Decizia ÎCCJ nr. 74/2023 (HP)Punctul XI

XI. Înalta Curte de Casație și Justiție 62. Examinând sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, raportul întocmit de judecătorul-raportor și chestiunea de drept ce se solicită a fi dezlegată, constată următoarele: ... A. Asupra admisibilității sesizării 63. În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, care reglementează procedura de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, au fost decelate, pe cale jurisprudențială, următoarele condiții de admisibilitate necesar a fi îndeplinite cumulativ: (i) existența unei cauze aflate în curs de judecată; (ii) cauza care face obiectul judecății să se afle în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit să soluționeze cauza; (iii) instanța care sesizează Înalta Curte de Casație și Justiție să judece cauza în ultimă instanță; (iv) ivirea unei chestiuni de drept veritabile, susceptibile să dea naștere unor interpretări diferite, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată; (v) chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită să fie nouă; (vi) asupra chestiunii de drept, Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare. ... 64. Examinarea condițiilor în care poate fi declanșat prezentul mecanism de unificare a practicii judiciare pune în evidență faptul că, în cazul concret al prezentei sesizări, cerințele legale mai sus enunțate sunt îndeplinite cumulativ. ... 65. Astfel, primele trei condiții de admisibilitate, referitoare la existența unei cauze aflate în curs de judecată, în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit să judece cauza în ultimă instanță, sunt îndeplinite, întrucât sesizarea a fost formulată în cadrul unui litigiu aflat pe rolul Curții de Apel Constanța - Secția de contencios administrativ și fiscal, învestită cu soluționarea recursului formulat de A.B. - S.R.L. împotriva Sentinței civile nr. 826 din 3 iunie 2022 pronunțate de Tribunalul Constanța - Secția de contencios administrativ și fiscal. ... 66. Totodată, este îndeplinită și a șasea condiție, deoarece Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat asupra chestiunii de drept enunțate și nu există un recurs în interesul legii în curs de soluționare privitor la această chestiune. Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că, la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil, nu există, în prezent, practică judiciară care să justifice promovarea unui eventual recurs în interesul legii, în problema de drept care formează obiectul sesizării. ... 67. În ceea ce privește condiția existenței unei chestiuni de drept veritabile, susceptibilă să dea naștere unor interpretări diferite, în practica instanței supreme s-a reținut că aceasta trebuie să constea într-o problemă de drept care necesită cu pregnanță a fi lămurită și prezintă o dificultate suficient de mare, în măsură să reclame intervenția instanței supreme în scopul rezolvării de principiu a chestiunii de drept și al înlăturării oricărei incertitudini care ar putea plana asupra securității raporturilor juridice deduse judecății (Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept: Decizia nr. 10 din 4 aprilie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 23 mai 2016; Decizia nr. 62 din 18 septembrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 797 din 9 octombrie 2017; Decizia nr. 18 din 5 martie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 337 din 17 aprilie 2018; Decizia nr. 34 din 24 mai 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 671 din 7 iulie 2021, paragraful 59; Decizia nr. 45 din 7 iunie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 735 din 27 iulie 2021, paragraful 36). ... 68. Sesizarea trebuie să ducă la interpretarea in abstracto a unor dispoziții legale determinate, iar nu la rezolvarea unor chestiuni ce țin de particularitățile cauzei. ... 69. Astfel, în jurisprudența Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept (Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept: Decizia nr. 9 din 20 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 246 din 10 aprilie 2017, paragrafele 62 și 65) s-a mai reținut că „problema eficienței sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție (...), reclamă (…) o chestiune juridică reală, care ridică probleme de interpretare a unor dispoziții legale imperfecte, lacunare ori contradictorii ce necesită rezolvarea de principiu a chestiunii de drept în procedura hotărârii prealabile, și nu realizarea unor operațiuni de interpretare și aplicare a unui text de lege în raport cu circumstanțele particulare ce caracterizează fiecare litigiu. (...) Cum interpretarea normelor de către judecător implică tocmai acel procedeu logico-judiciar de stabilire a conținutului și sensului acestor norme, chestiunea de drept trebuie să suscite serioase dificultăți care ar împiedica pronunțarea soluției și nu simple obstacole care ar putea fi înlăturate printr-o reflexie mai aprofundată a judecătorului cauzei“. ... 70. Tot în jurisprudența Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept s-a reținut că, pentru a ne afla în prezența unei veritabile chestiuni de drept, care să justifice în mod real recurgerea la mecanismul hotărârii prealabile, este necesar să se constate „caracterul complex sau, după caz, precar al reglementării, de natură a conduce, în final, la interpretări diferite, precum și dificultatea completului în a-și însuși o anumită interpretare“ (Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept: Decizia nr. 2 din 22 ianuarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 178 din 26 februarie 2018, paragraful 42). ... 