Decizia ÎCCJ nr. 59/2023 (HP)Punctul V

V. Punctul de vedere al completului de judecată care a adresat sesizarea 24. Analizând cererea prin prisma condițiilor impuse de art. 519 din Codul de procedură civilă, instanța de trimitere a reținut că problema de drept este ridicată în fața curții de apel învestite cu soluționarea cauzei în ultimă instanță; această chestiune de drept este nouă (dispozițiile legale fiind introduse în Legea nr. 360/2002 prin Legea nr. 288/2018); Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat până în prezent asupra chestiunii de drept, care nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii. ... 25. În ceea ce privește condiția ca lămurirea chestiunii de drept să influențeze soluționarea pe fond a cauzei, instanța de trimitere a constatat că această condiție este îndeplinită, modalitatea de interpretare a art. 31 alin. (1^2) din Legea nr. 360/2002 fiind de esența dezlegării recursului aflat pe rolul său. ... 26. Dificultatea de interpretare rezultă din necesitatea coroborării acestui text cu celelalte prevederi legale ce reglementează condițiile de acordare a contravalorii chiriei, care la rândul lor sunt detaliate prin acte normative secundare (Hotărârea Guvernului nr. 284/2005) și terțiare (ordine ale ministrului afacerilor interne). Se arată că practica judiciară diferită, conform hotărârilor anexate încheierii de sesizare, confirmă neclaritatea textului și posibilitatea interpretării diferite a acestuia, cu consecința pronunțării unor soluții diametral opuse în spețe similare. ... 27. Cu privire la fondul chestiunii de drept supuse dezlegării, în opinia instanței de trimitere, dispozițiile art. 31 alin. (1^2) raportat la alin. (1^1) al aceluiași articol din Legea nr. 360/2002 nu menționează, în mod expres, condiția ca locuința închiriată să fie situată în mod obligatoriu în localitatea în care polițistul a fost numit sau mutat, de unde s-ar putea trage concluzia că nici locuința cumpărată nu ar trebui să fie situată în mod obligatoriu în localitatea în care polițistul își desfășoară activitatea, pentru a putea beneficia de compensația aferentă ratelor. ... 28. Însă, din impunerea condiției ca polițistul să nu dețină o locuință proprietate personală în localitatea în care a fost numit sau mutat în interesul serviciului, s-ar putea deduce intenția legiuitorului de a condiționa compensarea chiriei de închirierea unei locuințe chiar în acea localitate, iar nu în orice altă localitate. ... 29. Această interpretare este susținută de dispozițiile art. 2 și 3 din Hotărârea Guvernului nr. 284/2005, potrivit cărora una dintre condițiile pentru decontarea chiriei este aceea ca polițistul ori soția/soțul acestuia/acesteia să nu aibă atribuită, prin contract de închiriere cu plata subvenționată a chiriei, o locuință din fondul locativ de stat în localitatea unde a fost numit în prima funcție sau mutat în interesul serviciului, dar și de dispozițiile art. 4 alin. (2) lit. c) din Hotărârea Guvernului nr. 284/2005, care arată că polițistul îndreptățit să beneficieze de compensația lunară pentru chirie trebuie să indice în raport adresa la care locuiește în localitatea în care a fost numit în prima funcție sau mutat în interesul serviciului, pentru care anexează copia contractului de închiriere. ... 30. Prin urmare, în această interpretare, în aplicarea prevederilor art. 31 alin. (1^2) din Legea nr. 360/2002, locuința achiziționată ar trebui să fie situată obligatoriu în localitatea în care polițistul își desfășoară activitatea. ... 31. Pe de altă parte, trebuie subliniat că art. 31 alin. (1^2) din Legea nr. 360/2002 face trimitere doar la condițiile impuse de alineatele (1) și (1^1) ale aceluiași articol, și nicidecum la legislația secundară. Or, câtă vreme legea nu impune expres condiția referitoare la amplasarea locuinței achiziționate, nu există justificare pentru înțelegerea textului în sens restrictiv. ... 32. Mai mult, potrivit dispozițiilor art. 31 alin. (1^3) teza finală din Legea nr. 360/2002, compensația nu se acordă simultan pentru chirie și pentru plata ratelor, polițistul având posibilitatea de a opta pentru una dintre variante. ... 