DECIZIE 2200/2025Punctul II

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate și a apărărilor din cuprinsul întâmpinărilor, Înalta Curte apreciază cu majoritate că recursul formulat de recurenta-reclamantă APR/S.RO este fondat, pentru următoarele considerente: Din perspectiva situației de fapt, se reține că recurenta-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere de chemare în judecată prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, anularea dispozițiilor art. 1 din Hotărârea Guvernului nr. 1.194/2022 privind actualizarea limitelor amenzilor prevăzute la art. 13 din Legea nr. 82/1993 privind constituirea Rezervației Biosferei „Delta Dunării“, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 964 din 4 octombrie 2022. Art. 1 din Hotărârea Guvernului nr. 1.194/2022 prevede următoarele: + Articolul 1 Limitele amenzilor prevăzute la art. 13 alin. 1 din Legea nr. 82/1993 privind constituirea Rezervației Biosferei «Delta Dunării», publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 283 din 7 decembrie 1993, cu modificările și completările ulterioare, se actualizează după cum urmează: a) cele de la pct. 3, 4, 41 și 42, cu amendă de la 5.000 lei la 10.000 lei pentru persoane fizice și de la 25.000 lei la 50.000 lei pentru persoane juridice; ... b) cele de la pct. 8-10, 25-27 și 40, cu amendă de la 3.000 lei la 6.000 lei pentru persoane fizice și de la 25.000 lei la 50.000 lei pentru persoane juridice; ... c) cele de la pct. 11-13, 15-17 și 35, cu amendă de la 5.000 lei la 10.000 lei pentru persoane fizice și de la 25.000 lei la 50.000 lei pentru persoane juridice; ... d) cele de la pct. 5-7, 18, 19 și 36, cu amendă de la 1.000 lei la 5.000 lei pentru persoane fizice și de la 10.000 lei la 15.000 lei pentru persoane juridice; ... e) cele de la pct. 14, 20, 21 și 37, cu amendă de la 5.000 lei la 10.000 lei pentru persoane fizice și de la 25.000 lei la 50.000 lei pentru persoane juridice; ... f) cele de la pct. 22, 23, 43 și 44, cu amendă de la 5.000 lei la 10.000 lei pentru persoane fizice și de la 25.000 lei la 50.000 lei pentru persoane juridice; ... g) cele de la pct. 24 și 28, cu amendă de la 5.000 lei la 10.000 lei pentru persoane fizice și de la 25.000 lei la 50.000 lei pentru persoane juridice; ... h) cele de la pct. 1, 2, 29-34 și 38, cu amendă de la 5.000 lei la 10.000 lei pentru persoane fizice și de la 25.000 lei la 50.000 lei pentru persoane juridice; ... i) cele de la pct. 2^1 și 2^2, cu amendă de la 10.000 lei la 15.000 lei pentru persoane fizice și de la 20.000 lei la 30.000 lei pentru persoane juridice. ... Așa cum rezultă din analiza modificărilor aduse Legii nr. 82/1993, amenzile ce fac obiectul hotărârii de Guvern în discuție au fost stabilite prin art. I pct. 22 din Legea nr. 136/2011 pentru modificarea și completarea Legii nr. 82/1993 privind constituirea Rezervației Biosferei „Delta Dunării“, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 533 din 28 iulie 2011, astfel: Articolul 13 se modifică și va avea următorul cuprins: + Articolul 13 Contravențiile prevăzute la art. 12 se sancționează după cum urmează: a) cele de la pct. 3, 4, 41 și 42, cu amendă de la 35 lei la 100 lei pentru persoane fizice și de la 50 lei la 150 lei pentru persoane juridice; ... b) cele de la pct. 8-10, 25-27 și 40, cu amendă de la 70 lei la 200 lei pentru persoane fizice și de la 100 lei la 250 lei pentru persoane juridice; ... c) cele de la pct. 11-13, 15-17 și 35, cu amendă de la 130 lei la 400 lei pentru persoane fizice și de la 170 lei la 500 lei pentru persoane juridice; ... d) cele de la pct. 5-7, 18, 19 și 36, cu amendă de la 250 lei la 700 lei pentru persoane fizice și de la 320 lei la 1.000 lei pentru persoane juridice; ... e) cele de la pct. 14, 20, 21 și 37, cu amendă de la 420 lei la 1.260 lei pentru persoane fizice și de la 700 lei la 1.800 lei pentru persoane juridice; ... f) cele de la pct. 22, 23 și 43, cu amendă de la 700 lei la 2.000 lei pentru persoane fizice și de la 1.500 lei la 4.000 lei pentru persoane