegată de Curtea Constituțională vizează posibilitatea prim-ministrului de a stabili ca un alt membru al Guvernului să exercite atribuțiile prim-ministrului de conducere a activității Guvernului. Situațiile obiective sau subiective ce pot interveni în viața persoanei ce deține funcția de prim-ministru nu sunt de natură să o plaseze automat în imposibilitatea exercitării atribuțiilor. De aceea, în ipoteza unei împrejurări în care prim-ministrul ar fi nevoit să se îndepărteze temporar de activitatea Guvernului, acesta urmează să aprecieze - desigur, în măsura în care acest lucru este posibil - cu privire la exercitarea propriilor atribuții, fie în sensul păstrării și continuării exercitării acestora (mai ales în condițiile dezvoltării tehnologiei în domeniul comunicațiilor), fie să comunice Președintelui României situația în care se află, în vederea desemnării unui prim-ministru interimar. În ipoteza în care situația survenită nu îl plasează pe prim-ministru în imposibilitatea de a-și exercita atribuțiile - însă îl îndepărtează temporar de activitatea Guvernului - atribuțiile prim-ministrului nu pot fi nici fragmentate și nici temporar cedate, fără ca în acest mod să nu fie încălcată voința legiuitorului constituant. ... 2.2. Rolul constituțional și specificul atribuțiilor prim-ministrului Legiuitorul constituant nu a consacrat prim-ministrului posibilitatea de a desemna un alt membru al Guvernului în vederea exercitării chiar și cu caracter temporar a atribuțiilor sale. Această competență este acordată exclusiv Președintelui României care, în conformitate cu prevederile art. 107 alin. (3) din Constituție, în cazul în care prim-ministrul se află în una dintre situațiile prevăzute la art. 106 din Constituție (demisie, revocare, pierderea drepturilor electorale, deces, alte cazuri prevăzute de lege) ori este în imposibilitate de a-și exercita atribuțiile, desemnează un alt membru al Guvernului ca prim-ministru interimar. Această concluzie se desprinde nu numai din analiza și interpretarea sistematică a prevederilor constituționale ale art. 107 alin. (1) și (3) , art. 110 alin. (2) și art. 85, cu cele ale dispozițiilor Legii nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor, dar aceasta a fost și voința legiuitorului constituant - originar, cât și derivat, în același sens fiind și opiniile exprimate în literatura juridică de specialitate. Legea fundamentală consacră prim-ministrului un statut juridic distinct și bine determinat prin modul de desemnare, numire, înlocuire și prin atribuțiile acestuia ce rezultă din: • dispozițiile constituționale ale art. 85 și ale art. 103, ce prevăd că atât desemnarea, cât și formarea întregului Guvern sunt indisolubil legate de persoana ce urmează a îndeplini funcția de prim-ministru; • dispozițiile art. 107 alin. (1) din Constituție, potrivit cărora prim-ministrul conduce Guvernul și coordonează activitatea membrilor acestuia, respectând atribuțiile ce le revin; de asemenea, prim-ministrul prezintă Camerei Deputaților sau Senatului rapoarte și declarații cu privire la politica Guvernului, care se dezbat cu prioritate; • atribuțiile conferite de Constituție și de lege se exercită de prim-ministru până la încetarea mandatului Guvernului. Astfel, potrivit art. 110 alin. (2) din Constituție, Guvernul este demis la data retragerii de către Parlament a încrederii acordate sau dacă prim-ministrul se află în una dintre situațiile prevăzute la art. 106, cu excepția revocării, ori este în imposibilitatea de a-și exercita atribuțiile mai mult de 45 de zile. Atribuția/competența conferită prin Constituție prim-ministrului de a conduce Guvernul și de a coordona activitatea membrilor acestuia îi conferă prim-ministrului o poziție distinctă în raport cu ceilalți miniștri, ce îi permite, în temeiul Legii nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor: – să convoace și să conducă ședințele de Guvern; ... – să semneze în numele Guvernului actele acestuia și să le promoveze; ... – să reprezinte instituția în relația cu celelalte autorități; ... – să ia orice alte decizii în limitele competențelor sale; ... – să beneficieze de o autoritate de necontestat în interiorul Guvernului, legiuitorul stabilind că, atunci când în Cabinet nu se poate ajunge la consens, deciziile sunt luate de către prim-ministru. ... Din analiza acestor dispoziții referitoare la rolul