33. Or, dacă ar exista obligativitatea ca locuința închiriată și cea cumpărată să fie situate neapărat în localitatea în care polițistul își desfășoară activitatea, textul art. 31 alin. (1^3) teza finală din Legea nr. 360/2002 nu ar avea aplicabilitate, deoarece, deținând o locuință personală în respectiva localitate, polițistul nu ar mai îndeplini condițiile pentru compensarea chiriei, astfel că nu s-ar pune problema opțiunii între decontarea chiriei și decontarea ratelor. ... 34. La nivelul Ministerului Afacerilor Interne, textul art. 31 alin. (1^3) teza finală din Legea nr. 360/2002 a fost interpretat în sensul că s-ar aplica acelor polițiști care, după ce au achiziționat o locuință în localitatea în care își desfășurau activitatea, au fost mutați în interesul serviciului într-o altă localitate în care nu dețin o locuință, născându-se dreptul de a beneficia de decontarea chiriei în noua localitate. Prin urmare, ar putea opta între decontarea în continuare a ratelor aferente locuinței cumpărate sau pentru decontarea chiriei pentru noua locuință. ... 35. O asemenea interpretare este însă restrictivă. Deși ipoteza descrisă reprezintă una dintre situațiile în care textul art. 31 alin. (1^3) teza finală din Legea nr. 360/2002 s-ar aplica, legiuitorul nu a stabilit că aceasta este singura situație care s-ar încadra în norma de drept. ... 36. O altă situație posibilă este aceea ca polițistul să achiziționeze o locuință într-o altă localitate decât aceea în care se derulează ori s-au derulat vreodată raporturile de serviciu (spre exemplu, în localitatea în care familia sa își are domiciliul, pentru a asigura condițiile de trai ale membrilor familiei), preferând să locuiască cu chirie în localitatea în care a fost numit sau mutat. Într-o asemenea ipoteză, ar avea posibilitatea de a opta între decontarea ratelor sau decontarea chiriei, potrivit art. 31 alin. (1^3) teza finală din Legea nr. 360/2002. ... 37. Transpunând această ultimă ipoteză la problema în discuție în prezenta cauză, ar reieși că legea nu condiționează decontarea ratelor de locul în care este situată locuința achiziționată, putându-se interpreta art. 31 alin. (1^2) din Legea nr. 360/2002 în sensul că, pentru a beneficia de compensația lunară pentru chirie în vederea plății ratei sau a unei fracțiuni din rata aferentă creditului ipotecar/imobiliar, nu este necesar ca locuința achiziționată de polițist să fie situată obligatoriu în localitatea în care polițistul își desfășoară activitatea. ... 38. Această interpretare se impune mai ales pentru că, în practică, se întâlnesc numeroase cazuri în care polițiștii își desfășoară activitatea în localități izolate (spre exemplu, la graniță), fiind absurd a le impune condiția cumpărării unei locuințe în acea localitate, sau situații precum cea din speța de față, în care polițistul optează pentru achiziționarea unei locuințe într-o localitate limitrofă celei în care a fost numit/mutat, având în vedere diferența semnificativă de preț dintre imobilele situate în localitatea principală și imobilele situate în localitatea limitrofă, pe când, în ceea ce privește distanța dintre locuință și locul de muncă nu se înregistrează diferențe sensibile. ... 39. Având în vedere că angajatorul suportă ori contravaloarea chiriei, ori contravaloarea ratelor, nu poate fi decelat un interes al statului din punct de vedere financiar raportat la locul amplasării locuinței (interesul financiar subzistă doar din perspectiva limitării duratei de decontare a chiriei, după rambursarea integrală a creditului polițistul nemaibeneficiind de altă formă de ajutor pentru asigurarea spațiului de locuit). Prin urmare, interesul este mai degrabă acela de a asigura ocuparea tuturor posturilor din sistem, prin acordarea unor facilități acelor polițiști dispuși să își desfășoare activitatea chiar și în zone greu accesibile ori izolate (zone neatractive pentru amplasarea unei locuințe), facilități constând în posibilitatea achiziționării unei locuințe într-o localitate apropiată, ce oferă condiții mai bune. ... VI. Jurisprudența instanțelor naționale în materie ... 