Decizia ÎCCJ nr. 1/2024 (HP)Punctul VI

VI. Jurisprudența instanțelor naționale în materie A. Jurisprudență comunicată de curțile de apel + Prima chestiune de drept supusă dezlegării 36. Într-o primă orientare jurisprudențială s-a apreciat că, în interpretarea și aplicarea art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, în ipoteza în care organul care a aplicat sancțiunea a dispus, prin procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției, intrarea în legalitate prin obținerea, de către contravenient, a autorizației de construire pentru lucrările efectuate, iar, în caz contrar, desființarea acestora într-un termen indicat în mod expres, iar, la expirarea acestui termen, contravenientul nu a obținut autorizația necesară, organul competent se poate adresa instanței cu o cerere de desființare a construcției realizate nelegal. ... 37. Această orientare jurisprudențială se regăsește la nivelul: tribunalelor Prahova - Secția I civilă (Decizia civilă nr. 1.529 din 22 decembrie 2020, pronunțată în Dosarul nr. 119/310/2019; Decizia civilă nr. 672 din 19 mai 2022, pronunțată în Dosarul nr. 964/310/2020; ambele definitive), Arad - Secția I civilă (Decizia civilă nr. 574 din 27 septembrie 2022, pronunțată în Dosarul nr. 581/55/2022, definitivă) și judecătoriilor Rupea (Sentința civilă nr. 1.105/2021, pronunțată în Dosarul nr. 1.993/293/2020, definitivă prin neapelare; Sentința civilă nr. 1.513/2022, pronunțată în Dosarul nr. 811/293/2022, definitivă prin Decizia civilă nr. 395/Ap din 4 aprilie 2023 a Tribunalului Brașov), Botoșani - Secția civilă (Sentința civilă nr. 2.449 din 29 mai 2018, pronunțată în Dosarul nr. 19.674/193/2017), Iași - Secția civilă (Sentința civilă din 10 martie 2021). ... 38. În același sens au fost exprimate și punctele de vedere teoretice, nesusținute de practică judiciară, ale următoarelor instanțe: curțile de apel Galați - Secția I civilă, Timișoara și Târgu Mureș; tribunalele București, Giurgiu, Ialomița, Ilfov, Teleorman, Argeș, Bihor - Secția I civilă, Iași - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, Vaslui și Galați - Secția de contencios administrativ și fiscal; judecătoriile Giurgiu, Târgoviște, Răcari, Câmpina, Reșița, Caransebeș, Hârlău, Răducăneni, Pașcani, Vaslui, Bârlad, Craiova, Alba Iulia, Măcin și Iași. ... 39. În susținerea orientării jurisprudențiale și a punctelor de vedere teoretice au fost expuse următoarele argumente: ... 40. Au fost invocate, ca prezentând relevanță,considerentele Deciziei nr. 10 din 28 iunie 2021 pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii, paragrafele 66-76. ... 41. S-a considerat că art. 28 alin. (1) , la care trimite art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, instituie o anumită succesiune a acțiunilor luate pentru cazul aplicării amenzii pentru contravențiile prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) și b) din Legea nr. 50/1991. Oprirea executării lucrărilor este o măsură adoptată prompt și obligatoriu pe lângă sancțiunea amenzii, iar măsurile de menținere, respectiv de desființare a construcțiilor sunt alternative și urmează celor amintite, alin. (2) al art. 28 susmenționat oferind reperele în raport cu care autoritatea competentă va opta pentru una dintre acestea. În corpul aceluiași art. 28 din Legea nr. 50/1991, la alin. (3) , este prevăzută obligativitatea instituirii măsurii desființării construcțiilor, însă la un moment distinct decât cel prezentat la alin. (1) și (2) , respectiv ulterior, iar nu cu prilejul întocmirii procesului-verbal de constatare și sancționare a contravenției. Ipoteza de la alin. (3) menționat anterior implică faptul că, prin intermediul procesului-verbal de constatare a contravenției, i s-a impus contravenientului ca, într-un termen dat, să intre în legalitate prin obținerea autorizației necesare (ceea ce presupune că lucrările fuseseră fie executate, fie desființate fără autorizație), însă acesta nu s-a conformat acestei dispoziții, cu depășirea termenului indicat. ... 42. Chiar dacă art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 face trimitere expresă doar la cuprinsul art. 28 alin. (1) din același act normativ, existența ipotezei de la alin. (3) reclamă o corelare între toate aceste prevederi, întrucât rațiunea legiuitorului a fost de a aduce sub umbrela aceleiași proceduri toate ipotezele posibile. ... 