Decizia ÎCCJ nr. 11/2023 (RIL)Punctul X

X. Înalta Curte de Casație și Justiție A. Asupra admisibilității recursului în interesul legii 59. Verificarea regularității învestirii Înaltei Curți de Casație și Justiție impune analiza condițiilor de admisibilitate a recursului în interesul legii, în raport cu dispozițiile art. 514 din Codul de procedură civilă, potrivit cărora, „pentru a se asigura interpretarea și aplicarea unitară a legii de către toate instanțele judecătorești, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, din oficiu sau la cererea ministrului justiției, Colegiul de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție, colegiile de conducere ale curților de apel, precum și Avocatul Poporului au îndatorirea să ceară Înaltei Curți de Casație și Justiție să se pronunțe asupra problemelor de drept care au fost soluționate diferit de instanțele judecătorești“, precum și cu cele ale art. 515 din același cod, care prevăd că „recursul în interesul legii este admisibil numai dacă se face dovada că problemele de drept care formează obiectul judecății au fost soluționate în mod diferit prin hotărâri judecătorești definitive, care se anexează cererii“. ... 60. Analiza implică cerințe de admisibilitate sub aspectul titularului dreptului, sub aspectul cerinței de ordin formal prevăzute de art. 515 din Codul de procedură civilă, soluționarea problemei de drept prin hotărâri judecătorești definitive, și, sub aspectul obiectului, în sensul că acesta trebuie să se circumscrie dispozițiilor art. 514 din același cod. ... 61. Sub aspectul titularului dreptului de a formula recursul în interesul legii, condiția este îndeplinită, întrucât autorul sesizării, Colegiul de conducere al Curții de Apel Cluj, se regăsește printre titularii dreptului de sesizare, prevăzuți de art. 514 din Codul de procedură civilă. ... 62. Sub aspectul obiectului recursului în interesul legii, în sensul că acesta trebuie să se circumscrie dispozițiilor art. 514 din Codul de procedură civilă, respectiv să privească o problemă de drept soluționată diferit de instanțele judecătorești, întrucât finalitatea acestei instituții juridice o constituie asigurarea interpretării și aplicării unitare a legii, astfel cum prevăd și dispozițiile art. 126 alin. (3) din Constituție, potrivit cărora „Înalta Curte de Casație și Justiție asigură interpretarea și aplicarea unitară a legii de către celelalte instanțe judecătorești, potrivit competenței sale“, condiția este îndeplinită, prin sesizare fiind indicată o problemă de drept rezultată din interpretarea și aplicarea diferită a dispozițiilor expuse în cadrul secțiunii a II-a a prezentei decizii, sub aspectul modalității de aplicare a dispozițiilor art. 53 alin. (1) și (1^1) din Legea nr. 101/2016 și ale art. V alin. (3) din Legea nr. 208/2022, în sensul de a se stabili competența materială funcțională de soluționare a litigiilor privind executarea contractelor de achiziții publice înregistrate pe rolul instanțelor după intrarea în vigoare a modificărilor aduse Legii nr. 101/2016 prin Legea nr. 208/2022, respectiv după data de 10.09.2022. ... 63. Sub aspectul cerinței de ordin formal prevăzute de dispozițiile art. 515 din Codul de procedură civilă, constând în dovada că problema de drept care formează obiectul sesizării a fost soluționată în mod diferit, prin hotărâri judecătorești definitive, care se anexează cererii, condiția este îndeplinită, având în vedere hotărârile judecătorești definitive anexate sesizării din care rezultă că s-au dat dezlegări diferite problemei de drept în discuție, așa cum rezultă din expunerea din cadrul secțiunii a III-a a prezentei decizii. ... 