constituțional și specificul atribuțiilor prim-ministrului rezultă că: – prim-ministrul își exercită atribuțiile constituționale și legale pe toată durata mandatului Guvernului; ... – competența de a conduce Guvernul are un caracter unitar și este atribuită de Constituție exclusiv prim-ministrului, respectiv prim-ministrului interimar desemnat de Președintele României, în condițiile art. 107 alin. (3) din Constituție; ... – prim-ministrul interimar va exercita toate atribuțiile prim-ministrului, Legea fundamentală neconținând vreo dispoziție din care să rezulte o limitare a exercitării acestora; ... – competența de a conduce Guvernul nu poate fi fragmentată/fracționată prin voința exclusivă a titularului funcției; ... – prim-ministrul își exercită atribuțiile permanent și neîntrerupt oriunde s-ar afla (inclusiv în vacanță, în deplasări externe); însă, ori de câte ori acesta ar aprecia că se află într-o imposibilitate de a-și exercita atribuțiile, devin incidente prevederile constituționale referitoare la interimatul funcției de prim-ministru; ... – prim-ministrul nu are un drept propriu de a propune persoana ce va fi desemnată să exercite atribuțiile de prim-ministru în absența acestuia; Președintele României este singura autoritate competentă să constate imposibilitatea exercitării de către acesta a atribuțiilor, caz în care desemnează un prim-ministru interimar dintre ceilalți membri ai Guvernului; în acest sens, Constituția recunoaște un drept exclusiv al Președintelui României de a alege dintre membrii Guvernului persoana ce va fi desemnată prim-ministru interimar. Interimatul nu poate dura mai mult de 45 de zile. ... Orice interpretare potrivit căreia prim-ministrul ar putea să decidă el însuși ca un alt membru al Guvernului să exercite atribuțiile de prim-ministru: – ar goli de conținut dispozițiile art. 107 alin. (1) și (3) și art. 110 alin. (2) din Constituție, în ceea ce privește rolul constituțional al prim-ministrului și exercitarea unor competențe proprii ale Președintelui României, întrucât: • ar însemna să se permită ca exercitarea atribuțiilor prim-ministrului de către o altă persoană decât cea învestită de Parlament să fie posibilă pe o durată nelimitată; o asemenea ipoteză, nefiind prevăzută în Constituție, dar nici în Legea nr. 90/2001, nu beneficiază de niciun regim juridic (durată, condiții și efecte); spre deosebire de aceasta, interimatul funcției de prim-ministru are prevăzută durata maximă (o perioadă de cel mult 45 de zile), precum și consecința depășirii termenului constituțional, respectiv încetarea mandatului Guvernului, în condițiile art. 110 alin. (2) din Constituție; ... – ar echivala cu încălcarea ansamblului de dispoziții constituționale ce reglementează organizarea și funcționarea Guvernului, precum și raporturile acestuia cu autoritățile și instituțiile publice, în general, cu Parlamentul și cu Președintele României, în special. ... ... 2.3. Constituția nu conferă prim-ministrului posibilitatea de a-și delega atribuțiile În ceea ce privește posibilitatea ca prim-ministrul să își poată delega atribuțiile, legiuitorul constituant - atât cel originar, cât și cel derivat - a exclus această competență din conținutul normativ al Legii fundamentale, indiferent de motiv (lipsește din țară sau absentează din alt motiv, imposibilitatea este generată de o situație medicală sau personală etc.). • Între tezele Proiectului de Constituție adoptate în anul 1991, în cadrul titlului III, capitolul III, secțiunea 1, mai exact în teza 5, se prevedea: Prim-ministrul conduce guvernul, coordonează activitatea miniștrilor, cu respectarea atribuțiilor ce le revin potrivit legii și răspunde de activitatea acestuia în fața Parlamentului. În cazul în care prim-ministrul deleagă, potrivit legii, altui membru al guvernului unele din atribuțiile sale, răspunderea în fața Parlamentului pentru modul de exercitare a acestor atribuții aparține prim-ministrului. Dacă prim-ministrul este în imposibilitate de a-și exercita atribuțiile, Președintele României va desemna un alt membru al guvernului să gireze funcția de prim-ministru pe o perioadă ce nu poate depăși 15 zile. Prevederile alineatului precedent se aplică în mod corespunzător și celorlalți membri ai guvernului“ (A se vedea Geneza Constituției României - Lucrările Adunării Constituante, Ed. R.A. Monitorul Oficial, București, 