Decizia CCR nr. 358/2018Punctul 6

6. Conduita imputată Președintelui României de către autorul sesizării - de refuz al revocării din funcție a procurorului-șef DNA - nu reprezintă o problemă de constituționalitate, ci una de legalitate, ce intră în sfera de competență a instanțelor de judecată. 6.1. Din modul în care este indicat, de către autorul sesizării, obiectul conflictului juridic de natură constituțională rezultă că nu s-a solicitat Curții Constituționale să pronunțe o decizie cu privire la conținutul și întinderea unor atribuții de rang constituțional ale unor autorități publice, ci, în realitate, s-a solicitat Curții să pronunțe o decizie interpretativă asupra unor dispoziții legale în vigoare, respectiv a celor cuprinse în art. 54 alin. (4) din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor, în care este prevăzută procedura de revocare din funcțiile de conducere a procurorilor de la nivelul parchetelor de rang înalt, astfel că, din această perspectivă, solicitarea autorului sesizării excedează - din punctul nostru de vedere - procedurii prevăzute în art. 146 lit. e) din Constituție, ce vizează conflictul juridic de natură constituțională. ... 6.2. În cadrul procedurii revocării prevăzute în art. 54 alin. (4) din Legea nr. 303/2004, actul în care se materializează decizia (hotărârea) Președintelui României reprezintă un act administrativ, supus controlului instanțelor de judecată de contencios administrativ. Astfel, atât art. 52 din Constituție, cât și Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 recunosc persoanei vătămate într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, dreptul de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât și public. Legea contenciosului administrativ prevede în art. 2 alin. (1) lit. c) faptul că actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice. De asemenea, la art. 2 alin. (2) se prevede că se asimilează actelor administrative unilaterale și refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal. Refuzul nejustificat de a soluționa o cerere este definit la art. 2 alin. (1) lit. i) drept exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane. Este asimilată refuzului nejustificat și nepunerea în executare a actului administrativ emis ca urmare a soluționării favorabile a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile. La art. 2 alin. (1) lit. n) , excesul de putere este definit drept exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor. ... 6.3. Natura juridică a propunerii ministrului justiției, a avizului Consiliului Superior al Magistraturii și a refuzului Președintelui României de a revoca din funcție pe procurorul-șef DNA, prin raportare la dispozițiile art. 54 alin. (4) din Legea nr. 303/2004. Propunerea formulată de ministrul justiției, fundamentată prin raportare la art. 51 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 303/2004, nu produce efecte juridice prin ea înseși, în sensul că nu determină revocarea din funcție a procurorului-șef DNA. În schimb ea generează efecte juridice, în temeiul legii, respectiv deschide procedura de revocare din funcție a procurorului-șef DNA, procedură care mai cuprinde, în mod necesar, un aviz din partea CSM și care se încheie cu o decizie (act de autoritate) a Președintelui României. Propunerea ministrului justiției de revocare din funcție are natura juridică a unei operațiuni administrative și nu poate avea natura juridică a unui act administrativ, manifestare unilaterală de voință care prin ea însăși dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice. Avizul Consiliului Superior al Magistraturii cu privire la propunerea înaintată de ministrul justiției reprezintă o opinie de specialitate a autorității publice de rang constituțional care îndeplinește rolul de garant al independenței justiției. Avizul este unul consultativ, nu conform, astfel încât conținutul acestuia nu este obligatoriu, nici pentru Președintele României și nici pentru ministrul justiției, deși trebuie solicitat și nu poate fi ignorat. Președintele României încheie procedura de revocare din funcție a procurorului-șef DNA prin adoptarea unui act administrativ: – fie decret de revocare, în condițiile în care dă curs propunerii ministrului justiției; ... – fie prin refuzul de a emite un decret de revocare din funcție, în condițiile în care decide să nu dea curs propunerii ministrului justiției. ... Ca atare, Președintele României emite un decret, ca act administrativ, numai în situația în care dă curs propunerii ministrului justiției, în sensul revocării din funcția de conducere a persoanei pentru care ministrul a solicitat revocarea. Potrivit art. 100 din Constituția României, „Președintele, în exercitarea atribuțiilor sale, emite decrete care se publică în Monitorul Oficial al României“. La o primă interpretare a textului constituțional s-ar putea desprinde concluzia că toate atribuțiile Președintelui se concretizează prin emiterea unor decrete, care se publică în Monitorul Oficial. Deși legiuitorul constituant s-a exprimat generic, nu toate atribuțiile Președintelui, ci doar anumite atribuții ale acestuia sunt exercitate prin emiterea de decrete. În îndeplinirea atribuțiilor sale definite de Constituție, Președintele României recurge la toate cele patru categorii de activitate prin care, în statele