64. Pentru argumentele expuse, Înalta Curte reține că sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 514 și 515 din Codul de procedură civilă. ... ... B. Asupra fondului recursului în interesul legii 65. Înalta Curte constată că din cererea de sesizare și din materialele atașate rezultă că instanțele au întâmpinat dificultăți în stabilirea instanței competente să soluționeze litigiile privind executarea contractelor de achiziții publice atunci când cererea a fost înregistrată la instanță după intrarea în vigoare a Legii nr. 208/2022, însă litigiul se referă la executarea unor contracte atribuite în baza unor proceduri de atribuire inițiate înainte de intrarea în vigoare a acestei legi. ... 66. Analizând legislația relevantă, Înalta Curte reține că reglementarea competenței materiale de soluționare a litigiilor decurgând din executarea unor contracte de achiziții publice a suferit mai multe modificări după adoptarea, în anul 2016, a pachetului legislativ constând în Legea nr. 98/2016 privind achizițiile publice, Legea nr. 99/2016 privind achizițiile sectoriale, Legea nr. 100/2016 privind concesiunile de lucrări și concesiunile de servicii și Legea nr. 101/2016 privind remediile și căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor. ... 67. În forma inițială a Legii nr. 101/2016, prin art. 53 alin. (1) se dădeau în competența instanței de contencios administrativ toate „procesele și cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum și cele privind executarea, anularea, nulitatea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor“. ... 68. Prin norma tranzitorie, cuprinsă în art. 69 alin. (2) din același act normativ, se statua, în principiu, că „Dispozițiile prezentei legi se aplică numai contestațiilor/cererilor/plângerilor formulate după intrarea ei în vigoare“. ... 69. Ulterior, prin art. II din Legea nr. 212/2018 a fost modificat art. 53 din Legea nr. 101/2016, competența fiind scindată între instanțele civile și cele de contencios administrativ. Astfel, prin art. 53 alin. (1^1) din Legea nr. 101/2016, astfel cum a fost introdus prin Legea nr. 212/2018, competența de judecare a proceselor și cererilor care decurg din executarea contractelor administrative a fost stabilită în favoarea instanțelor civile, în timp ce instanțele de contencios administrativ au rămas competente, conform art. 53 alin. (1) din același act normativ, doar în ceea ce privește „procesele și cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum și cele privind anularea sau nulitatea contractelor“. ... 70. Art. 53 alin. (1^1) din Legea nr. 101/2016 a suferit o nouă modificare prin art. III din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 26/2022, care a dat în competența instanțelor civile „litigiile și cererile care decurg din executarea contractelor administrative și cele care decurg din rezilierea, rezoluțiunea, denunțarea unilaterală sau încetarea anticipată a contractelor de achiziție publică din motive independente de autoritatea contractantă“. ... 71. În fine, modificarea care a creat dificultăți de interpretare a fost operată prin Legea nr. 208/2022. Prin art. IV pct. 1 din Legea nr. 208/2022 a fost modificat art. 53 alin. (1) din Legea nr. 101/2016, fiind date în competența instanțelor de contencios administrativ, prin completuri specializate în achiziții publice, „procesele și cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum și cele privind executarea, anularea, nulitatea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor“. ... 72. Legiuitorul nu a procedat însă cu această ocazie și la abrogarea sau modificarea art. 53 alin. (1^1) din același act normativ, astfel încât, după modificarea survenită prin Legea nr. 208/2022, procesele și cererile privind executarea contractelor s-au regăsit și la alin. (1) , și la alin. (1^1) ale art. 53 din Legea nr. 101/2016. ... 