Decizia ÎCCJ nr. 74/2023 (HP)Punctul V

V. Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizarea A. Cu privire la admisibilitatea sesizării 35. Analizând cererea prin prisma condițiilor impuse de art. 519 din Codul de procedură civilă, instanța de trimitere a reținut îndeplinirea acestora, după cum urmează: a) în ceea ce privește condiția existenței unei chestiuni de drept susceptibile să dea naștere unor interpretări diferite, respectiv o chestiune de drept cu un grad de dificultate suficient de mare, care poate fi grefat inclusiv pe neclaritatea normei legale, lipsa unor elemente de bază ș.a., instanța de trimitere a reținut că, în speță, cu privire la prima întrebare din cererea de sesizare a instanței supreme formulată de recurenta-pârâtă, deși norma de drept vizată pare una clară, legiuitorul referindu-se explicit la posibilitatea emitentului unui act administrativ unilateral (fără a menționa natura acestuia de act administrativ individual sau normativ) de a solicita anularea în instanță a propriului act care nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice, o serie de texte ale legii contenciosului administrativ tind să exprime o situație contrară în ceea ce privește actele administrative unilaterale cu caracter normativ. Din coroborarea dispozițiilor art. 6 alin. (1) , art. 11 alin. (4) , art. 7 alin. (1^1) și (5) , art. 2 alin. (1) lit. j) din Legea nr. 554/2004 rezultă că autoritatea publică emitentă a unui act administrativ cu caracter normativ ar putea să formuleze oricând o plângere prealabilă (adresată sieși), prin care să solicite anularea actului administrativ normativ, pe care însă legea prevede expres că nu mai poate să îl revoce întrucât acesta a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice. Situația este, însă, relativ similară pentru cazul actelor administrative cu caracter individual, întrucât, și într-un caz și în celălalt, atunci când este vorba despre acte administrative unilaterale intrate în circuitul civil și care au produs efecte juridice, în practică, nu se va formula plângere prealabilă, nefiind obligatorie, textul art. 7 alin. (5) al Legii nr. 554/2004 fiind în vigoare la data emiterii hotărârii atacate. Cu toate acestea, neformularea plângerii prealabile pentru că legea nu obligă la aceasta și obligativitatea de a te adresa direct instanței de judecată, întrucât nu îți poți adresa o plângere prealabilă pentru anularea propriului act administrativ, sunt noțiuni distincte, iar legiuitorul pare să excludă posibilitatea atacării actului administrativ normativ în fața instanței de către chiar emitentul acestuia, neavând o reglementare specifică care să excludă necesitatea/posibilitatea formulării plângerii prealabile în chiar conținutul art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, acesta reglementând doar un termen în care poate fi formulată acțiunea în justiție. De asemenea, acest termen de un an de la data emiterii actului administrativ, prevăzut pentru formularea acțiunii în instanță, reglementat de art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, este în contradicție cu dispozițiile art. 11 alin. (4) din același act normativ, care prevăd că actele administrative cu caracter normativ pot fi atacate oricând, fără excepții în raport cu titularul acțiunii. Față de conținutul art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, cu referire la termenul de un an în care poate fi introdusă acțiunea în anularea actului administrativ, instanța de trimitere a arătat că se pune inclusiv problema analizării validității efectelor juridice ale tuturor actelor administrative emise în baza actului administrativ cu caracter normativ anulat, în acest caz fiind necesară o sesizare expresă. Însă, atunci când această sesizare există, organul emitent al actului normativ nu poate solicita analiza validității doar a unor acte emise în temeiul actului administrativ anulat (cum ar putea face oricare altă persoană interesată), ci a tuturor actelor emise, fiind pusă sub semnul întrebării securitatea raporturilor juridice stabilite în baza acestor acte necontestate de persoanele interesate. În ceea ce privește securitatea raporturilor juridice stabilite în temeiul actului administrativ cu caracter normativ anulat, instanța de trimitere a constatat că legiuitorul a prevăzut expres la art. 3 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 că, în cazul acțiunii introduse de prefect, actul atacat este suspendat de drept până la soluționarea cauzei. În situația în care acțiunea este introdusă chiar de către emitentul actului administrativ, legiuitorul nu a prevăzut o astfel de suspendare, caz în care actul poate fi aplicat, în lipsa unei cereri exprese de suspendare, până la soluționarea definitivă a cauzei. În prezenta cauză, intimatul-reclamant a solicitat anularea actelor prin care recurenta-pârâtă a beneficiat de facilitățile acordate prin H.C.L. nr. xxx/2020, însă, în acest