1998, pag. 450; Adunarea Constituantă, 11 iulie 1990 - 21 noiembrie 1991, Ed. R.A. Monitorul Oficial, București, 1998, pag. 68). • Referitor la posibilitatea prim-ministrului de a-și delega atribuțiile, în cadrul dezbaterilor Adunării Constituante legiuitorul constituant originar a respins ideea ca un prim-viceprim-ministru unic să îl poată înlocui pe prim-ministru ori ca prim-ministrul să își poată delega o parte din atribuții unui alt ministru (A se vedea stenograma ședinței Adunării Constituante din data de 23 aprilie, Monitorul Oficial al României, Partea a II-a, nr. 12 din 25 aprilie 1991, stenograma ședinței Adunării Constituante din data de 24 aprilie 1991, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea a II-a, nr. 13 din 26 aprilie 1991, stenograma ședinței Adunării Constituante din data de 5 noiembrie 1991, Monitorul Oficial al României, Partea a II-a, nr. 33 din 7 noiembrie 1991). Astfel, deși teza 5 - din cadrul titlului III, capitolul III, secțiunea 1 - a fost inițial însușită, soluțiile adoptate de Adunarea Constituantă cu privire la raporturile constituționale dintre autoritățile publice (titlul III din Constituție) cu prilejul dezbaterii tezei menționate au condus Comisia de redactare a Proiectului de Constituție la elaborarea unui text (art. 105 din proiect), din care posibilitatea prim-ministrului de a-și delega atribuțiile a fost eliminată. Referitor la acest articol 105 al Proiectului de Constituție, în cadrul dezbaterilor din Comisie s-a depus un amendament care viza reintroducerea ipotezei delegării. Potrivit Raportului Comisiei de redactare, cu privire la art. 105 (devenit art. 106), a fost formulat un amendament (înscris în Raport sub nr. 755), prin care se solicita completarea și restructurarea acestui articol astfel: „Prim-ministrul desemnează din cadrul membrilor Guvernului un locțiitor al său. Acesta preia temporar funcția prim-ministrului dacă acesta este în imposibilitatea temporară de a-și exercita atribuțiile.(...)“. Din conținutul aceluiași raport rezultă că amendamentul a fost respins de Comisie cu următoarea motivare: „Potrivit principiului simetriei juridice, și funcțiile cu titlu interimar trebuie ocupate prin respectarea, pe cât posibil, a procedurii de învestire a titularului. De vreme ce actul juridic final prin care o persoană fizică dobândește calitatea de prim-ministru este decretul prezidențial de numire, se subînțelege că și numirea unui locțiitor al prim-ministrului trebuie să fie rezultatul manifestării aceleiași voințe juridice. De altfel, experiența istorică a confirmat că soluția propusă este extrem de periculoasă“. (A se vedea Geneza Constituției României - Lucrările Adunării Constituante, Ed. R.A. Monitorul Oficial, București, 1998, pag. 647). De altfel, și din dezbaterile asupra titlul III al Proiectului de Constituție - ce au avut loc în ședința Adunării Constituante din 5 noiembrie 1991 - rezultă că amendamentul stipulat la poziția 755 a fost retras (A se vedea Geneza Constituției României - Lucrările Adunării Constituante, Ed. R.A. Monitorul Oficial, București, 1998, pag. 752). În lucrarea intitulată „Odiseea elaborării Constituției“ se reține că: «articolul 106 (prim-ministrul), în Proiect art. 105, într-o primă discuție a fost adoptat fără probleme, în versiunea Proiectului, ca ulterior, cu prilejul corelărilor generale, să sufere două modificări: a) la alin. 2 s-a introdus încă o teză: „interimatul pe perioada imposibilității exercitării atribuțiilor încetează dacă prim-ministrul își reia activitatea în Guvern“ și b) la alin. 3 s-a schimbat termenul de 15 zile în 45 de zile.» (A se vedea Antonie Iorgovan, Odiseea elaborării Constituției - fapte și documente, oameni și caractere - cronică și explicații, dezvăluiri și meditații, Ed. Uniunii Vatra Românească, Târgu Mureș, 1998, pag. 509 și pag. 573, notele nr. 86-88). Astfel, alin. (2) al art. 106 din Constituție, în forma adoptată în anul 1991, stipula: „Dacă prim-ministrul se află într-una din situațiile prevăzute la articolul 105 sau este în imposibilitatea de a-și exercita atribuțiile, Președintele României va desemna un alt membru al Guvernului ca prim-ministru interimar, pentru a îndeplini atribuțiile prim-ministrului, până la formarea noului Guvern. Interimatul, pe perioada imposibilității exercitării atribuțiilor, încetează dacă prim-ministrul își reia activitatea în Guvern.