73. Această necorelare legislativă nu a ridicat însă probleme de interpretare și nu a generat practică neunitară, instanțele dând prevalență intenției legiuitorului de modificare a competenței în ceea ce privește litigiile decurgând din executarea contractelor de achiziții publice. S-a reținut că este relevantă intenția legiuitorului exprimată la momentul aprobării spre dezbatere a modificării art. 53 alin. (1) din Legea nr. 101/2016. Astfel, art. 53 alin. (1) , forma modificată, a fost introdus în procesul legislativ prin amendamentul de la pct. 53 din anexa I a Raportului comun asupra proiectului de lege pentru modificarea și completarea Legii nr. 98/2016 privind achizițiile publice, Legii nr. 99/2016 privind achizițiile sectoriale, Legii nr. 100/2016 privind concesiunile de lucrări și concesiunile de servicii, precum și a Legii nr. 101/2016, aprobat de Comisia pentru industrii și servicii și de Comisia juridică, de disciplină și imunități spre dezbatere pe fond, cu motivarea potrivit căreia: „în vederea stabilirii unei abordări unitare atât în ce privește litigiile ce se nasc din executarea contractelor, cât și din contestarea actelor administrative emise de autoritățile/entitățile contractante cu privire la modul de îndeplinire a obligațiilor contractuale, este necesară stabilirea competenței de soluționare în sarcina completurilor specializate în cadrul secției de contencios administrativ“. ... 74. Practica neunitară pentru care a fost formulată prezenta sesizare a fost generată de interpretarea normei tranzitorii cuprinse în art. V alin. (3) din Legea nr. 208/2022, potrivit căreia „Prevederile prezentei legi se aplică procedurilor de atribuire inițiate după data intrării sale în vigoare“. Pornind de la faptul că legiuitorul nu face nicio distincție, într-o primă orientare jurisprudențială s-a apreciat că această normă tranzitorie se referă și la modalitatea de aplicare a modificărilor aduse procedurii de soluționare a litigiilor, relevantă pentru stabilirea modului de aplicare în timp a acestor modificări fiind considerată data inițierii procedurii de achiziție publică. Într-o altă orientare jurisprudențială s-a apreciat că norma tranzitorie cuprinsă în art. V din Legea nr. 208/2022 privește doar modificările aduse normelor privind procedurile de atribuire, iar în ceea ce privește modificările aduse procedurii de soluționare a litigiilor rămân aplicabile prevederile generale cuprinse în art. 24 din Codul de procedură civilă, relevantă fiind în acest caz data sesizării instanței de judecată. ... 75. Înalta Curte reține că cea de a doua interpretare este în litera și în spiritul legii, pentru considerentele ce vor fi redate în continuare. ... 76. Este adevărat că, deși Legea nr. 208/2022 aduce modificări atât Legii nr. 98/2016, Legii nr. 99/2016 și Legii nr. 100/2016, care conțin, preponderent, norme de drept substanțial, cât și Legii nr. 101/2016, care conține, preponderent, norme procedurale referitoare la căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și concesiune de servicii, norma tranzitorie cuprinsă în art. V din Legea nr. 208/2022 nu distinge între aceste două categorii de norme. ... 77. Cu toate acestea, în speță, nu se poate face aplicarea principiului potrivit căruia unde legiuitorul nu distinge, nici interpretul nu trebuie să distingă. Aceasta întrucât, deși nu există o distincție explicită, totuși, din modul de formulare a legii rezultă că norma tranzitorie privește doar modificările aduse normelor susceptibile să se aplice unor proceduri de atribuire, fiind configurat, în acest mod, domeniul de aplicare a normei tranzitorii. Or, etapa executării unui contract administrativ se situează ulterior procedurilor de atribuire a respectivului contract, astfel încât normele care reglementează procedura de soluționare a litigiilor născute în această etapă nu sunt susceptibile a fi aplicate unor proceduri de achiziții publice și, în consecință, nu intră în domeniul de aplicare a normei tranzitorii cuprinse în art. V din Legea nr. 208/2022. ... 78. În cazul acestor norme rămâne aplicabilă regula generală cuprinsă în art. 24 din Codul de procedură civilă, potrivit căruia „Dispozițiile legii noi de procedură se aplică numai proceselor și executărilor silite începute după intrarea acesteia în vigoare“. ... 