democratice moderne, este îndeplinită funcția executivă, respectiv: actele juridice, faptele materiale juridice, operațiunile administrative și actele exclusiv politice. Ca atare, atribuțiile Președintelui pot fi exercitate prin următoarele forme: – prin acte juridice - decrete; ... – prin acte politice - mesaje, declarații, apeluri, cereri de încuviințare, sesizări ș.a.; ... – prin operațiuni administrative - acreditarea reprezentanților diplomatici ai altor state, consultarea Guvernului, a Parlamentului, acestea fiind combinate de multe ori cu fapte materiale concrete, cum ar fi participarea la ședințele Guvernului, primirea scrisorilor de acreditare ș.a. ... Din cele expuse mai sus rezultă că atribuțiile Președintelui urmează a se realiza în conformitate cu două principii: – unele vor îmbrăca forma unor decrete, forma pe care Constituantul o prescrie, o stabilește, fie expres, fie implicit; ... – altele urmează a se realiza în forma pe care o decide Președintele, care are deplina libertate în a hotărî sub ce formă să-și concretizeze o anumită atribuție. ... De altfel, în doctrină, teoreticienii au susținut, în mod constant, că emiterea decretelor de către Președintele României nu este limitată de Constituție, care însă nu statuează nici când poate Președintele să recurgă la decrete și nici când va emite alte tipuri de acte. Aceasta deoarece Constituția se limitează a stabili regula generală, fără a preciza însă când în îndeplinirea atribuțiilor sale Președintele României urmează să recurgă la calea decretelor și când va utiliza alte forme de activitate. De aceea, în doctrină s-a susținut că Președintele este cel care își definește singur limitele și disponibilitatea de a emite decrete. Președintele nu este puternic doar datorită imaginii funcției și a faptului că beneficiază de legitimitatea votului național. Puterea sa derivă și din lipsa limitelor în ceea ce privește actele, instrumentele de acțiune, pe care le are la dispoziție. Având în vedere că, așa cum s-a arătat anterior, Președintele României încheie procedura de revocare din funcție a procurorului-șef DNA, prin adoptarea unui act administrativ (fie decret de revocare - în situația în care dă curs propunerii de revocare, fie prin refuzul de a emite un decret de revocare din funcție - în condițiile în care nu dă curs propunerii formulate de ministrul justiției), în ambele situații descrise mai sus, Președintele României se manifestă în calitate de autoritate decidentă, decizia sa constituind un act administrativ, de autoritate, în sensul Legii contenciosului administrativ, prin care se dă naștere sau se sting anumite raporturi juridice. Dacă procurorul-șef DNA ar fi fost revocat din funcție, atunci se stingeau raporturile juridice născute în baza decretului de numire în funcție. Întrucât procurorul-șef DNA nu a fost revocat din funcție, atunci se continuă raporturile juridice născute în baza decretului de numire în funcție și se naște, totodată, dreptul persoanei vătămate într-un drept subiectiv sau interes legitim - public sau privat - de a solicita anularea actului administrativ în instanța de contencios administrativ. Pe cale de consecință, întrucât dispozițiile art. 54 alin. (4) din Legea nr. 303/2004 prevăd ca două instituții - ministrul justiției și Consiliul Superior al Magistraturii - să realizeze două operațiuni administrative prealabile, pentru ca o a treia instituție - Președintele României - să emită un act administrativ, în sensul de manifestare unilaterală de voință, care produce prin ea însăși efecte juridice, considerăm că, în prezenta cauză, nu se poate susține că situația litigioasă dedusă judecății Curții Constituționale ar avea natură constituțională și nici că soluționarea acesteia ar fi de competența exclusivă a instanței de contencios constituțional - așa cum s-a apreciat în opinia majoritară. De asemenea, dacă autorul sesizării a considerat că refuzul Președintelui României de a da curs propunerii de revocare din funcție a procurorului-șef DNA este nejustificat sau intră în sfera excesului de putere, se putea adresa tot instanței de contencios administrativ. Și actul administrativ, și refuzul emiterii actului administrativ intră în sfera contenciosului administrativ, în sensul art. 126 alin. (6) din Constituție și al Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, astfel că punctul de vedere exprimat în opinia majoritară, în sensul că situația litigioasă dedusă judecății Curții în prezenta cauză este de competența exclusivă a instanței de contencios constituțional, și nu a instanțelor de judecată, este neîntemeiat și reprezintă o soluție izolată în jurisprudența Curții. Astfel, prin Decizia nr. 270 din 10 martie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 290 din 15 aprilie 2008, Curtea a statuat că „neîndeplinirea unor obligații de sorginte legală (s.n. obligații prevăzute într-o lege infraconstituțională și nu în Legea fundamentală - în prezenta cauză obligațiile ce revin celor trei actori implicați în procedura de revocare a procurorului-șef DNA, respectiv ministrul justiției, Consiliul Superior al Magistraturii și Președintele României, nu sunt prevăzute în Constituție, ci în art. 54 alin. (4) din Legea nr. 303/2004) nu generează automat un conflict juridic de natură constituțională, întrucât eventuala ignorare a unei