71. Din considerentele prezentate în cadrul paragrafelor anterioare rezultă că sesizarea trebuie să vizeze exclusiv probleme de interpretare a legii, nu elemente particulare ale cauzei deduse judecății, iar pentru a constitui o problemă de drept, premisa de la care se pornește în întrebarea ce formează obiectul sesizării trebuie să își găsească izvorul în dispozițiile legale, nu într-o stare de fapt, aplicarea legii la situația de fapt, astfel cum aceasta a fost stabilită prin probatoriul administrat, fiind atributul exclusiv al instanței învestite cu soluționarea cauzei. ... 72. Chestiunea de drept trebuie să fie aptă să suscite interpretări diferite, care trebuie arătate în sesizare, cerință care rezultă din dispozițiile art. 520 alin. (1) teza a II-a din Codul de procedură civilă, conform cărora încheierea de sesizare trebuie să cuprindă și punctul de vedere al completului de judecată, care, astfel, este ținut să stabilească, în primul rând, dacă există o problemă de interpretare ce implică riscul unor dezlegări diferite ulterioare în practică. ... 73. Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept apreciază că este îndeplinită condiția existenței unei chestiuni de drept veritabile, deoarece problema de drept ce formează obiectul prezentei sesizări este susceptibilă de interpretări diferite și poate genera divergențe serioase în jurisprudență, existând o dificultate sporită de interpretare și aplicare a legii care să justifice angrenarea mecanismului hotărârii prealabile. Dovadă în acest sens sunt punctele de vedere diferite, prezentate la paragrafele 39 și 46 din prezenta decizie. ... 74. În ceea ce privește condiția „noutății“ chestiunii de drept, așa cum Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a decis în jurisprudența sa anterioară (Decizia nr. 6 din 23 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 691 din 22 septembrie 2014; Decizia nr. 13 din 8 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 518 din 13 iulie 2015; Decizia nr. 14 din 8 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 736 din 1 octombrie 2015 etc.), această cerință este îndeplinită atunci când chestiunea de drept își are izvorul în reglementările recent intrate în vigoare, iar instanțele nu le-au dat, încă, o anumită interpretare și aplicare la nivel jurisprudențial ori dacă se impun anumite clarificări, într-un context legislativ nou sau modificat față de unul anterior, de natură să impună reevaluarea sau reinterpretarea normei de drept analizate. ... 75. Referitor la această condiție este important de remarcat faptul că art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 este în vigoare de la 6 ianuarie 2005, suferind o singură modificare prin Legea nr. 262/2007 pentru modificarea și completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 (Legea nr. 262/2007), în vigoare de la 2 august 2007 (actuala formă supusă interpretării), fără impact asupra chestiunii de drept ce formează obiectul prezentei sesizări. ... 76. Pe de altă parte, chiar dacă dispozițiile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 sunt în vigoare de la 6 ianuarie 2005, instanțele nu le-au dat, încă, o anumită interpretare și aplicare la nivel jurisprudențial. Astfel, există doar o singură hotărâre definitivă (Sentința civilă nr. 35 din 27 ianuarie 2023, pronunțată în Dosarul nr. 2.883/109/2022, definitivă, prin Decizia nr. 598 din 23 mai 2023 a Curții de Apel Pitești -Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal), prin care au fost interpretate și aplicate dispozițiile menționate anterior. De aceea, cerința „noutății“ chestiunii de drept supuse dezlegării este îndeplinită. ... ... B. Asupra fondului sesizării 77. Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a fost învestit prin sesizarea formulată de Curtea de Apel Constanța - Secția de contencios administrativ și fiscal, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarea problemă de drept: „În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral cu caracter normativ poate solicita instanței anularea acestuia?“. ... 78. Forma inițială a dispozițiilor art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (publicată în Monitorul Oficial al României Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004) era: „(6) Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ nelegal poate să solicite instanței constatarea nulității acestuia, în situația în care actul nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice. În cazul admiterii acțiunii, instanța se va pronunța, la cerere, și asupra legalității actelor civile încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum și asupra efectelor civile produse.“ ... 79. Forma actuală, rezultată în urma modificării aduse prin Legea nr. 262/2007, este: „(6) Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral nelegal poate să solicite instanței anularea acestuia, în situația în care actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice. În cazul admiterii acțiunii, instanța se pronunță, dacă a fost sesizată prin cererea de chemare în judecată, și asupra validității actelor juridice încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum și asupra efectelor juridice produse de acestea. Acțiunea poate fi introdusă în termen de un an de la data emiterii actului.“ ... 80. Comparând cele două forme, se observă că modificarea adusă prin Legea nr. 262/2007 dispozițiilor art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 nu a vizat problema de drept a cărei dezlegare se solicită, respectiv dacă autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral cu caracter normativ poate solicita instanței anularea acestuia. ... 