Decizia ÎCCJ nr. 14/2023 (RIL)Punctul IV

IV. Examenul practicii judiciare 18. Colegiul de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție a identificat existența a două orientări jurisprudențiale distincte în această problemă de drept. ... 19. Astfel, într-o primă orientare jurisprudențială s-a reținut existența stării de incompatibilitate între calitatea de manager de spital public persoană fizică/șef de secție al unui spital public și cea de administrator al unei societăți reglementate de Legea nr. 31/1990, dat fiind faptul că funcția de manager și cea de administrator implică, în esență, același tip de activitate, respectiv activitatea de conducere, gestionare și control, ținându-se seama, totodată, de scopul urmărit de legiuitor în reglementarea regimului incompatibilităților. ... 20. În argumentarea acestei opinii s-a avut în vedere faptul că în Legea nr. 95/2006 nu este definit termenul „manager“, situație în care s-a apreciat că intenția legiuitorului a fost aceea de a-i atribui acestuia înțelesul ce rezultă din sensul comun al cuvântului. Astfel, conform Dicționarului explicativ al limbii române (DEX), prin „manager“ se înțelege: „persoană care conduce o entitate economică, îndeplinind, integral sau parțial, funcțiile de previziune și organizare a activității, de coordonare și antrenare a personalului subordonat și de control asupra obiectivelor propuse“, iar prin „administrator“ se înțelege „persoană care administrează, care conduce o administrație sau un serviciu de administrație“. ... 21. Astfel, deși activitățile de manager și administrator sunt codificate diferit prin clasificarea ocupațiilor, conținutul celor două noțiuni se referă la exercitarea în mod identic a activității de organizare, coordonare și control. ... 22. Cu titlu exemplificativ, în cuprinsul Deciziei nr. 3.816 din 23 iulie 2020, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal, s-au reținut următoarele: Admițând că, în lipsa unei definiții exprese sau a trimiterii la o normă interpretativă, înțelesul noțiunii de manager se deslușește prin raportare la sensul comun, Înalta Curte constată că din cuprinsul explicațiilor DEX, esențial pentru definirea funcției de management este ca persoana în cauză să exercite prerogativa de conducere a entității economice, iar o atare prerogativă se materializează prin îndeplinirea, integral sau parțial, a funcției de previziune și organizare a activității, de coordonare și antrenare a personalului subordonat și de control asupra obiectivelor propuse. (...) Enumerarea distinctă a funcțiilor specifice societăților reglementate de Legea nr. 31/1990 nu reprezintă un argument pentru a demonstra tratamentul diferit al funcției de administrator de cea de manager, ci un argument al concluziei potrivit căreia legiuitorul a înțeles să reglementeze de o manieră exhaustivă instituția incompatibilității, demnă de remarcat fiind sintagma „sau orice funcție de conducere ori de execuție“, de unde rezultă faptul că enumerarea cuprinsă de norma analizată (I) nu este limitativă, ci exemplificativă și (II) că legiuitorul a urmărit să evite exercitarea funcției publice concomitent cu orice altă funcție de conducere din cadrul societăților comerciale sau entităților menționate în text. ... 23. În același sens, în cuprinsul Deciziei nr. 2.706 din 12 mai 2022, pronunțată de aceeași instanță, se arată că: „Din interpretarea logico-sistematică a dispozițiilor legale anterior menționate rezultă că legiuitorul a înțeles să instituie în mod expres situația de incompatibilitate în care șefii de secție ai spitalelor publice exercită concomitent și activități sau funcții în organele de conducere ale altor unități spitalicești din sectorul public. În acest sens, chiar Curtea Constituțională a statuat prin Decizia nr. 611/2018, referitoare la respingerea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 178 alin. (1) lit. b) și art. 185 alin. (15) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, în forma anterioară modificărilor aduse prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 79/2016 pentru modificarea și completarea Legii nr. 95/2006, privind reforma în domeniul sănătății, că aceste prevederi legale sunt adecvate scopului urmărit, deoarece excluderea de la exercitarea oricărei alte activități constituie un mijloc apt să impună transparență și obiectivitate crescută, cu privire la exercitarea funcției de șef de secție și sunt justificate, deoarece funcția de șef de secție presupune încheierea unui contract de administrare și angajarea de cheltuieli în limita bugetului repartizat, potrivit art. IV alin. (1) pct. 7 din Contractul de administrare a secției/laboratorului sau serviciului medical din cadrul spitalului public, aprobat prin Ordinul ministrului sănătății publice nr. 320/2007, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 136 din 23 februarie 2007.“ ... 