79. Într-o exprimare riguroasă, dacă legiuitorul ar fi dorit, într-adevăr, să deroge de la norma generală în privința modificărilor aduse normelor procedurale cuprinse în Legea nr. 101/2016, ar fi trebuit să precizeze că modificările operate prin Legea nr. 208/2022 se aplică procedurilor de atribuire începute după intrarea în vigoare a acestei legi, precum și proceselor și cererilor referitoare la contracte atribuite în baza unor proceduri inițiate după intrarea sa în vigoare. ... 80. Faptul că legiuitorul nu a dorit să se abată de la regulile generale în ceea ce privește aplicarea în timp a modificărilor aduse normelor procedurale este confirmat și de evoluția ulterioară a legislației. Astfel, prin Legea nr. 75/2023 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 26/2022 pentru modificarea și completarea unor acte normative în domeniul investițiilor publice au fost aduse noi modificări Legii nr. 101/2016. Între altele, a fost modificat art. 53 alin. (1^1) din Legea nr. 101/2016, în sensul că au fost date tot în competența instanțelor de contencios administrativ și „litigiile și cererile care decurg din executarea contractelor administrative și cele care decurg din rezilierea, rezoluțiunea, denunțarea unilaterală sau încetarea anticipată a contractelor de achiziție publică din motive independente de autoritatea contractantă“ și, de asemenea, a fost reglementată calea de atac a apelului la instanța de contencios administrativ în ceea ce privește hotărârile pronunțate în primă instanță, în soluționarea „litigiilor și cererilor privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum și al celor privind executarea, anularea, nulitatea, rezoluțiunea, rezilierea sau denunțarea unilaterală a contractelor administrative“, adică a litigiilor reglementate de art. 53 alin. (1) . ... 81. În ceea ce privește modul de aplicare a acestor modificări se constată că nu există nicio prevedere derogatorie, ci, dimpotrivă, potrivit art. XI alin. (4) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 26/2022, „Prevederile art. III din prezenta ordonanță de urgență se aplică numai contestațiilor, cererilor sau plângerilor formulate, respectiv termenelor de introducere a acțiunii începute de la intrarea în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență“. Or, dacă am interpreta art. V din Legea nr. 208/2022 în lumina principiului potrivit căruia „unde legiuitorul nu distinge, nici interpretul nu trebuie să distingă“, ar rezulta că, în cazul unor litigii, ar putea fi aplicabile modificările aduse prin Legea nr. 75/2023, în considerarea faptului că cererea a fost înregistrată la instanță după intrarea în vigoare a acestei legi, dar să nu fie aplicabile modificările aduse anterior prin Legea nr. 208/2022, în considerarea faptului că litigiul se referă la un contract atribuit în urma unei proceduri inițiate înainte de intrarea în vigoare a acestei legi. Ar fi afectată, în acest caz, coerența legislativă, întrucât modificările operate prin Legea nr. 75/2023 au fost concepute de legiuitor prin raportare la modificările preexistente aduse Legii nr. 101/2016 și nu sunt susceptibile să se aplice independent de acestea. Este evident că, dacă legiuitorul ar fi avut în vedere o aplicare în timp a modificărilor aduse prin Legea nr. 208/2022 derogatorie de la dreptul comun, atunci ar fi reglementat și în Legea nr. 75/2023 o normă tranzitorie care să asigure compatibilitatea reglementărilor aplicabile în aceeași perioadă de timp. ... 82. În concluzie, având în vedere considerentele anterior expuse, în temeiul prevederilor art. 517 din Codul de procedură civilă, se va admite recursul în interesul legii, urmând a se stabili că, după intrarea în vigoare a modificării operate asupra art. 53 alin. (1) din Legea nr. 101/2016, prin Legea nr. 208/2022, competența de soluționare a litigiilor privind executarea contractelor de achiziții publice aparține secțiilor de contencios administrativ ale tribunalelor, indiferent de data la care s-a inițiat procedura de achiziție. ... ... ...