caz particular, A.B. - S.R.L. a fost singura beneficiară a respectivelor facilități. De asemenea, instanța de trimitere a constatat faptul că legiuitorul a mai utilizat sintagma „act administrativ unilateral“ și cu alte ocazii în care, din economia textului legal, rezultă că este vorba strict de acte unilaterale cu caracter individual [de exemplu, art. 2 alin. (2) , art. 7 alin. (1) teza ultimă și alin. (3) din Legea nr. 554/2004]. Sunt invocate, totodată: prevederile art. 1 alin. (1) , art. 2 alin. (1) lit. a) , art. 8 alin. (1^2), art. 28 alin. (3) din Legea nr. 554/2004; cap. IX - Norme cu privire la actele normative adoptate de autoritățile publice locale - cu raportare la art. 64 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare (pentru a stabili conduita pe care o poate avea emitentul unui act administrativ cu caracter normativ); dreptul stabilit expres de lege în favoarea Ministerului Public de a sesiza instanța de contencios administrativ pentru anularea unui act administrativ cu caracter normativ, în situațiile în care este apărat un interes legitim public, fără a se putea trage însă concluzia că este singura autoritate care poate solicita expres doar anularea actului; ... b) instanța de trimitere a apreciat că este îndeplinită cerința ca problema de drept să fi fost ridicată în fața unui complet al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, având în vedere faptul că problema de drept a fost ridicată în fața curții de apel învestite cu soluționarea recursului promovat împotriva modului de soluționare a excepției inadmisibilității acțiunii având ca obiect anularea, de către o autoritate publică locală, a propriului act administrativ cu caracter normativ; ... c) chestiunea de drept este una esențială, în sensul că de lămurirea ei depinde soluționarea pe fond a cauzei, în sens larg; ... d) în ceea ce privește cerința „noutății“ chestiunii de drept supuse interpretării s-a apreciat că vechimea normei ce conține problema de drept nu reprezintă un criteriu al acestei aprecieri. Deși textul de lege pus în discuție este în vigoare încă din anul 2004, în jurisprudența instanțelor de judecată nu au fost identificate situații care să analizeze expres problema de drept în discuție. De asemenea, situațiile în care emitentul unui act administrativ cu caracter normativ își atacă propria hotărâre sunt extrem de rare în practică, acest fapt presupunând recunoașterea unei culpe a autorității cu privire la respectarea legii. În aprecierea instanței de trimitere, nici opinia exprimată prin Decizia nr. IV din 23 iunie 2003 a Curții Supreme de Justiție - Secțiile Unite, pronunțată în interesul legii, opinie menținută prin Decizia nr. 12 din 25 mai 2015 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 773 din 16 octombrie 2015, nu este în măsură să lămurească problema de drept ce formează obiectul prezentului dosar, întrucât această opinie a fost exprimată în vederea lămuririi posibilității ca primarul să atace în fața instanței de contencios administrativ hotărârile adoptate de către autoritatea sa deliberativă (fie în nume propriu, fie în calitate de reprezentant), respectiv consiliul local ori Consiliul General al Municipiului București, pornindu-se de la reglementări care stabilesc caracterul independent al actelor emise de către cele două autorități și de la lipsa unei reglementări exprese în acest sens. Mai mult, analiza are în vedere natura actului contestat. De asemenea, instanța de trimitere a reținut că problema de drept în discuție nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, iar Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat asupra problemei de drept printr-o hotărâre obligatorie pentru toate instanțele. ... ... ... B. Cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării 36. Cu privire la fondul chestiunii de drept supuse dezlegării, opinia instanței de trimitere este în sensul că art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 reglementează posibilitatea ca o autoritate publică să ceară anularea propriului act administrativ unilateral cu caracter normativ, atât timp cât nu se identifică, în cuprinsul reglementării, excluderea expresă a acestui drept. Ori de câte ori legiuitorul a dorit excluderea unei categorii de acte de la posibilitatea atacării, a exprimat expres această imposibilitate. ... 37. Întrucât o autoritate publică urmărește, în întreaga sa activitate, preeminența interesului public și satisfacerea nevoilor comunităților, nu poate fi exclusă de la posibilitatea de a cere în justiție anularea propriului act cu caracter normativ, pe care îl apreciază ca nelegal și pe care nu îl mai poate revoca întrucât a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice, acest drept fiind recunoscut pe tot parcursul existenței actului oricărei persoane vătămate, dar și Ministerului Public ori prefectului, în cazul particular reglementat de art. 3 din Legea nr. 554/2004. ... ... ...