Decizia ÎCCJ nr. 1/2024 (HP)Punctul X

X. Înalta Curte de Casație și Justiție 72. Prealabil analizei în fond a problemei de drept supuse dezbaterii, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept va analiza dacă sunt îndeplinite cumulativ condițiile de admisibilitate în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, în raport de prevederile art. 519 din Codul de procedură civilă, potrivit cărora "Dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată". ... 73. Din cuprinsul prevederilor legale enunțate anterior rezultă că legiuitorul a instituit o serie de condiții de admisibilitate pentru declanșarea procedurii sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile - astfel cum au fost acestea decelate în jurisprudența instanței supreme dezvoltată pe marginea mecanismului procedural în discuție -, condiții care se impun a fi întrunite în mod cumulativ, respectiv: existența unei cauze aflate în curs de judecată, în ultimă instanță; cauza care face obiectul judecății să se afle în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului învestit să soluționeze cauza; ivirea unei chestiuni de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată; chestiunea de drept să fie reală, veritabilă, susceptibilă să dea naștere unor interpretări diferite, pentru care să fie necesară o rezolvare de principiu; chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită să prezinte caracter de noutate; chestiunea de drept să nu fi făcut obiectul statuării Înaltei Curți de Casație și Justiție și nici obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare. ... 74. Procedând la analiza admisibilității sesizării, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept constată că primele trei și ultima dintre condițiile de mai sus sunt îndeplinite. ... 75. Astfel, cauza aflată pe rolul instanței de trimitere se află în curs de judecată, în ultimă instanță, respectiv în etapa procesuală a apelului, deoarece în materia în care a fost declanșată această procedură judiciară ("obligație de a face"), hotărârea primei instanțe este supusă numai apelului, potrivit dispozițiilor art. 483 alin. (2) coroborate cu cele ale art. 94 pct. 1 lit. h) din Codul de procedură civilă, astfel încât decizia ce urmează a fi pronunțată de tribunal va fi definitivă, în aplicarea art. 634 alin. (1) pct. 4 din Codul de procedură civilă. ... 76. Un complet de judecată al tribunalului a fost legal învestit cu soluționarea cauzei, potrivit art. 95 pct. 2 din Codul de procedură civilă. ... 77. Condiția de admisibilitate referitoare la caracterul esențial al chestiunii de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea cauzei pendinte în care se ridică este îndeplinită, deoarece atât soluția primei instanțe, cât și criticile formulate în apel au vizat modalitatea de interpretare a art. 28 alin. (1) și art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, respectiv a art. 59 alin. (2) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991, din perspectivele vizate de întrebările adresate. ... 78. Cerința nestatuării anterioare de către Înalta Curte de Casație și Justiție este îndeplinită, în condițiile în care nu există dezlegări de principiu ale acelorași chestiuni de drept sau ale unor chestiuni similare date de instanța supremă în cadrul acestei competențe specifice de asigurare a practicii unitare la nivelul tuturor instanțelor judecătorești din țară prin mecanismele reglementate de lege în acest scop - hotărârea prealabilă pentru dezlegarea unor chestiuni de drept și, respectiv, recursul în interesul legii. ... 79. Referitor la cerința potrivit căreia chestiunile de drept vizate de întrebări sunt reale, veritabile, susceptibile să dea naștere unor interpretări diferite, pentru care să fie necesară o rezolvare de principiu, se impun următoarele clarificări. ... 80. Potrivit doctrinei, chestiunea de drept supusă dezbaterii trebuie să fie una veritabilă, legată de posibilitatea de a interpreta diferit un text de lege, fie din cauză că acest text este neclar sau incomplet, fie pentru că nu este corelat cu alte dispoziții legale. ... 81. La rândul său, Înalta Curte de Casație și Justiție, în jurisprudența Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, a statuat în legătură cu sintagma "chestiune de drept" că obiectul procedurii este reprezentat de o normă de drept incompletă sau neclară, un text de lege care, pe baza interpretării printr-o argumentație juridică adecvată, consistentă, poate primi înțelesuri și aplicări deopotrivă divergente în situații cvasiidentice și poate determina, în final, o jurisprudență neunitară (Decizia nr. 70 din 31 octombrie 2022, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 7 din 4 ianuarie 2023, paragraful 61; Decizia nr. 32 din 24 aprilie 2023, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 455 din 25 mai 2023, paragraful 52). ... 