43. Art. 59 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 consolidează legătura dintre alin. (1) și (2) ale art. 28 din Legea nr. 50/1991, în lipsa căreia nu ar putea fi sesizată instanța. În realitate, în oricare dintre ipotezele prezentate, organul care a aplicat sancțiunea va sesiza instanța, situația premisă fiind aceea a unui contravenient care nu s-a conformat prevederilor procesului-verbal în termenul arătat în cuprinsul său. În situația în care nu există o autorizație, iar prin procesul- verbal se acordă un termen pentru obținerea acesteia (termen ,,de intrare în legalitate", după cum legiuitorul însuși îl numește), se admite, implicit, că persoana sancționată se încadra, în fapt, în reglementările din documentațiile de urbanism, însă ilegalitatea era una de ordin formal, și că autoritatea publică nu recurge imediat la luarea măsurii desființării, ci acordă un termen pentru acoperirea neregulii formale. Inserarea în procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției a mențiunii "de a intra în legalitate" presupune temporizarea deciziei de a lua măsura desființării, sub condiția obținerii autorizației în termenul acordat. La expirarea termenului, nu intervine o analiză în privința oportunității menținerii unei construcții ilegale din punct de vedere procedural. ... 44. Într-o altă orientare teoretică, nesusținută de practică judiciară, s-a apreciat că, în interpretarea și aplicarea art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 este necesară aplicarea de către organul competent a uneia dintre sancțiunile complementare prevăzute de art. 28 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, sancțiune care nu a fost executată în termenul stabilit în procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției, pentru ca acesta să se poată adresa instanței judecătorești pentru a dispune, după caz, încadrarea lucrărilor în prevederile autorizației sau desființarea construcțiilor realizate nelegal. ... 45. În acest sens au fost exprimate puncte de vedere de către următoarele instanțe: curțile de apel Ploiești, Timișoara și Suceava; Tribunalul Brașov; judecătoriile Moldova Nouă, Lugoj, Făget, Huși, Slatina, Brăila, Roman și Brașov. ... 46. În susținerea acestor opinii au fost expuse considerentele de mai jos. ... 47. Din considerentele Deciziei nr. 10 din 28 iunie 2021 pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii (paragrafele 55 - 69) rezultă că, prin sintagma "intrare în legalitate", prevăzută de art. 28 alin. (3) din Legea nr. 50/1991, legiuitorul are în vedere tocmai punerea în executare a sancțiunilor contravenționale complementare, constând în desființarea lucrărilor de construcție sau încadrarea lucrărilor executate în prevederile autorizației de construire, într-un anumit termen prevăzut în procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției, conform art. 32 alin. (1) coroborat cu art. 28 alin. (1) din legea menționată, "intrarea în legalitate" fiind tocmai consecința aplicării sancțiunilor contravenționale complementare menționate prin procesul-verbal de constatare a contravenției, neputând fi dispusă distinct de aplicarea uneia dintre sancțiunile contravenționale complementare prevăzute la art. 28 alin. (1) din Legea nr. 50/1991. ... 48. Pe de altă parte, s-a invocat faptul că dispozițiile art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 coroborate cu cele ale art. 28 alin. (1) din același act normativ sunt explicite în acest sens, fără a lăsa loc de interpretări, dat fiind faptul că art. 32 sus-menționat trimite la art. 28 alin. (1) , iar ultimul stipulează imperativ că, odată cu aplicarea amenzii pentru contravențiile prevăzute la art. 26 alin. (1) lit. a) și b) din Legea nr. 50/1991, se dispune oprirea executării lucrărilor, precum și, după caz, luarea măsurilor de încadrare a acestora în prevederile autorizației sau de desființare a lucrărilor executate fără autorizație ori cu nerespectarea prevederilor acesteia, într-un termen stabilit în procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției. ... 49. Printre măsurile complementare prevăzute de art. 28 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 nu se află și aceea a obținerii unei autorizații de construire într-un anumit termen, acțiunea prevăzută de art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 trebuind să fie astfel încadrată în limitele prevăzute de lit. a) sau b) . ... + Cea de-a doua chestiune de drept supusă dezlegării 50. Într-o primă orientare jurisprudențială s-a apreciat că, în interpretarea și aplicarea art. 32 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 50/1991 și a prevederilor art. 59 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991, aprobate prin Ordinul nr. 839/2009, nu este necesară parcurgerea procedurii prevăzute de art. 59 alin. (2) din Normele metodologice anterior promovării în instanță a acțiunii de desființare a construcției de către unitatea administrativ-teritorială, prin primar, în cazul în care prin procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției s-a aplicat sancțiunea complementară de oprire a lucrărilor de construcție și s-a dispus măsura intrării în legalitate într-un anumit termen, iar, la expirarea acestuia, contravenientul nu a obținut autorizația de construcție. ... 