Decizia ÎCCJ nr. 65/2022 (HP)Punctul VI

VI. Jurisprudența instanțelor naționale în materie A. Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție 26. În condițiile în care, așa cum rezultă din expunerea anterioară, se realizează o paralelă între partidele politice și organismele sociale interesate, astfel cum sunt definite la art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004, prezintă relevanță Decizia nr. 8 din 2 martie 2020, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, prin care s-au decis următoarele: În interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 1 alin. (1) , art. 2 alin. (1) lit. a) , r) și s) și art. 8 alin. (1^1) și (1^2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, stabilește că: În vederea exercitării controlului de legalitate asupra actelor administrative la cererea asociațiilor, în calitate de organisme sociale interesate, invocarea interesului legitim public trebuie să fie subsidiară invocării unui interes legitim privat, acesta din urmă decurgând din legătura directă dintre actul administrativ supus controlului de legalitate și scopul direct și obiectivele asociației, potrivit statutului. ... 27. În considerentele deciziei, s-au reținut, în esență, următoarele: Prin urmare, se impune a se răspunde la întrebarea dacă, în acest caz, ne aflăm în situația unui contencios obiectiv, dacă aceste organisme exercită un control de tutelă administrativă sau rămânem tot în sfera contenciosului subiectiv. Contenciosul subiectiv presupune vătămarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim privat, astfel că instanța de contencios administrativ trebuie să verifice dacă prin actul administrativ, tipic sau asimilat, care face obiectul acțiunii s-a adus atingere unei situații juridice subiective. Instanța de contencios administrativ poate să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ nelegal, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris ori să efectueze o anumită operațiune administrativă. Totodată, în cazul în care reclamantul a solicitat acest lucru, instanța de contencios administrativ va hotărî și asupra despăgubirilor pentru daunele materiale și morale cauzate. Contenciosul obiectiv are ca principal scop asigurarea legalității și promovarea intereselor generale, astfel că, prin acțiunea formulată, reclamantul urmărește să apere un interes legitim public. Obiectul acțiunii poate consta în anularea actului administrativ nelegal, obligarea autorității publice să emită un act sau un alt înscris ori să efectueze o anumită operațiune, fără însă a exista posibilitatea solicitării de despăgubiri pentru daunele materiale și morale cauzate. Controlul de tutelă administrativă este un control special exercitat de autoritățile centrale sau de reprezentanții acestora asupra organelor administrației publice descentralizate, deconcentrate și autonome, în literatura de specialitate fiind considerat un element specific contenciosului obiectiv de anulare, și nu contenciosului subiectiv de drepturi. În contenciosul administrativ românesc, în mod tradițional, regula a fost aceea că persoanele fizice și persoanele juridice de drept privat pot formula acțiuni prin care invocă apărarea unui interes legitim privat. Cum organismele sociale sunt persoane juridice de drept privat, rezultă că dreptul acestora de a-și întemeia cererile în contencios administrativ prin care invocă vătămarea unui interes public este condiționat de existența unui interes legitim privat, iar între acesta și interesul legitim public invocat există o strânsă legătură, în sensul că cel de pe urmă decurge logic din cel dintâi. Analizând, așadar, singura ipoteză legală în care se poate pune problema existenței sau inexistenței unui contencios obiectiv, respectiv ipoteza în care organismul social alege să formuleze o acțiune în contencios administrativ invocând o vătămare a unui interes legitim public, se constată că ne aflăm tot pe tărâmul unui contencios subiectiv, în care este necesară invocarea vătămării interesului legitim privat al organismului social reclamant, cu alte cuvinte, este necesar ca respectivul organism social să fie «interesat», adică să aibă înscris în statutul său, ca scop principal, apărarea interesului public, cu respectarea principiului specialității capacității de folosință al asociației respective. În acest caz este recunoscută admisibilitatea unei acțiuni în contenciosul administrativ, exercitată de un organism social de natura celui menționat de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004, dacă și în măsura în care poate fi stabilită o minimă legătură între obiectul de activitate al respectivului organism și drepturile celor în interesul cărora organismul acționează; dacă acest obiect este însă prea general și, prin acest caracter, nu poate angaja o relație firească și rezonabilă cu drepturile celor în interesul cărora organismul a acționat, atunci organismul nu justifică un interes legitim în a acționa, nefiind permis ca o acțiune promovată de un organism