“ • Voința legiuitorului constituant originar în ceea ce privește imposibilitatea prim-ministrului de a-și delega atribuții a fost menținută și de legiuitorul constituant derivat în cadrul revizuirii Legii fundamentale din anul 2003, textul analizat suferind o singură modificare ce viza includerea revocării ca excepție de la cauzele de încetare a funcției de prim-ministru. Așadar, voința constituantului - neechivocă și nesusceptibilă de interpretări - a fost aceea de a nu permite prim-ministrului să desemneze un alt membru al Cabinetului care să preia temporar funcția prim-ministrului sau atribuții ale acestuia. În același sens este și jurisprudența anterioară a Curții Constituționale. Astfel, prin Decizia nr. 358/2018 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 473 din 7 iunie 2018, Curtea Constituțională, statuând că are rolul de a identifica voința constituantului originar, împreună cu motivațiile care au stat la baza acesteia, apelând, astfel, la metoda istorică de interpretare, a reținut: „în măsura în care această voință este neechivocă și nesusceptibilă de interpretări, Curtea nu se poate îndepărta de la voința constituantului originar, în sensul că, prin mijlocirea altor metode de interpretare, să dea o nouă/altă interpretare textului constituțional în discuție, pentru că altminteri s-ar substitui legiuitorului constituant originar. Or, interpretarea nu este o activitate generatoare de norme juridice, ci de explicitare a acestora (a se vedea, cu privire la interpretarea normelor juridice, Decizia nr. 619 din 11 octombrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 6 din 4 ianuarie 2017, paragraful 30, și Decizia nr. 61 din 7 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 219 din 30 martie 2017, paragraful 36).“ În acord cu voința legiuitorului constituant, Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor nu îi consacră prim-ministrului posibilitatea de a-și delega atribuțiile. Astfel, deși din art. 48 coroborat cu art. 51 din Legea nr. 90/2001 rezultă că, în cazul în care un ministru, din diferite motive, nu își poate exercita atribuțiile curente, va putea desemna un secretar de stat în vederea exercitării acestor atribuții, înștiințându-l pe prim-ministru despre aceasta; pentru prim-ministru o asemenea ipoteză nu este reglementată. De altfel, și în literatura juridică de specialitate a fost constant exprimată opinia potrivit căreia prim-ministrul nu își poate delega atribuțiile, chiar dacă lipsește din țară sau absentează din alt motiv. Numai Președintele României poate da o asemenea delegare prin numirea unui prim-ministru interimar. Această opinie se regăsește în toate lucrările de referință din 1992 și până în prezent ce privesc Legea fundamentală (Constituția României comentată și adnotată, R.A. Monitorul Oficial, București, 1992, pag. 235; Constituția României revizuită - comentarii și explicații, Ed. All Beck, București, 2004, pag. 182; Constituția României - Comentariu pe articole - coordonatori, Ed. C.H. Beck, București, 2008, pag. 993-996). Doar o asemenea soluție este compatibilă cu votul de încredere primit de prim-ministru din partea Parlamentului - asigurând respectarea principiului simetriei actelor juridice - și este în acord cu voința legiuitorului constituant. Eliminarea de către legiuitorul constituant originar a posibilității delegării și menținerea ipotezei de la alin. (2) al art. 105 - devenit alin. (2) al art. 106 din Constituție până la revizuire și, ulterior acesteia, alin. (3) al art. 107 - conduce la concluzia că prin sintagma „imposibilitate de a-și exercita atribuțiile“ se înțelege orice împrejurare care - prin propria apreciere a prim-ministrului sau prin efectul unei evaluări externe (medicale, spre exemplu) - îl pune pe acesta în situația de a nu-și putea exercita atribuțiile. În oricare dintre ipoteze, prim-ministrul nu își poate desemna un înlocuitor pentru tot sau pentru o parte dintre atribuțiile sale, singura soluție prevăzută de legiuitorul constituant fiind mecanismul desemnării prim-ministrului interimar de către Președintele României. Numai în acest mod se asigură deplina respectare a dispozițiilor art. 85 și art. 103 din Constituție - față de care cele ale art. 107 alin. (3) sunt simetrice - și se înlătură posibilitatea eludării, prin recurgerea la delegare, a consecințelor prevăzute în