51. Această orientare jurisprudențială reiese din considerentele unor hotărâri judecătorești pronunțate la nivelul următoarelor instanțe: curțile de apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal (Decizia nr. 1.299 din 11 mai 2023, pronunțată în Dosarul nr. 26.578/3/2020, definitivă), Ploiești - Secția de contencios administrativ și fiscal (Decizia nr. 623 din 15 mai 2019, pronunțată în Dosarul nr. 1.972/114/2018, definitivă); Tribunalul Prahova - Secția I civilă (Decizia civilă nr. 1.529 din 22 decembrie 2020, pronunțată în Dosarul nr. 119/310/2019, definitivă). ... 52. În același sens au fost exprimate puncte de vedere teoretice, nesusținute de practică judiciară, de către următoarele instanțe: curțile de apel Timișoara și Galați - Secția I civilă; tribunalele București, Giurgiu, Ialomița, Ilfov, Iași - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, Galați și Brașov; judecătoriile Răcari, Câmpina, Iași, Hârlău, Răducăneni, Pașcani, Bârlad, Slatina, Caracal, Brăila, Giurgiu, Alba Iulia și Brașov. ... 53. În susținerea acestei orientări jurisprudențiale au fost expuse^ considerentele redate în cele ce urmează. ... 54. În primul rând, au fost invocate considerentele Deciziei nr. 10 din 28 iunie 2021 pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii (paragraful 81). ... 55. S-a argumentat că interpretarea gramaticală a normei sprijină interpretarea sistematică avută în vedere de instanța de control. Astfel, dispozițiile art. 59 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991, aprobate prin Ordinul nr. 839/2009, prevăd că autoritatea administrației publice competentă să emită autorizația de construire/desființare are obligația de a analiza modul în care construcția corespunde reglementărilor din documentațiile de urbanism aprobate pentru zona de amplasament, urmând să dispună, după caz, menținerea sau desființarea construcțiilor realizate fără autorizație sau cu încălcarea prevederilor acesteia, însă această obligație se îndeplinește în vederea realizării prevederilor alin. (1) care trimit, în mod expres, la dispozițiile art. 28 alin. (1) din Legea nr. 50/1991. Or, aceste din urmă dispoziții au în vedere o altă procedură, anterioară celei a sesizării instanței de judecată cu acțiune în desființarea construcției. ... 56. Dispozițiile art. 59 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 reprezintă o normă interpretativă a dispozițiilor art. 28 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 și nu prevăd o altă procedură, diferită de cea prevăzută de dispozițiile art. 28 menționat. Alin. (2) al art. 59 anterior indicat prevede modalitatea, neexplicată de art. 28 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, prin care autoritatea administrației publice competentă să emită autorizația de construire/desființare are obligația de a analiza modul în care construcția corespunde reglementărilor din documentațiile de urbanism pentru a dispune fie luarea măsurilor necesare pentru încadrarea lucrărilor în prevederile autorizației, fie de desființare a lucrărilor executate fără autorizație, într-un termen pe care îl va stabili prin procesul-verbal. ... 57. Singurele condiții impuse de art. 32 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 50/1991 pentru exercitarea acțiunii având ca obiect desființarea construcției sunt existența unui proces-verbal de constatare și sancționare a contravenției și neîndeplinirea de către contravenient a măsurilor dispuse prin acesta, revenind contravenientului obligația de a întreprinde toate demersurile necesare pentru obținerea autorizației de construire post- factumv ... 58. Într-o altă orientare teoretică, nesusținută de practică judiciară, s-a considerat că, în interpretarea și aplicarea art. 32 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 50/1991 și a prevederilor art. 59 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991, aprobate prin Ordinul nr. 839/2009, este obligatorie parcurgerea, de către organul care a aplicat sancțiunea, a procedurii prevăzute de art. 59 alin. (2) din Normele metodologice anterior promovării în instanță a acțiunii de desființare a construcției de către unitatea administrativ-teritorială, prin primar. ... 59. În acest sens au fost exprimate punctele de vedere teoretice, nesusținute de practică judiciară, ale următoarelor instanțe: curțile de apel Suceava și Târgu Mureș; tribunalele Buzău - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal și Teleorman; judecătoriile Reșița, Moldova Nouă, Lugoj,Făget, Vaslui, Huși, Roman și Rupea. ... 