81. Analizând forma actuală a dispozițiilor art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 din perspectiva aplicării regulii de interpretare logică „unde legea nu distinge, nici interpretul nu trebuie să distingă“, rezultă că autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral cu caracter normativ poate solicita instanței anularea acestuia, deoarece textul de lege interpretat nu distinge, expres, între actul administrativ unilateral cu caracter normativ și cel cu caracter individual. ... 82. Însă, această concluzie rezultată din analiza tezei întâi a dispozițiilor art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, care face referire la actul administrativ unilateral nelegal, nu este întemeiată în raport cu sintagma „în situația în care actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice“, din care rezultă că legiuitorul a urmărit să distingă între cele două categorii de acte administrative unilaterale nelegale, dorind să aplice dispozițiile amintite doar în cazul actelor administrative unilaterale cu caracter individual, ca urmare a faptului că doar acestea nu mai pot fi revocate, dacă au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice. ... 83. Actele administrative cu caracter normativ sunt revocabile oricând. În acest sens sunt dispozițiile art. 7 alin. (1^1) din Legea nr. 554/2004 care recunosc dreptul autorității emitente de a revoca oricând, în urma unei plângeri prealabile, un act administrativ normativ pretins nelegal de către orice persoană care se consideră vătămată (altfel nu ar avea sens posibilitatea persoanei vătămate de a formula plângere prealabilă oricând). ... 84. Prin urmare, actele administrative normative sunt revocabile oricând de către organul emitent, concluzie care face ca dispozițiile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 care vorbesc despre „acte care nu mai pot fi revocate“ să fie inaplicabile în acest caz. ... 85. În al doilea rând, actele administrative cu caracter normativ nu sunt susceptibile să intre în circuitul civil, în sensul vizat de art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004. ... 86. Circuitul civil reprezintă suma raporturilor juridice private, văzute în dinamica lor, astfel încât un act normativ nu are cum să intre în circuitul civil, de vreme ce acesta creează numai vocații, nu și drepturi subiective (efective), apte să fie obiectul unui raport juridic de drept privat. ... 87. Intrarea în circuitul civil se referă la nașterea de raporturi juridice concrete și drepturi subiective pe care un act administrativ normativ nu le poate genera prin el însuși. ... 88. Chiar dacă după publicare orice act administrativ cu caracter normativ produce efecte juridice obiective, prin modificarea realității normative existente la acel moment, nu la acest aspect se referă art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004. ... 89. Actele administrative normative se aplică prin emiterea subsecventă de acte administrative cu caracter individual sau prin încheierea de acte juridice civile, iar drepturile și obligațiile concrete născute din acestea pot eventual face ulterior obiectul unor raporturi juridice de drept privat. Aceasta nu înseamnă însă că, într-un asemenea caz, actul administrativ normativ a intrat în circuitul civil. Doar actul administrativ individual subsecvent care dă naștere unor drepturi concrete intră în circuitul civil, nu și actul administrativ normativ care stabilește reguli generale și abstracte și care, așadar, nu pot face obiectul unui raport juridic de drept privat. ... 90. În al treilea rând, termenul de un an de la data emiterii actului administrativ nelegal, în care acțiunea în anularea acestuia poate fi formulată, în temeiul dispozițiilor art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, dezvăluie intenția legiuitorului de a fi aplicabilă doar actului administrativ individual. ... 91. Din interpretarea sistematică a dispozițiilor cuprinse în art. 1 alin. (6) , art. 7 alin. (1^1) și art. 11 alin. (2) și (4) din Legea nr. 554/2004 reiese voința legiuitorului potrivit căreia nelegalitatea unui act administrativ normativ poate fi invocată oricând (prin plângerea prealabilă sau prin acțiunea în justiție), în timp ce nelegalitatea unui act administrativ individual poate fi invocată doar pe o perioadă determinată, indiferent de persoana fizică sau juridică (inclusiv autoritatea emitentă) care invocă nelegalitatea. ... 92. Astfel, conform art. 7 alin. (1^1) și art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, în cazul actelor administrative normative, plângerea prealabilă și acțiunea în anulare pot fi formulate oricând. ... 93. În schimb, în cazul actelor administrative individuale, atât plângerea prealabilă, cât și acțiunea în anulare se formulează pe o perioadă determinată. Mai mult, termenul de introducere a acțiunii este de un an, atât în cazul acțiunii introduse de autoritatea publică emitentă, conform dispozițiilor art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, cât și al acțiunii în anulare introduse de persoana vătămată, în temeiul dispozițiilor art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004. ... 94. În concluzie, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, se va stabili că autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral cu caracter normativ nu poate solicita instanței anularea acestuia. ... ... ...