24. Un alt argument în susținerea acestei opinii îl reprezintă reglementarea unui nou caz de incompatibilitate prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 79/2016, ce constă în deținerea funcției de manager de spital public - persoană fizică concomitent cu exercitarea funcției de membru în organismele de conducere, administrare și control în societățile reglementate de Legea nr. 31/1990 [a se vedea art. 178 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 95/2006]. S-a apreciat că, prin modificarea operată prin dispozițiile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 79/2016, legiuitorul a urmărit să clarifice un caz de incompatibilitate preexistent, în scopul asigurării transparenței și obiectivității în exercitarea funcției publice. ... 25. În sensul acestei orientări jurisprudențiale au fost atașate sesizării următoarele decizii pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal: nr. 2.889 din 20 septembrie 2018, nr. 2.018 din 11 aprilie 2019 (cu majoritate), nr. 3.956 din 13 septembrie 2019, nr. 5.208 din 30 octombrie 2019, nr. 3.816 din 23 iulie 2020 (cu majoritate), nr. 5.772 din 23 noiembrie 2021 (cu majoritate), nr. 5.558 din 18 noiembrie 2022, nr. 2.706 din 12 mai 2022. ... 26. În cea de-a doua orientare jurisprudențială s-a statuat că nu există incompatibilitate între funcția de manager de spital public persoană fizică/șef de secție al unui spital public și cea de administrator al unei societăți reglementate de Legea nr. 31/1990, argumentele invocate vizând sensul diferit din punct de vedere juridic al celor două noțiuni (cea de „manager“ și cea de „administrator“) - cu aplicarea principiului legislativ al unității terminologice reglementat de dispozițiile art. 37 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 24/2000), potrivit cărora „în limbajul normativ aceleași noțiuni se exprimă numai prin aceiași termeni“; câmpul de aplicare diferit al celor două noțiuni (sistemul public - pentru funcția de manager și cel privat - pentru cea de administrator) și regimul strict de interpretare și aplicare a legii în materia incompatibilităților. ... 27. În argumentarea acestei opinii s-a apreciat că noțiunile de „manager“ și de „administrator“ nu se suprapun, sfera incidenței stării de incompatibilitate fiind restrânsă numai la sectorul public. ... 28. Totodată, s-a reținut că, în materia incompatibilităților, normele legale sunt de strictă interpretare și aplicare, astfel încât noțiunea de „manager“ în înțelesul Legii nr. 95/2006 trebuie interpretată stricto sensu ca făcând referire exclusiv la funcția specifică instituțiilor publice. ... 29. Astfel, în cuprinsul Deciziei nr. 465 din 28 ianuarie 2021, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal, s-au reținut următoarele: (...) dispozițiile art. 178 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 95/2006 [art. 180 alin. (1) lit. b) în forma în vigoare până la data republicării legii] nu prevăd pentru situația de incompatibilitate, calitatea de administrator al unor societăți comerciale, ci prevăd exercitarea oricărei activități sau oricărei alte funcții de manager. Sensurile noțiunilor de administrator și manager sunt diferite. Deși de esența ambelor funcții este atributul de conducere, din punct de vedere juridic este necesar a fi avute în vedere cele două noțiuni în contextul actelor normative în care se regăsesc și la care se raportează, cu aplicarea art. 37 alin. (1) și (2) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, potrivit cărora «(1) În limbajul normativ aceleași noțiuni se exprimă numai prin aceiași termeni. (2) Dacă o noțiune sau un termen nu este consacrat sau poate avea înțelesuri diferite, semnificația acestuia în context se stabilește prin actul normativ ce le instituie, în cadrul dispozițiilor generale sau într-o anexă destinată lexicului respectiv, și devine obligatoriu pentru actele normative din aceeași materie.» În cadrul Legii nr. 95/2006, noțiunea de manager este prevăzută distinct, cu privire la conducerea serviciilor de ambulanță, conducerea spitalului public, care se realizează de un manager, acesta încheie un contract de management, în cuprinsul căruia sunt prevăzuți indicatorii de performanță a activității și atribuțiile managerului. În Legea nr. 95/2006 nu este prevăzută noțiunea de administrator. Aceasta este prevăzută de Legea nr. 31/1990, cu privire la societăți, act normativ în care nu este prevăzut termenul de manager. Legea nr. 161/2003 prevede atât noțiunea de manager, cât și cea de administrator, în mod distinct. Astfel, dispozițiile art. 82, 84, 85, 87, 88, 90 reglementează incompatibilitățile calității de deputat și senator, funcției de membru al Guvernului, funcției de prefect și subprefect, funcției de primar și viceprimar, funcției de consilier local sau consilier județean, atât cu funcția de manager, cât și cu cea de administrator. Rezultă că, în situația în care legiuitorul a urmărit să instituie o incompatibilitate atât cu funcția de manager, cât și cu cea de administrator, a folosit în mod expres ambele noțiuni. Legea nr. 95/2006, adoptată ulterior, se referă, în dispozițiile art. 178 alin. (1) lit. c) [respectiv