60. În susținerea acestei orientări au fost expuse considerentele redate în cele ce urmează. ... 61. Interpretarea teleologică a art. 28 și 32 din Legea nr. 50/1991 și a art. 59 din Normele metodologice conduce la concluzia potrivit căreia persoanei sancționate trebuie să i se ofere posibilitatea executării benevole a obligației de desființare a construcției în termenul stabilit prin procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției, înainte de a se demara mecanismul executării silite a acestei obligații. ... 62. Potrivit punctului de vedere formulat de Curtea de Apel Timișoara, în cauză nu sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate a sesizării prevăzute de dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă, dat fiind faptul că problema de drept supusă dezlegării nu mai prezintă caracter de noutate, fiind clarificată prin deciziile anterioare ale Înaltei Curți de Casație și Justiție pronunțate în mecanismele de unificare a practicii judiciare, cu precădere prin considerentele Deciziei nr. 10 din 28 iunie 2021 pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii (paragrafele 59-77). Totodată, este indicată drept relevantă Decizia nr. 13 din 8 aprilie 2019 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 440 din 3 iunie 2019 (paragrafele 89-92). ... 63. De asemenea, potrivit opiniei exprimate de Curtea de Apel Ploiești, sesizarea ce formează obiectul prezentei cauze nu îndeplinește condițiile de admisibilitate reglementate de dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă, întrucât chestiunea de drept ce se solicită a fi dezlegată nu îndeplinește cerința de a fi o veritabilă problemă de drept, născută dintr-un text incomplet sau neclar, susceptibil de interpretări contradictorii, și nici cerința caracterului de noutate. ... 64. Se apreciază că titularul sesizării solicită interpretarea unor dispoziții legale care nu comportă o reală și serioasă dificultate de natură a fi dedusă dezlegării în cadrul procedurii hotărârii prealabile, fiind necesară realizarea unui simplu raționament judiciar, prin analiza șistematică a textelor legale apreciate ca fiind relevante în cauză, a căror interpretare formează obiectul sesizării, analiză, care, de altfel, a fost realizată de către instanța de trimitere, astfel cum rezultă din punctul de vedere exprimat pe larg în cuprinsul sesizării. ... 65. Curțile de apel Alba Iulia, Brașov, București - Secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal, Cluj/ Constanța, Craiova, Galați, Oradea, Târgu Mureș și Timișoara; tribunalele București, Călărași, Ialomița, Ilfov, Teleorman - Secția conflicte de muncă, asigurări sociale, contencios administrativ și fiscal, Constanța, Tulcea, Mehedinți - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, Olt - Secția civilă, Gorj - Secția contencios administrativ și fiscal, Vaslui, Dâmbovița, Caraș-Severin și Timiș - Secția I civilă; judecătoriile Giurgiu, Brașov, Făgăraș, Sfântu Gheorghe, Zărnești, Târgu Secuiesc, Întorsura Buzăului, Drobeta-Turnu Severin, Baia de Aramă, Vânju Mare, Slatina, Caracal, Balș, Corabia, Târgoviște, Răcari și Lugoj au comunicat faptul că în raza lor teritorială de competență nu a fost identificată jurisprudență cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării. ... 66. Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat faptul că, la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil nu se verifica, la momentul respectiv, practică judiciară, în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problema de drept ce formează obiectul sesizării. ... ... B. Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție 67. Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii a pronunțat Decizia nr. 10 din 28 iunie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1033 din 29 octombrie 2021, prin care a fost admis recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curții de Apel Alba Iulia și, în consecință, s-a stabilit că "În interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 28 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare, în ipoteza în care partea nu a demarat sau nu a finalizat, în termenul acordat, procedura de intrare în legalitate, iar autoritatea nu a obținut o hotărâre de demolare a construcției, termenul stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției este unul de recomandare", prezentând relevanță considerentele de la paragrafele 67-88. ... 68. În același sens sunt amintite considerentele Deciziei nr. 13 din 8 aprilie 2019 pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 440 din 3 iunie 2019 (paragraful 89). ... ... ...