82. În egală măsură, Înalta Curte de Casație și Justiție, în jurisprudența Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, a reținut că respectiva chestiune de drept supusă dezlegării trebuie să ridice serioase dificultăți de interpretare a unor dispoziții legale imperfecte, lacunare ori contradictorii, iar nu simple obstacole care ar putea fi înlăturate printr-o reflexie mai aprofundată a judecătorului cauzei (Decizia nr. 16 din 23 mai 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 779 din 5 octombrie 2016; Decizia nr. 9 din 20 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 246 din 10 aprilie 2017; Decizia nr. 62 din 24 septembrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 912 din 30 octombrie 2018; Decizia nr. 32 din 30 martie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 553 din 26 iunie 2020; Decizia nr. 1 din 18 ianuarie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 306 din 26 martie 2021; Decizia nr. 59 din 17 octombrie 2022, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1130 din 23 noiembrie 2022; Decizia nr. 45 din 12 iunie 2023, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 701 din 31 iulie 2023 etc.). ... 83. Or, câtă vreme instanța de trimitere își argumentează punctul de vedere referitor la prima chestiune în discuție, atât pe baza dispozițiilor legale prevăzute de art. 28 și art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, cât și a ansamblului considerentelor Deciziei nr. 10 din 28 iunie 2021 pronunțate de Completul competent să judece recursul în interesul legii, rezultă că presupusele neclarități generate de un sigur considerent al acestei decizii nu evidențiază o dificultate de interpretare a normelor de drept indicate, de natură să necesite intervenția instanței supreme. ... 84. Astfel, demersul instanței de trimitere nu este îndeajuns de caracterizat, rămânând atributul exclusiv al acesteia să soluționeze cauza cu judecata căreia a fost învestită, recurgând la regulile de interpretare logico-juridică adecvate, la îndemâna judecătorului. ... 85. În privința celei de-a doua întrebări se observă că, prin intermediul acesteia, se urmărește să se stabilească dacă, în interpretarea și aplicarea art. 32 alin. (1) lit. b din Legea nr. 50/1991 și a prevederilor art. 59 alin. (2) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991, aprobate prin Ordinul nr. 839/2009, în contextul existenței unui proces-verbal de constatare a contravenției prin care s-a aplicat sancțiunea complementară de oprire a lucrărilor și s-a dispus măsura intrării în legalitate într-un anumit termen, iar la expirarea acestuia contravenientul nu a obținut autorizația de construire, este obligatorie parcurgerea procedurii prevăzute de art. 59 alin. (2) din Normele metodologice sus-menționat anterior promovării acțiunii în instanță de desființare a construcției sau primarul unității administrativ-teritoriale poate trece direct la promovarea acestei acțiuni. Altfel spus, se tinde la a se stabili dacă, în procedura intrării în legalitate, autoritatea locală competentă (prin structurile de specialitate în domeniul amenajării teritoriului, urbanismului și executării lucrărilor de construcții) analizează îndeplinirea cerințelor pentru emiterea autorizației la solicitarea contravenientului sau, din contră, la cea a organului sancționator. ... 86. Cele două interpretări propuse de instanța de trimitere sunt doar aparent diferite. ... 87. În prima dintre acestea, completul de judecată conchide în sensul că textele legale, dar și considerentele Deciziei de recurs în interesul legii nr. 10 din 28 iunie 2021 impun interpretarea potrivit căreia, în procedura intrării în legalitate, autoritatea locală competentă (prin structurile de specialitate în domeniul amenajării teritoriului, urbanismului și executării lucrărilor de construcții) analizează îndeplinirea cerințelor pentru emiterea autorizației la solicitarea contravenientului. ... 88. Cea de-a doua, bazată pe coroborarea textelor legale în discuție, plasează prevederile art. 59 alin. (2) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991, aprobate prin Ordinul nr. 839/2009 (cele care stabilesc că autoritatea administrației publice competentă să emită autorizația de construire/desființare are obligația de a analiza modul în care construcția corespunde reglementărilor din documentațiile de urbanism aprobate pentru zona de amplasament, urmând să dispună, după caz, menținerea sau desființarea construcțiilor realizate fără autorizație sau cu încălcarea prevederilor acesteia), într-o altă etapă administrativă, premergătoare încheierii procesului-verbal de contravenție. Concluzia derivată a acestei interpretări propuse de instanța de trimitere este că obligația prevăzută de art. 59 alin. (2) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 îi este impusă autorității strict în această fază, nu și ulterior, în cadrul procedurii de intrare în legalitate. ... 89. Se observă, astfel, că ambele interpretări propuse ajung la același rezultat, anume că, în procedura intrării în legalitate, autoritatea locală competentă (prin structurile de specialitate în domeniul amenajării teritoriului, urbanismului și executării lucrărilor de construcții) analizează îndeplinirea cerințelor pentru emiterea autorizației la solicitarea contravenientului, nu a organului care a aplicat sancțiunea. ... 