juridice; ... g) cele de la pct. 24 și 28, cu amendă de la 1.000 lei la 3.000 lei pentru persoane fizice și de la 2.500 lei la 7.500 lei pentru persoane juridice; ... h) cele de la pct. 1, 2, 29-34 și 38, cu amendă de la 2.000 lei la 6.000 lei pentru persoane fizice și de la 4.200 lei la 12.500 lei pentru persoane juridice. ... Uneltele de pescuit, navele, ambarcațiunile și mijloacele de transport, precum și alte bunuri folosite în săvârșirea contravențiilor prevăzute la art. 12 se supun confiscării. Bunurile rezultate din săvârșirea contravențiilor prevăzute la art. 12 sunt supuse confiscării. Cuantumul amenzilor se actualizează periodic prin hotărâre a Guvernului. Ulterior, articolul 13 a fost modificat, astfel: – Art. VII^3 pct. 2 din Legea nr. 127/2013 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 121/2011 pentru modificarea și completarea unor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 246 din 29 aprilie 2013: 2. La articolul 13 alineatul (1) , litera f) se modifică și va avea următorul cuprins: f) cele de la pct. 22, 23, 43 și 44, cu amendă de la 700 lei la 2.000 lei pentru persoane fizice și de la 1.500 lei la 4.000 lei pentru persoane juridice ... ... ... – Art. I pct. 2 din Legea nr. 122/2014 pentru completarea Legii nr. 82/1993 privind constituirea Rezervației Biosferei „Delta Dunării“, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 541 din 22 iulie 2014: 3. La articolul 13 alineatul 1, după litera h) se introduce o nouă literă, litera i) , cu următorul cuprins: i) cele de la pct. 2^1 și 2^2, cu amendă de la 2.000 lei la 6.000 lei pentru persoane fizice și de la 4.200 lei la 12.500 lei pentru persoane juridice ... ... ... Prin sentința civilă criticată în cauză, curtea de apel a respins acțiunea reclamantei, apreciind că sunt nefondate toate argumentele de nelegalitate invocate. Împotriva acestei sentințe a formulat recurs reclamanta APR/S.RO, care a invocat motivul de casare/nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă: când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Soluția primei instanțe de respingere a acțiunii este nelegală, întrucât nu reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale pertinente, în raport cu situația de fapt rezultată din probele administrate în cauză. Potrivit dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice. În același sens, art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative prevede că actele normative date în executarea legilor, ordonanțelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă, acestea trebuind să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza și în executarea cărora au fost emise și, totodată, neputând conține soluții care să contravină prevederilor acestora. Prin urmare, verificarea legalității actului administrativ în cadrul contenciosului administrativ nu reprezintă altceva decât examinarea, în primul rând, a conformității actului administrativ cu normele legale în virtutea cărora a fost emis și în scopul executării sau al organizării executării cărora a fost adoptat, fapt ce presupune o analiză specifică în fiecare cauză în parte. Cum Hotărârea Guvernului nr. 1.194/2022 este legislație secundară, fiind emisă în executarea dispozițiilor Legii nr. 82/1993 privind constituirea Rezervației Biosferei „Delta Dunării“, Înalta Curte va analiza criticile recurentei-reclamante în raport cu dispozițiile legale care conturează rolul și limitele conținutului actelor administrative cu caracter normativ emise în baza și în executarea legilor, respectiv art. 4 și art. 81 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Înalta Curte reține, în primul rând, că orice sistem de drept se bazează pe principiul ierarhiei normelor cuprinse în actele normative, care se referă la structura piramidală a normelor juridice, în vârful căreia se află Legea fundamentală - Constituția României - care definește condițiile de emitere a tuturor celorlalte norme. Așadar, potrivit principiului ierarhiei normelor juridice, o anumită normă face parte din această ierarhie