40. Răspunzând solicitării Înaltei Curți de Casație și Justiție, instanțele naționale au comunicat hotărâri judecătorești și au exprimat opinii teoretice, din care a rezultat existența a două orientări jurisprudențiale. ... 41. Într-o primă orientare jurisprudențială s-a apreciat că, în interpretarea art. 31 alin. (1^2) din Legea nr. 360/2002, raportat la art. 31 alin. (1) și art. 31 alin. (1^1) din aceeași lege, pentru a beneficia de compensația lunară pentru chirie în vederea plății ratei sau a unei fracțiuni din rata aferentă creditului ipotecar/imobiliar, nu este necesar ca locuința achiziționată de polițist să fie situată în localitatea în care polițistul își desfășoară activitatea, locuința putând fi situată și în altă localitate aflată în proximitate (limitrofă). ... 42. Această orientare jurisprudențială se regăsește la nivelul Curții de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal (Decizia nr. 1.039 din 20 octombrie 2022, pronunțată în Dosarul nr. 673/112/2022, și Decizia nr. 293 din 23 februarie 2023, pronunțată în Dosarul nr. 677/112/2022, definitive). În același sens au fost exprimate și punctele de vedere teoretice, nesusținute de practică judiciară, ale următoarelor instanțe: tribunalele București, Ialomița, Iași, Ilfov, Hunedoara, Teleorman și Vaslui. ... 43. În susținerea acestei orientări jurisprudențiale s-a arătat că, potrivit prevederilor art. 4 alin. (3) din Legea nr. 2/1968 privind organizarea administrativă a teritoriului României, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 2/1968), „Orașele și municipiile sunt alcătuite din localități componente sau din localități componente și sate ce aparțin orașului, respectiv municipiului, după caz“. ... 44. Prin urmare, legiuitorul însuși a înțeles să distingă între două categorii de localități: localități componente ale orașului, pe de o parte, și localități componente și sate ce aparțin orașului, pe de altă parte. Din această perspectivă, cele dintâi se vor regăsi în interiorul limitelor teritoriale ale unității administrative, pe când cele din cea de-a doua categorie vor fi în afara acestor limite. ... 45. Localitatea în care reclamantul-intimat a cumpărat locuința se încadrează în prima categorie, fiind „localitate componentă a municipiului“, prin urmare, inclusă în limitele teritoriale ale municipiului. De altfel, însuși legiuitorul pune uneori, în mod explicit, semnul egalității între localitate și municipiu, așa cum rezultă din dispozițiile Legii nr. 351/2001. ... 46. De asemenea, proximitatea este unul dintre criteriile pe baza cărora legiuitorul stabilește localitățile componente ale unui municipiu, în mod cert, nefiind incluse între acestea așezări situate la mai mult de 70 km de așezarea principală. ... 47. Dacă s-ar accepta raționamentul de interpretare opus s-ar ajunge la situația absurdă, neurmărită de legiuitor, ca intimatul să aibă dreptul la compensarea chiriei pentru o locuință din localitatea X., chiar dacă are în proprietate o locuință într-o localitate componentă a municipiului X., aflată în proximitate (Decizia nr. 1.039 din 20 octombrie 2022, anterior menționată). ... 48. La pronunțarea soluției, instanța a reținut și dispozițiile art. 111 alin. (2) din Legea nr. 145/2019 privind Statutul polițiștilor de penitenciare, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 145/2019), precum și prevederile Ordinului ministrului administrației și internelor nr. 129/2010 privind construirea de locuințe proprietate a personalului instituției, din fondurile beneficiarilor, prin programe coordonate de Ministerul Administrației și Internelor (Ordinul nr. 129/2010). ... 49. Într-o altă orientare jurisprudențială s-a apreciat că, în interpretarea art. 31 alin. (1^2) din Legea nr. 360/2002, raportat la art. 31 alin. (1) și art. 31 alin. (1^1) din aceeași lege, pentru a beneficia de compensația lunară pentru chirie în vederea plății ratei sau a unei fracțiuni din rata aferentă creditului ipotecar/imobiliar, este necesar ca locuința achiziționată de polițist să fie situată obligatoriu în localitatea în care polițistul își desfășoară activitatea. ... 