90. Or, în aceste condiții, se constată că nu au fost evidențiate argumente care să susțină caracterul complex sau, după caz, precar al reglementării, de natură a conduce, în final, la interpretări diferite, care să impună apelarea la mecanismul de unificare, cerință de admisibilitate a prezentei proceduri (Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept: Decizia nr. 20 din 22 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 588 din 5 august 2015; Decizia nr. 21 din 13 iunie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 774 din 4 octombrie 2016; Decizia nr. 2 din 22 ianuarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 178 din 26 februarie 2018; Decizia nr. 32 din 30 martie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 553 din 26 iunie 2020; Decizia nr. 26 din 12 aprilie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 568 din 3 iunie 2021; Decizia nr. 35 din 6 iunie 2022, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 779 din 4 august 2022; Decizia nr. 32 din 24 aprilie 2023, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 455 din 25 mai 2023). ... 91. În consecință, se reține că nu este îndeplinită condiția analizată cu privire la niciuna dintre chestiunile vizate prin întrebări. ... 92. Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept constată că nu este îndeplinită nici condiția noutății chestiunii de drept ce formează obiectul sesizării. ... 93. În primul rând, se observă că normele supuse interpretării nu sunt reglementări nou-intrate în vigoare. Din contră, dispozițiile art. 28 alin. (1) și art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 prezintă același conținut cu cel prevăzut în forma republicată a legii în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 933 din 13 octombrie 2004, în vreme ce dispozițiile art. 59 alin. (2) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991, aprobate prin Ordinul nr. 839/2009, au redat aceeași reglementare de la intrarea în vigoare și până în prezent. ... 94. Într-adevăr, noutatea unei chestiuni de drept poate fi generată nu numai de o reglementare nou-intrată în vigoare, ci și de una veche, cu condiția însă ca instanța să fie chemată să se pronunțe asupra respectivei probleme de drept pentru prima dată. ... 95. Altfel spus, în determinarea caracterului noutății este important de stabilit dacă o instanță este învestită să se pronunțe asupra unei probleme de drept pentru prima dată sau dacă chestiunea de drept a primit o dezlegare din partea instanțelor care, în decursul timpului, a generat o jurisprudență continuă în această chestiune. ... 96. Or, din studierea răspunsurilor formulate de curțile de apel și a jurisprudenței anexate acestora rezultă faptul că instanțele s-au pronunțat asupra chestiunii de drept supuse analizei. ... 97. Hotărârile judecătorești identificate ilustrează existența unor practici consecvente, în privința ambelor chestiuni de drept vizate de sesizare. În cuprinsul capitolului VI - Jurisprudența instanțelor naționale în materie sunt prezentate pe larg aceste orientări ale instanțelor de judecată în privința problemelor de drept ce fac obiectul sesizării. ... 98. În fine, o altă împrejurare care evidențiază faptul că problemele de drept și-au pierdut caracterul de noutate este reprezentată de existența Deciziei nr. 10 din 28 iunie 2021 pronunțate de Completul competent să judece recursul în interesul legii, prin care s-a stabilit că, în interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 28 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare, în ipoteza în care partea nu a demarat sau nu a finalizat, în termenul acordat, procedura de intrare în legalitate, iar autoritatea nu a obținut o hotărâre de demolare a construcției, termenul stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției este unul de recomandare. ... 99. Astfel, după cum s-a reținut în jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în situația în care aspecte esențiale, care conduc la rezolvarea chestiunii de drept ce face obiectul sesizării, sunt explicitate în considerentele unei alte hotărâri prealabile sau hotărâri pronunțate în recurs în interesul legii, chiar dacă aceasta nu vizează efectiv, de o manieră punctuală, interpretarea dispozițiilor invocate în cuprinsul sesizării, problema de drept și-a pierdut caracterul de noutate (Decizia nr. 60 din 17 octombrie 2022, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1161 din 5 decembrie 2022 ). ... 100. Or, decizia amintită, deși nu a vizat de o manieră punctuală interpretarea dispozițiilor legale din perspectivele enunțate în cuprinsul sesizării, totuși explicitează în considerente o serie de împrejurări de drept esențiale, care conduc la rezolvarea chestiunilor de drept ce fac obiectul sesizării. ... 101. În acest sens, considerentele de la paragrafele 71-73 și 82-86 ale Deciziei nr. 10 din 28 iunie 2021 pronunțate de Completul competent să judece recursul în interesul legii, expuse în cele ce urmează pentru elocvență, conțin o serie de repere de interpretare care își găsesc relevanța și în privința chestiunilor de drept vizate de sesizare: 71. Distinct, alin. (2) al art. 28 din Legea nr. 50/1991 stabilește, alternativ aplicării uneia din măsurile arătate anterior, și soluția menținerii construcției, alegerea între aceasta și una dintre soluțiile de desființare urmând a fi luată de organul competent, pe baza planurilor urbanistice și a regulamentelor aferente, avizate și aprobate în condițiile legii, din textul legal putându-se deduce astfel și criteriul acestei alegeri: după cum, din perspectiva dreptului material al urbanismului, construcția poate sau nu "intra în legalitate" prin simpla emitere a unei autorizații ulterioare în acest sens. ... 