doar dacă este emisă potrivit prevederilor normei superioare, în caz contrar o astfel de normă neputând face parte din sistemul ordinii de drept. Aplicarea principiului ierarhiei normelor presupune, așadar, obligativitatea subordonării actului normativ cu forță juridică inferioară celui care are forță juridică superioară. Relațiile sociale sunt reglementate primar prin legi, ordonanțe de urgență, ordonanțe, în timp ce actele administrative cu caracter normativ, precum hotărârea de Guvern în discuție, pot organiza punerea în executare sau executarea acestora, după caz, fără ca ele însele să fie izvor primar de drept. Reglementarea unor norme primare în corpul unui act de reglementare secundară reprezintă o contradicție în termeni, în acest sens statuând Curtea Constituțională a României în jurisprudența sa (Decizia nr. 498 din 17 iulie 2018). Astfel, acest din urmă act trebuie să se limiteze strict la organizarea punerii în executare sau la executarea dispozițiilor primare, și nu să reglementeze el însuși astfel de dispoziții. De asemenea, considerentele Înaltei Curți de Casație și Justiție din Decizia nr. 19/2022 - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept sunt aplicabile, la nivel de principiu, și speței de față, în condițiile în care în analiză este legalitatea unui act administrativ cu caracter normativ emis în executarea unei legi: (...) 145. Conformitatea cu legea a tuturor actelor juridice, fiind o consecință a principiului supremației legii, se aplică oricărui act ce emană de la alte organe. Cât privește actele administrative, acestea fiind acte de executare a legii, condiția de conformitate este indiscutabilă. ... 146. Întrucât hotărârea Guvernului se adoptă în baza legii și urmărește organizarea și executarea în concret a legii, aceasta nu poate institui norme derogatorii de la lege, posibilitate rezervată doar actelor normative de nivel cel puțin egal cu cel al reglementării de bază. Tocmai de aceea, atunci când o hotărâre a Guvernului încalcă legea sau adaugă la lege, ea poate fi anulată pe calea controlului de legalitate în contencios administrativ. ... 147. În acest sens sunt și considerentele Deciziei Curții Constituționale nr. 498 din 17 iulie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 650 din 26 iulie 2018, prin care s-a relevat că actele administrative cu caracter normativ, fie ele hotărâri ale Guvernului sau ordine ale miniștrilor, nu pot, prin conținutul lor normativ, să excedeze domeniului organizării executării actelor de reglementare primară [art. 108 alin. (2) din Constituția României], respectiv a executării acestora sau a hotărârilor Guvernului, după caz, pentru că, printr-un atare procedeu, s-ar ajunge la modificarea/completarea însăși a legii. ... 148. Făcând aplicarea acestor principii în scopul dezlegării chestiunii de drept ce formează obiectul sesizării, nefiind admisibil ca o lege în accepțiunea stricto sensu, de act al Parlamentului, să fie modificată, printr-o normă metodologică de aplicare conținută într-o hotărâre de Guvern, se impune a se ține cont de actul normativ cu forță juridică superioară, respectiv Legea nr. 263/2010, și nu de normele metodologice, care nu pot cuprinde prevederi mai restrictive decât legea sau deroga de la textul acesteia (...) ... Pornind de la aceste considerente teoretice, contrar celor reținute de instanța de fond, Înalta Curte constată că Hotărârea Guvernului nr. 1.194/2022 a fost adoptată cu încălcarea principiului ierarhiei actelor juridice cu caracter normativ. Astfel, conform art. 13 alin. (4) din Legea nr. 82/1993, Guvernul României a fost abilitat să actualizeze periodic cuantumul amenzilor. Acest fapt impunea obligația Guvernului de a stabili criterii obiective de actualizare în raport cu limitele amenzilor prevăzute de art. 13 alin. (1) din Legea nr. 82/1993, cu modificările și completările ulterioare, astfel încât aceste norme să nu devină ele însele izvor primar de drept. Această obligație derivă din definiția termenului de actualizare, așa cum rezultă din