social interesat să mascheze o acțiune populară sau o acțiune în contenciosul administrativ obiectiv. Concluzionând, se poate reține că, indiferent dacă asociația urmărește un interes general sau al unei colectivități ori, după caz, interesul său personal nepatrimonial, aceasta trebuie să își stabilească prin statut scopul direct și obiectivele acesteia. Asociația nu poate avea decât acele drepturi și obligații care corespund scopului statutar de activitate, în concordanță cu principiul specialității capacității de folosință a persoanei juridice, actele juridice emise cu încălcarea acestui principiu fiind lovite de nulitate absolută. Faptul că organismele sociale nu sunt în măsură să declanșeze un contencios obiectiv rezultă și din interpretarea sistematică a Legii nr. 554/2004, care reglementează contenciosul administrativ, întrucât legiuitorul a ales să nu le poziționeze în mod distinct în corpul legii, așa cum a procedat în cazul subiectelor de drept anterior menționate, și nici nu le-a prevăzut în cadrul art. 3, ca subiecte de sesizare a instanței de contencios administrativ cu un control de tutelă, ci le-a asimilat «persoanei vătămate». Or, această asimilare este de natură să excludă ab initio contenciosul obiectiv, persoana vătămată putând declanșa, prin definiție, exclusiv un contencios subiectiv. Prin urmare, în situația acțiunii promovate în contencios administrativ de către organismele sociale interesate, în definiția legală dată acestora prin dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004, legiuitorul a avut în vedere reglementarea unui contencios subiectiv, în care invocarea interesului legitim public este subsidiară invocării unui interes legitim privat, acesta din urmă însă decurgând din legătura directă dintre actul administrativ supus controlului de legalitate și scopul direct și obiectivele organismului social - asociație, potrivit statutului acestuia. Verificarea existenței acestei legături urmează să se facă de instanțe de la caz la caz, prin raportare la elementele raportului juridic dedus judecății, nefiind suficientă menționarea în statut a activității de «apărare a interesului public», ca scop principal al respectivului organism social interesat. ... ... B. Jurisprudența instanțelor naționale 28. În practica judiciară singulară comunicată de curțile de apel, existentă la nivelul Curții de Apel Brașov, s-a apreciat că partidul politic are calitate procesuală activă și interes legitim pentru a formula acțiune în contencios administrativ în anularea unui act administrativ (hotărâre a Guvernului), în calitate de organism social interesat, în sensul art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004, justificat de existența unui interes legitim public, pentru următoarele argumente: a) noțiunea de „interes legitim“ care poate fi ocrotit pe calea contenciosului administrativ nu se confundă cu noțiunea de „interes“ în sensul de condiție de exercitare a dreptului la acțiune în dreptul procesual civil (folosul practic urmărit de reclamant prin promovarea acțiunii), iar, raportat la specificul contenciosului administrativ, se impune analizarea împreună a excepției lipsei calității procesuale active și a excepției lipsei de interes a reclamantului - partid politic; ... b) reclamantul - partid politic reprezintă un organism social interesat în sensul art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004, având în vedere scopul înființării partidelor politice, reglementat de Legea nr. 14/2003, partidele politice fiind „asociații cu caracter politic ale cetățenilor români cu drept de vot, care participă în mod liber la formarea și exercitarea voinței lor politice, îndeplinind o misiune publică garantată de Constituție“ (art. 1 din Legea nr. 14/2003) și care, prin activitatea lor, „promovează valorile și interesele naționale“ (art. 2 din Legea nr. 14/2003); ... c) interesul legitim public invocat de reclamantul - partid politic rezultă chiar din rațiunea reglementării dispozițiilor art. 79 alin. (1) și (2) din Legea educației fizice și sportului nr. 69/2000, dispoziții legale potrivit cărora schimbarea destinației sau desființarea bazelor sportive aparținând domeniului public ori privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale sau aparținând societăților comerciale care dețin active patrimoniale destinate activității sportive ce au aparținut statului se va putea face numai prin hotărâre a Guvernului. Prin reglementarea unor condiții restrictive în care acestea pot fi desființate, legiuitorul subliniază importanța bazelor materiale sportive, necesare desfășurării activităților de educație fizică și sport ale cetățenilor, în conformitate cu valorile sociale ocrotite de Legea nr. 69/2000. ... ... 29. Instanța de trimitere a indicat, cu titlu de jurisprudență, dosarele nr. 15.994/3/2017 și nr. 19.404/3/2017, precizând că raporturile juridice deduse judecății în cauzele respective sunt diferite de cele ce formează obiectul litigiului în care a fost formulată prezenta sesizare, întrucât actele administrative contestate în acele dosare nu vizează planuri urbanistice zonale. ... 