72. Reglementarea din cel de-al doilea alineat al art. 28 trebuie privită ca una care vine în completarea celei din primul alineat, în sensul că oferă repere care permit autorității competente să aprecieze și să stabilească dacă este în situația (în sensul sintagmei "după caz" din primul alineat) de a decide desființarea construcțiilor realizate fără autorizație sau cu nerespectarea prevederilor acesteia ori menținerea respectivelor construcții, desigur cu condiția de a se lua măsurile legale necesare pentru autorizarea lor în termenul stabilit. ... 73. Chiar dacă legătura între primele două alineate ale art. 28 nu este explicit precizată în corpul legii, ea rezultă nu numai din interpretarea sistematică și teleologică a acestui articol, ci și din norma metodologică înscrisă în art. 59 alin. (1) și (2) din normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991, care evidențiază în mod neechivoc corelarea necesar a fi făcută între demersurile impuse agentului constatator în contextul aplicării sancțiunilor complementare. (...) ... 82. Pe de altă parte, intrarea în legalitate, în sensul alin. (2) al art. 28 din Legea nr. 50/1991, prin impunerea soluției menținerii construcției nu permite concluzia instituirii unui termen de decădere. Deși termenul în sine nu are caracter facultativ, el fiind prevăzut în procesul-verbal de constatare a contravenției aferent unei/unor obligații instituite în sarcina contravenientului, persoana interesată trebuind astfel să acționeze cu respectarea sa pentru ca autoritatea publică să nu declanșeze demersurile vizând desființarea lucrărilor de construire realizate nelegal, temporizarea/întârzierea demersului de sesizare a instanțelor cu o asemenea sancțiune are semnificația unei tacite manifestări a voinței entității competente de a prelungi durata respectivului termen. ... 83. De aceea, simpla împlinire a termenului nu conduce la nașterea obligației contravenientului de a desființa lucrările nelegal efectuate (măsura nu intervine de la sine, mecanic, ca un corolar al nerespectării obligației instituite în sarcina persoanei sancționate contravențional) pentru că o atare interpretare ar fi contrară scopului neîndoielnic al reglementării de excepție înscrise în art. 28 alin. (1) , (2) și (3) din Legea nr. 50/1991, anume acela de a prioritiza salvarea lucrărilor în privința cărora se poate dovedi că sunt unele ce respectă cerințele tehnice și legale de construire, dar sunt afectate de un unic viciu-formal: că au fost efectuate fără autorizație ori în parametri deosebiți de cei ai autorizației. ... 84. Împlinirea lui nu atrage așadar automat aplicarea sancțiunii complementare a desființării lucrărilor de construcții, ci doar impune ideea că încălcarea sa este asociată cu aplicarea, la rămânerea definitivă a hotărârii judecătorești prin care se dispune demolarea, a unei sancțiuni persoanei care nu a ieșit din pasivitate până la acel moment. ... 85. Aceasta deoarece, din motive neimputabile contravenientului sau din motive care țin exclusiv de conduita organelor administrative, este posibil ca aceste demersuri impuse constructorului să nu fie demarate ori finalizate până la expirarea termenului acordat, astfel că desființarea construcției realizate nelegal apare ca o măsură excesivă. ... 86. Altfel spus, deși persoana interesată va trebui să acționeze în vederea intrării în legalitate cu respectarea termenului instituit în procesul-verbal de constatare a contravenției, împlinirea sa nu va avea ca efect, doar în considerarea acestui aspect, respingerea automată a cererii formulate pentru emiterea autorizației de construire, ci îndreptățirea autorității publice să acționeze în sensul art. 28 alin. (3) din Legea nr. 50/1991, în măsura în care nu există o culpă a acesteia în desfășurarea procedurii administrative. În acest din urmă sens, reținem și că neîncadrarea în termenul acordat prin procesul-verbal de constatare a contravenției își poate avea cauza inclusiv într-o inacțiune/acțiune temporizată a autorității publice sesizate, obligația de intrare în legalitate în varianta obținerii autorizației post-factum nedepinzând în mod exclusiv de comportamentul diligent al persoanei sancționate. ... ... 102. În considerarea tuturor argumentelor expuse, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept constată că mecanismul reglementat de dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă nu poate fi utilizat, nefiind îndeplinite cerințele potrivit cărora chestiunile de drept vizate de întrebări trebuie să fie atât noi, cât și reale, veritabile, susceptibile să dea naștere unor interpretări diferite, pentru care să fie necesară o rezolvare de principiu. ... 103. În consecință, constatând că nu sunt îndeplinite cumulativ condițiile de admisibilitate prevăzute de dispozițiile art. 519, în temeiul art. 521 din Codul de procedură civilă, ... ...