art. 110 alin. (2) din Constituție. Or, prin omisiunea prim-ministrului de a aduce la cunoștința Președintelui României imposibilitatea de a-și exercita atribuțiile și prin acțiunea acestuia de a desemna un alt membru al Guvernului să exercite, cu caracter temporar, atribuțiile de prim-ministru, emițând un act cu depășirea competențelor stabilite de Legea fundamentală, prim-ministrul s-a situat în afara cadrului constituțional prevăzut de art. 107 alin. (3) din Constituție. Prin această conduită, prim-ministrul a încălcat și art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală în componenta sa referitoare la supremația Constituției, precum și principiul colaborării loiale, astfel cum a fost dezvoltat în jurisprudența Curții Constituționale. Prin emiterea Deciziei nr. 247/2018, prim-ministrul și-a arogat o competență care aparține unei alte autorități, respectiv Președintelui României, dând naștere unui conflict juridic de natură constituțională ce afectează funcționarea Guvernului României care, astfel, este plasat în afara cadrului constituțional. De altfel, preambulul Deciziei prim-ministrului nr. 247/2018 nu cuprinde nici motivul de fapt și nici temeiul juridic ce ar permite desemnarea unui alt membru al Guvernului să exercite atribuțiile prim-ministrului. Art. 19 din Legea nr. 90/2001, invocat ca unic temei de drept, vizează competența generală a prim-ministrului de a emite decizii, în îndeplinirea atribuțiilor ce îi revin. Însă această competență generală de a emite decizii poate fi exercitată numai dacă prim-ministrul are, potrivit legii, atribuția respectivă. Or, așa cum am arătat, nici Constituția și nici Legea nr. 90/2001 nu recunosc prim-ministrului dreptul de a-și delega atribuțiile. Deși efectele actului prin care prim-ministrul și-a exercitat o competență nerecunoscută de Constituție s-au epuizat, conflictul juridic de natură constituțională subzistă. Acest conflict are în vedere funcționarea Guvernului și modul în care prim-ministrul își exercită atribuțiile constituționale și, în mod special, aceea de a conduce Guvernul și de a coordona activitatea membrilor acestuia. Ori de câte ori prim-ministrul nu mai dorește (indiferent de rațiunea avută în vedere) sau nu mai poate să exercite atribuțiile de prim-ministru, acesta nu poate recurge la delegarea unora dintre atribuțiile sale, ci trebuie să recurgă la mecanismul prevăzut de art. 107 alin. (3) din Constituție. Orice altă conduită îl plasează pe prim-ministru în afara Constituției. Deși în Decizia nr. 247/2018 se menționează că prim-ministrul a delegat viceprim-ministrului atribuțiile sale privind conducerea operativă a activității Guvernului României, înțelesul sintagmei „conducerea operativă a activității Guvernului României“ nu poate fi identificat și nu se suprapune cu activitatea curentă a oricărei instituții publice. prim-ministrul nu a delegat atribuții ce țin de managementul curent al unei instituții publice, în sensul uzual al noțiunii. Operând cu un artificiu lingvistic au fost practic eludate dispozițiile art. 107 alin. (1) din Constituție, lăsându-se să se înțeleagă că atribuția constituțională de a conduce activitatea Guvernului este diferită de cea de conducere operativă a Guvernului. Or, acestea sunt indisolubil legate. Ori de câte ori legiuitorul a dorit să partajeze această conducere, a făcut-o expres. Or, Legea nr. 90/2001 nu face o astfel de distincție. Voința legiuitorului - constituant și ordinar - a fost aceea ca titularul funcției de prim-ministru sau prim-ministrul interimar desemnat de Președintele României să exercite toate atribuțiile de prim-ministru, și nu doar o parte dintre ele. Cu privire la Guvern nu poate fi vorba de o conducere partajată și cu atât mai puțin de exercitarea concomitentă de către două persoane a aceleiași atribuții constituționale - conducerea Guvernului. Prin acțiunea prim-ministrului de a desemna un alt membru al Guvernului să exercite, cu caracter temporar, atribuții de prim-ministru, emițând un act cu depășirea competențelor stabilite de Legea fundamentală, corelativ cu omisiunea prim-ministrului de a aduce la cunoștința Președintelui României imposibilitatea de a-și exercita atribuțiile, în situația în care nu a dorit să își mai exercite toate atribuțiile, prim-ministrul s-a situat în afara cadrului constituțional prevăzut de art. 107 din Constituție. ... ...