30. Dosarul nr. 19.404/3/2017 are ca obiect acțiunea în contencios administrativ formulată de consilieri locali în cadrul CGMB și de partidul politic USR, prin care se solicită anularea unor hotărâri ale CGMB, prin care a fost aprobată înființarea unor societăți pe acțiuni. În cauza respectivă, prin Sentința civilă nr. 6.041 din 17 octombrie 2017, Tribunalul București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal a respins excepțiile lipsei calității procesuale active și lipsei de interes a reclamantului - partid politic. Sentința pronunțată de Tribunalul București a rămas definitivă prin Decizia civilă nr. 6.504 din 22 noiembrie 2018 a Curții de Apel București - Secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, în considerentele căreia nu este analizată soluția pronunțată cu privire la cele două excepții. ... 31. Dosarul nr. 15.994/3/2017 are aceleași părți și vizează aceleași acte administrative din dosarul menționat la paragraful anterior, deosebirea constând în faptul că litigiul poartă asupra cererii de suspendare a executării. În cauza respectivă, prin Sentința civilă nr. 4.624 din 21 iulie 2017, Tribunalul București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal a respins excepțiile lipsei calității procesuale active și lipsei de interes a reclamantului - partid politic, pentru aceleași considerente, sentință definitivă prin Decizia nr. 1.487 din 14 martie 2018 a Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, în considerentele căreia, de asemenea, nu este analizată soluția pronunțată cu privire la cele două excepții. ... 32. În cadrul unui punct de vedere teoretic, nesusținut de practică judiciară, s-a apreciat că partidul politic are calitate procesuală activă de a introduce acțiune în contencios administrativ pentru anularea unui act administrativ emis de o autoritate publică locală, în măsura în care justifică, în principal, vătămarea unui drept subiectiv sau interes legitim privat și, numai în subsidiar, vătămarea unui interes public. ... 33. În susținerea acestui punct de vedere au fost expuse următoarele argumente: a) în sfera contenciosului subiectiv, legea reglementează două categorii de titulari ai acțiunii, și anume: persoana vătămată și organismele sociale interesate; ... b) în ceea ce privește organismele sociale interesate sunt relevante considerentele de la paragraful 72 din Decizia nr. 8 din 2 martie 2020, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, prin care s-a reținut că „organismele sociale sunt persoane juridice de drept privat, rezultă că dreptul acestora de a-și întemeia cererile în contencios administrativ prin care invocă vătămarea unui interes public este condiționat de existența unui interes legitim privat, iar între acesta și interesul legitim public invocat există o strânsă legătură, în sensul că cel de pe urmă decurge logic din cel dintâi“; ... c) partidul politic nu este o persoană juridică de drept privat, ci o persoană juridică de drept public, potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 14/2013, care nu poate fi considerată a avea un interes legitim privat ori a fi un organism social interesat în sensul art. 2 alin. (1) lit. p) și s) din Legea nr. 554/2004; ... d) actul administrativ contestat în cauza în care a fost formulată sesizarea - hotărâre a autorității publice locale pentru aprobarea PUZ - nu produce efecte juridice directe asupra partidului politic, astfel că acesta nu poate invoca vătămarea unui interes propriu privat, în sensul art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004; ... e) din perspectiva contenciosului obiectiv, partidul politic, ca persoană juridică de drept public, nu are calitatea procesuală activă de a introduce acțiuni în contencios administrativ împotriva actelor autorităților administrației publice locale, pentru protejarea intereselor legitime publice, astfel cum impun prevederile art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004; ... f) art. 5 lit. d) din OUG nr. 195/2005 conferă partidelor politice calitate procesuală activă de a promova acțiuni în contencios administrativ având ca obiect acte administrative vizând probleme de mediu, în măsura în care invocă, în principal, vătămarea unui drept subiect sau interes legitim privat, însă nu și în ipoteza în care se invocă, în principal, vătămarea obiectivelor politice. ... ... 34. Într-o altă opinie, nedezvoltată și nesusținută de argumente sau de practică judiciară, s-a apreciat că: a) dispozițiile art. 1 din Legea nr. 14/2003 conferă partidului politic - persoană juridică de drept public - dreptul de a exercita acțiuni în anularea unui act administrativ emis de o autoritate publică (Judecătoria Buzău); ... b) partidul politic are calitate procesuală activă în acțiunile având ca obiect anularea actului de urbanism emis de autoritatea publică locală, cu condiția justificării unui interes legitim public (Tribunalul Dolj). ... ... ... ...