50. Această orientare jurisprudențială se regăsește la nivelul curților de apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal (Decizia nr. 506 din 4 mai 2022, pronunțată în Dosarul nr. 3.498/117/2021, definitivă) și Suceava - Secția de contencios administrativ și fiscal (Decizia nr. 290 din 20 aprilie 2021, pronunțată în Dosarul nr. 1.165/86/2020, definitivă). În același sens, au fost exprimate și punctele de vedere teoretice, nesusținute de practică judiciară, ale curților de apel Ploiești și Târgu Mureș. ... 51. În susținerea acestei orientări jurisprudențiale s-a argumentat că din textul dispozițiilor art. 111 alin. (1) , (2) și (9) din Legea nr. 145/2019 rezultă că acesta se referă la „localitatea unde își desfășoară activitatea“ polițistul, astfel că dreptul la atribuirea unei locuințe de serviciu sau la compensarea lunară a chiriei, respectiv de acordare a compensației lunare pentru chirie în situația în care se încheie un contract de vânzare-cumpărare cu plata în rate a unei locuințe, se stabilește prin raportare la localitatea unde își desfășoară activitatea, respectiv localitatea în care se află sediul penitenciarului în care își desfășoară activitatea în mod efectiv polițistul de penitenciar beneficiar al normei legale. ... 52. Dispoziții legale similare, cuprinse în fondul legislativ infralegal, se regăsesc și în art. 1 alin. (1) și art. 3 din Ordinul ministrului justiției nr. 482/C/2020 privind stabilirea condițiilor de acordare în beneficiul polițiștilor de penitenciare a compensației lunare a chiriei, precum și a compensației lunare a chiriei pentru plata ratei sau a unei fracțiuni din rata aferentă unui credit ipotecar/imobiliar destinat achiziționării unei locuințe sau unui contract de vânzare-cumpărare cu plata în rate a locuinței, cu modificările și completările ulterioare. Și norma infralegală, cuprinsă într-un act administrativ emis în scopul aplicării legii și al explicitării acesteia, se referă tot la localitatea în care se află sediul penitenciarului în care își desfășoară activitatea polițistul solicitant. ... 53. Identitatea terminologică existentă între anexa nr. 1 la Legea nr. 2/1968 și actul normativ ce reglementează drepturile pe care le are polițistul de penitenciar permite concluzia necesității raportării doar la termenul de „localitate“, și nu la cel de unitate administrativ-teritorială. ... 54. În contextul art. 4 din Legea nr. 2/1968, este consacrată legislativ alcătuirea unei unități administrativ-teritoriale din mai multe localități, aspect ce conferă coerență reglementării ulterioare cuprinse în Legea nr. 145/2019, unde este utilizat termenul de „localitate“ din perspectiva drepturilor pecuniare ale polițistului de penitenciar. ... 55. Având în vedere și dispozițiile art. 37 alin. (1) și (2) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 24/2000), rezultă că termenul de „localitate“ nu poate avea alt înțeles, din punct de vedere juridic, în lipsa unei reglementări speciale, decât cel care rezultă din Legea nr. 2/1968. ... 56. Interpretarea conform căreia, dacă legiuitorul ar fi dorit, ar fi prevăzut expres că polițistul poate beneficia de compensație doar dacă reședința se află în localitatea în care se află sediul instituției nu poate fi primită, deoarece interpretarea textelor legale presupune coroborarea ansamblului prevederilor incidente, chiar dacă nu există o explicitare a unei situații particulare. ... 57. Celelalte curți de apel nu au identificat jurisprudență cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării și nici nu au comunicat opinii teoretice. ... 58. Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție nu a comunicat răspuns la solicitarea dacă se verifică, în prezent, practica judiciară în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii în problema ce formează obiectul sesizării. ... ...