Dicționarul explicativ al limbii române, respectiv: a face să fie actual, a (re)aduce în prezent. Pentru edificarea sensului juridic al termenului de actualizare este relevantă folosirea acestuia în cuprinsul Codului de procedură civilă, din care rezultă necesitatea existenței unor criterii după care se poate realiza actualizarea unei creanțe. Astfel, la art. 626 alin. (3) din Codul de procedură civilă se prevede că executorul judecătoresc, la cererea creditorului, poate actualiza valoarea obligației principale stabilite în bani, indiferent de izvorul ei, potrivit criteriilor cuprinse în titlul executoriu. În cazul în care titlul executoriu nu conține niciun asemenea criteriu, executorul judecătoresc va proceda, la cererea creditorului, la actualizare în funcție de rata inflației, calculată de la data când hotărârea judecătorească a devenit executorie sau, în cazul celorlalte titluri executorii, de la data când creanța a devenit exigibilă și până la data plății efective a obligației cuprinse în oricare dintre aceste titluri. Pentru a verifica în prezenta cauză modul în care Guvernul României a procedat la actualizarea limitelor amenzilor, Înalta Curte va porni de la observarea conținutului Notei de fundamentare privind aprobarea proiectului de act normativ nr. 1.915/21.09.2022, filele 46-52 dosar fond, prin care la pct. 2.3 - Schimbări preconizate se menționează că: proiectul de act normativ vizează ca sancțiunile prevăzute de Legea nr. 82/1993 să fie în concordanță cu contravențiile prevăzute la art. 53 din Ordonanța de urgență nr. 57/2007 privind regimul ariilor naturale protejate, conservarea habitatelor naturale, a florei și faunei sălbatice, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 49/2011, cu modificările și completările ulterioare. De asemenea, săvârșirea faptelor specifice Rezervației Biosferei «Delta Dunării» se sancționează raportat la Ordonanța de urgență nr. 57/2007, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 49/2011, cu modificările și completările ulterioare, fără a depăși cuantumul prevăzut de aceasta. În același sens, prin întâmpinările depuse atât la fond, cât și în recurs, intervenientul MMAP și intimatul Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, au învederat că necesitatea adoptării unui act normativ în acest scop a reieșit din nevoia de combatere a fenomenului contravențional prin asigurarea îndeplinirii rolului disuasiv și punitiv al sancțiunii, obiectiv care poate fi realizat prin reglementarea unor limite ale amenzilor contravenționale care să conducă în concret la corectarea conduitei contravenienților, și nu prin menținerea unor sancțiuni simbolice. De asemenea, au mai menționat că scopul actului normativ reprezentat de HG nr. 1.194/2022 este uniformizarea legislației în privința protecției mediului, astfel încât afectarea mediului într-o rezervație să nu mai fie sancționată mai ușor decât afectarea mediului în general. Din analiza O.U.G. nr. 57/2007 privind regimul ariilor naturale protejate, conservarea habitatelor naturale, a florei și faunei sălbatice, se constată că limitele amenzilor prevăzute la art. 53 alin. (1) , (2) și (3) nu au fost modificate până în prezent, fiind cele stabilite prin textul inițial al ordonanței, astfel cum a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 442 din 29 iunie 2007. Așa cum rezultă din conținutul art. 53, pentru contravențiile de la alin. (1) , amenda contravențională este de la 3.000 lei la 6.000 lei pentru persoane fizice și de la 25.000 lei la 50.000 lei pentru persoane juridice; pentru contravențiile de la alin. (2) , amenda contravențională este de la 5.000 lei la 10.000 lei pentru persoane fizice și de la 30.000 lei la 60.000 lei pentru persoane juridice; pentru contravențiile de la alin. (3) , amenda contravențională este de la 7.500 lei la 15.000 lei pentru persoane fizice și de la 50.000 lei la 100.000 lei pentru persoane juridice. Singura modificare a fost adusă prin Legea nr. 49/2011 pentru aprobarea O.U.G. nr. 57/2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 