astfel de competențe a unei instituții sau autorități publice, fie ea nominalizată în chiar titlul III al Constituției României, nu reprezintă eo ipso o problemă de constituționalitate, ci una de legalitate, pentru că raportul acestora poate fi cenzurat în fața instanțelor de judecată. În acest sens s-a pronunțat Curtea Constituțională și prin Decizia nr. 901 din 17 iunie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 503 din 21 iulie 2009. Prin urmare, Curtea Constituțională nu poate da dezlegare unor probleme litigioase care intră în competența altor autorități și instituții publice, motiv pentru care modul de interpretare și aplicare al dispozițiilor legale incidente intră în sfera de înfăptuire a actului de justiție, cu condiția ca instanțele judecătorești să fie sesizate prin acțiuni specifice. Așa fiind, intervenția Curții devine legitimă doar atunci când autoritățile și instituțiile publice menționate în titlul III din Constituție ignoră sau își asumă competențe constituționale de natură a crea blocaje ce nu pot fi înlăturate în alt mod. Aceasta este esența unui conflict juridic de natură constituțională.“ În același sens, instanța de contencios constituțional s-a mai pronunțat și prin Decizia nr. 108/05.03.2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 257/9.04.2014. Pentru toate aceste considerente, apreciem că solicitarea autorului sesizării de la pct. 3 al pct. III intitulat „Concluzii“ din sesizare, prin care a cerut Curții Constituționale să soluționeze conflictul juridic de natură constituțională, „statuând conduita de urmat, în sensul că Președintele României are obligația să emită decretul de revocare din funcție a procurorului-șef DNA, doamna Laura Codruța Kövesi“ este inadmisibilă, fiind fără echivoc faptul că instanța constituțională - în raport cu respectarea propriului statut jurisdicțional - nu poate impune obligarea Președintelui României la emiterea, într-un anume mod și cu un anumit conținut stabilit de ea, a acestui act administrativ. Aceasta deoarece Curtea Constituțională s-ar substitui atribuțiilor unei instanțe de contencios administrativ, mai exact ar acționa în fapt ca o instanță de contencios administrativ care, potrivit art. 18 din Legea nr. 554/2004 are competența de a constata refuzul nejustificat și de a obliga la emiterea actului administrativ. A admite faptul că, în cadrul contenciosului constituțional, se poate constata refuzul nejustificat și se poate dispune obligarea autorității publice la emiterea actului administrativ, ar avea semnificația unei schimbări a statutului Curții Constituționale, din arbitru între puterile statului, în parte componentă a uneia dintre acestea. Prin obligarea Președintelui României de a emite decretul de revocare din funcție a procurorului-șef al Direcției Naționale Anticorupție, doamna Laura Codruța Kovesi, instanța de contencios constituțional, din punctul nostru de vedere, a depășit cadrul specific de soluționare a unui conflict juridic de natură constituțională, întrucât procedura de revocare era deja epuizată, finalizată, la momentul sesizării Curții, încălcând astfel dispozițiile art. 142 alin. (1) din Constituție, potrivit cărora „este garantul supremației Constituției.“ Curtea Constituțională nu se poate substitui Președintelui României, în a cărui competență intră verificarea legalității și oportunității solicitării de revocare a procurorului-șef DNA. Soluționarea conflictelor juridice de natură constituțională nu poate avea semnificația încălcării chiar de către instanța de contencios constituțional a competenței altei autorități publice, de aceea examenul său este circumscris normelor și principiilor constituționale, și nu trebuie să transgreseze cadrul constituțional, pentru a analiza fapte și acțiuni concrete în raport de norme cu caracter infraconstituțional. ... 6.4. Cu privire la efectele prezentei decizii a Curții Constituționale facem trimitere la considerentele exprimate în paragraful 124 al Deciziei nr. 68 din 27 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 181 din 14 martie 2017. Astfel, în această decizie Curtea a statuat că: Potrivit art. 147 alin. (4) din Constituție, deciziile Curții Constituționale se publică în Monitorul Oficial al României. De la data publicării, deciziile sunt general obligatorii și au putere numai pentru viitor. Efectul ex nunc al actelor Curții constituie o aplicare a principiului neretroactivității, garanție fundamentală a drepturilor constituționale de natură a asigura securitatea juridică și încrederea cetățenilor în sistemul de drept, o premisă a respectării separației puterilor în stat, contribuind în acest fel la consolidarea statului de drept. Pe cale de consecință, efectele deciziei Curții nu pot viza decât actele, acțiunile, inacțiunile sau operațiunile ce urmează a se înfăptui în viitor de către autoritățile publice implicate în conflictul juridic de natură constituțională. Aplicând prezentei cauze aceste raționamente corecte ale Curții, exprimate în Decizia nr. 68/2017, se poate lesne observa că instanța de contencios constituțional nu îl putea obliga pe Președintele României să emită un decret de revocare din funcție a procurorului-șef al DNA, într-o procedură deja finalizată, în care Președintele și-a exercitat competențele, în conformitate cu dispozițiile legale. ... ...