art. 180 alin. (1) lit. b) în forma în vigoare până la data republicării legii] la exercitarea oricărei activități sau oricărei alte funcții de manager nu și la aceea de administrator. Față de aceste împrejurări, nu rezultă că intenția legiuitorului a fost aceea de a include în noțiunea de manager și pe cea de administrator. În situația în care ar fi urmărit să instituie o incompatibilitate atât cu funcția de manager, cât și cu cea de administrator, ar fi utilizat ambele noțiuni, astfel cum a procedat în Legea nr. 161/2003. În condițiile în care în materia incompatibilităților legea nu poate fi interpretată extensiv, iar potrivit prevederilor art. 37 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, în limbajul normativ, aceleași noțiuni se exprimă numai prin aceiași termeni, noțiunea de manager nu poate fi interpretată în sensul că se referă la atribuția de conducere și include, astfel, și noțiunea de administrator. Dacă s-ar accepta interpretarea intimatei, norma juridică ar deveni imprevizibilă întrucât s-ar institui o incompatibilitate între funcția de manager al unei unități spitalicești și funcții care nu sunt numite ca atare în nicio normă legală și în niciun act, dar care ar putea fi asimilate funcției de manager în raport de anumite trăsături netransparente, care nu sunt aduse la cunoștința publicului, punând destinatarul normei în imposibilitatea de a prevedea consecințele faptelor sale și de a-și adapta în mod conștient conduita. ... 30. De asemenea, în cuprinsul Deciziei nr. 436 din 29 ianuarie 2020 se arată că: „Din această perspectivă, Înalta Curte consideră a fi fondate criticile de nelegalitate formulate de reclamant cu privire la lipsa unei identități conceptuale și atribuționale între noțiunile de «administrator» și «manager», întrucât, în opinia Înaltei Curți, nu orice activitate de conducere și administrare din sectorul privat se subsumează unei activități sau funcții de manager. Pornind de la normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, prevăzute de Legea nr. 24/2000, se constată că dispozițiile art. 37 alin. (1) și (2) din acest act normativ stabilesc următoarele: «(1) În limbajul normativ aceleași noțiuni se exprimă numai prin aceiași termeni. (2) Dacă o noțiune sau un termen nu este consacrat sau poate avea înțelesuri diferite, semnificația acestuia în context se stabilește prin actul normativ ce le instituie, în cadrul dispozițiilor generale sau într-o anexă destinată lexicului respectiv, și devine obligatoriu pentru actele normative din aceeași materie.» Rezultă, așadar, că o noțiune nu poate avea înțelesuri diferite de la o frază la alta sau de la un articol la altul al aceluiași act normativ, ci trebuie înțeleasă, atunci când este definită de lege, în sensul acelei definiții, iar în cazul în care legea nu conține vreo definiție, atunci înțelesul noțiunii trebuie să fie același, oriunde ar fi cuprinsă această noțiune în cadrul respectivei legi. În materia incompatibilităților, normele legale sunt de strictă interpretare, reținându-se că Legea nr. 95/2006, care stabilește expres incompatibilitățile pentru funcția de șef de secție, operează cu noțiunea de «manager», dispunând prin dispozițiile art. 178 alin. (1) lit. b) , raportat la art. 185 alin. (15) din acest act normativ, că funcția de șef de secție este incompatibilă cu exercitarea oricărei activități sau oricărei alte funcții de manager. Pe de altă parte, Legea nr. 31/1990 privind societățile nu folosește termenul de «manager» pentru a desemna persoana responsabilă cu conducerea societății comerciale. Potrivit legislației naționale, societățile comerciale și celelalte entități private sunt conduse de administratori sau directori, în funcție de sistemul de conducere ales de către aceste entități. (...) Mai mult, Legea nr. 161/2003 menționează distinct funcția de manager de cea de administrator, ceea ce denotă faptul că, atunci când legiuitorul a urmărit să excludă posibilitatea unei persoane cu funcție publică de a ocupa vreo calitate într-o entitate privată, a folosit în mod expres terminologia folosită de Legea nr. 31/1990, respectiv, administrator, director, cenzor etc. În cazul de față, dacă legiuitorul ar fi intenționat să excludă posibilitatea unui șef de secție medicală de a deține simultan funcția de administrator al unei societăți comerciale, ar fi utilizat termenul de administrator, potrivit terminologiei Legii nr. 31/1990, iar nu pe cel de manager.“ ... 31. În sensul acestei orientări jurisprudențiale au fost atașate sesizării următoarele decizii pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal: nr. 3.996 din 12 decembrie 2017, nr. 2.426 din 26 iunie 2017, nr. 1.744 din 11 mai 2017, nr. 1.171 din 23 martie 2017, nr. 71 din 18 ianuarie 2018, nr. 3.561 din 25 octombrie 2018, nr. 3.935 din 15 noiembrie 2018, nr. 4.220 din 28 noiembrie 2018, nr. 2.704 din 21 iunie 2018, nr. 1.799 din 3 aprilie 2019, nr. 737 din 14 februarie 2019, nr. 436 din 29 ianuarie 2020, nr. 465 din 28 ianuarie 2021. ... ...