262 din 13 aprilie 2011, prin care a fost introdus la art. 53 alin. (3^1), în sensul că, pentru contravențiile de la acest punct, amenda contravențională este de la 3.000 lei la 5.000 lei pentru persoane fizice și de la 5.000 lei la 10.000 lei pentru persoane juridice. Prin urmare, prin art. 1 din Hotărârea Guvernului nr. 1.194/2022 s-a dispus actualizarea limitelor amenzilor prevăzute la art. 13 din Legea nr. 82/1993 (astfel cum a fost modificată prin legile nr. 136/2011, nr. 127/2013 și nr. 122/2014), astfel încât acestea să fie în concordanță cu contravențiile prevăzute la art. 53 din O.U.G. nr. 57/2007, ceea ce face, așa cum s-a mai arătat, ca aceste norme să devină ele însele izvor primar de drept, cu încălcarea principiului ierarhiei actelor juridice cu caracter normativ. Încălcarea acestui principiu este cu atât mai vădită cu cât art. 53 din O.U.G. nr. 57/2007 este anterior cu mai mult de 4 ani modificărilor aduse art. 13 din Legea nr. 82/1993 prin Legea nr. 136/2011. În consecință, prin dispozițiile art. 1 din Hotărârea Guvernului nr. 1.194/2022 au fost majorate limitele amenzilor chiar și cu mai mult de 100 de ori, fiind stabilite reguli diferite decât acelea statuate prin actul normativ cu forță juridică superioară - respectiv prin legea nr. 82/1993 (astfel cum a fost modificată prin legile nr. 136/2011, nr. 127/2013 și nr. 122/2014), iar prin stabilirea unui pronunțat caracter punitiv acestea au condus la consecințe juridice diferite de cele prevăzute de actul normativ principal. În acest sens este relevant chiar exemplul dat în cuprinsul notei de fundamentare, prin care se exemplifică valorile extrem de scăzute ale amenzilor care sunt de natură a încuraja încălcarea prevederilor legale în vigoare, astfel: art. 12 și art. 13 din Legea nr. 82/1993 prevăd cuantumul contravențiilor ca fiind de la 35 lei la 100 lei pentru persoane fizice și de la 50 lei la 150 lei pentru persoane juridice. Or, ca urmare a modificării aduse prin art. 1 din Hotărârea Guvernului nr. 1.194/2022, limitele acestor amenzi au fost stabilite de la 5.000 lei la 10.000 lei pentru persoane fizice și de la 25.000 lei la 50.000 lei pentru persoane juridice. În consecință, printr-o astfel de mărire disproporționată a limitelor amenzii s-a realizat o încălcare a voinței legiuitorului, exprimată prin Legea nr. 82/1993, cu modificările și completările ulterioare. Concluziv, Înalta Curte arată că respectarea normelor de tehnică legislativă reprezintă o condiție de legalitate a actului administrativ cu caracter normativ contestat, sentința instanței de fond fiind dată cu încălcarea dispozițiilor art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, în raport cu prevederile relevante ale Legii nr. 82/1993 (astfel cum a fost modificată prin legile nr. 136/2011, nr. 127/2013 și nr. 122/2014). În aceste condiții, Înalta Curte apreciază că nu mai este necesar a analiza distinct celelalte critici aduse de recurentă sentinței, în ceea ce privește încălcarea principiilor legalității, egalității, proporționalității, respectiv exigențele de calitate a legii, acestea subsumându-se principiului ierarhiei actelor juridice cu caracter normativ. În ceea ce privește critica recurentei cu privire la încălcarea principiului transparenței decizionale, Înalta Curte constată că recurenta reia criticile din cererea de chemare în judecată, fără a se raporta la considerentele sentinței. Astfel, recurenta susține că procedura prevăzută de art. 7 din Legea nr. 52/2003 este obligatorie și autoritatea publică trebuie să arate că a respectat-o. Or, prin nota de fundamentare, fila 51 dosar fond, s-a menționat că în elaborarea proiectului de act normativ a fost îndeplinită procedura stabilită prin Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică. În absența unei critici punctuale a recurentei, Înalta Curte apreciază că această mențiune este suficientă pentru a se dovedi îndeplinirea condițiilor privind transparența decizională, motiv pentru care vor fi respinse aceste critici, ca nefondate. ...