Decizia ÎCCJ nr. 65/2022 (HP)Punctul II

II. Expunerea succintă a procesului. Obiectul învestirii instanței care a solicitat pronunțarea unei hotărâri prealabile. Stadiul procesual în care se află pricina A. Cererea de chemare în judecată 7. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului București la 16.08.2020, reclamanta - Uniunea Salvați România (USR), în contradictoriu cu pârâții Consiliul General al Municipiului București (CGMB), Municipiul București și A. - S.R.L., a solicitat anularea Hotărârii Consiliului General al Municipiului București din 18 decembrie 2019 privind aprobarea Planului urbanistic zonal (PUZ) și suspendarea actului administrativ până la soluționarea definitivă a cauzei. În motivarea cererii, se arată, în esență, următoarele: a) în ședința CGMB din 18 decembrie 2019, consilierii generali din partea USR au votat împotriva acestui proiect; ... b) PUZ-ul se bazează pe două certificate de urbanism nelegale, a căror anulare o solicită conform art. 18 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 554/2004). Certificatul de urbanism nu prevede nici că terenul este spațiu verde amenajat cu grad ridicat de protecție conform PUZ - zone construite protejate, nici interdicția schimbării destinației serei care se regăsește pe teren, față de prevederile art. 18 alin. (8) din Legea nr. 24/2007 privind reglementarea și administrarea spațiilor verzi din intravilanul localităților, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 24/2007), și nici obligativitatea obținerii avizului Ministerului Culturii în ceea ce privește posibilitatea de a autoriza o nouă intervenție într-o Zonă construită protejată, față de prevederile art. 24 din Legea nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 422/2001). În planșa Fond construit nu apar imobilele existente în zona analizată, așa cum rezultă din PUZ-ul aprobat prin Hotărârea CGMB nr. 34/2009, care, între timp, a expirat. Edificabilul se află la mai puțin de 100 m de monumentul istoric - vilă, astfel că terenul se află în zona de protecție a unui monument istoric. Pentru dezmembrare este necesar avizul Ministerului Culturii, condiție nespecificată în certificat. Se invocă dispozițiile art. 9 alin. (1) și ale art. 59 coroborate cu cele ale art. 24 din Legea nr. 422/2001; ... c) prin adoptarea PUZ: a fost încălcat regimul de înălțime, coeficientul de utilizare a terenului și procentul de ocupare a terenului; se schimbă în mod nelegal destinația de spațiu verde, contrar dispozițiilor art. 18 alin. (5) și (7) din Legea nr. 24/2007 și art. 71 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2005 privind protecția mediului, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 265/2006, cu modificările și completările ulterioare (OUG nr. 195/2005); ... d) în zonele protejate, planurile urbanistice derogatorii inițiate de persoane fizice și juridice nu pot modifica caracterul general al zonei, în timp ce, prin hotărârea contestată, se propune construirea unor blocuri în grădina unei vile situate într-un cartier rezidențial, cu locuințe joase. Sub acest aspect, se invocă prevederile art. 32 alin. (9) și (10) din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 350/2001); ... e) în susținerea cererii de suspendare a executării actului administrativ, reclamanta susține că sunt îndeplinite condițiile referitoare la existența unui caz bine justificat și prevenirea producerii unei pagube iminente. ... ... ... B. Întâmpinările formulate în cauză 8. Prin întâmpinările formulate în cauză, pârâții au invocat excepția lipsei calității procesuale active a reclamantului USR, iar pârâtul CGMB a invocat și excepția lipsei de interes a reclamantului, pentru argumentele arătate în continuare: a) din perspectiva contenciosului subiectiv, reclamantul - partid politic nu are calitate procesuală activă, întrucât nu poate afirma existența vătămării unui drept subiectiv sau interes legitim conex, cauzată prin emiterea actului administrativ dedus judecății. Fiind partid politic, persoană juridică de drept public, nu este grup de persoane fizice fără personalitate juridică - titular al unor drepturi subiective sau interese legitime private, nici organism social interesat, care poate fi asimilat persoanei vătămate; ... b) din perspectiva contenciosului obiectiv, reclamantul - partid politic nu poate avea calitate procesuală activă în raport cu actul administrativ cu caracter normativ contestat. În contenciosul obiectiv, calitatea procesuală activă a reclamantului - persoană juridică de drept public - se verifică prin prisma art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004, completat cu art. 194, art. 200 și art. 206 alin. (2) din Codul civil, raportat la prevederile Legii partidelor politice nr. 14/2003, republicată (Legea nr. 14/2003), corelat cu scopul și obiectivele din statutul persoanei juridice; ... c) în conformitate cu art. 10 lit. e) din Legea nr. 14/2003, art. 6 din Statutul USR prevede că „USR urmărește numai obiective politice“, care pot fi atinse numai pe căile legale permise unui partid politic, neavând căderea să atace în contencios administrativ hotărârile adoptate de CGMB, atunci când rezultatul votului nu concordă cu voința și obiectivele sale politice; ... d) reclamantul - partid politic, având grup de consilieri aleși în cadrul CGMB, nu a sesizat prefectul pentru exercitarea dreptului de tutelă administrativă împotriva Hotărârii CGMB din 18 decembrie 2019, în temeiul art. 200 și al art. 255 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările și completările ulterioare (OUG nr. 57/2019), corelate cu art. 1 alin. (8) și art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. ... ... ... C. Apărările reclamantei cu privire la excepția lipsei calității procesuale active și excepția lipsei de interes, invocate de pârâți 9. În combaterea excepțiilor invocate de pârâți, reclamantul - partid politic a invocat argumentele arătate în continuare: a) USR este formațiune politică, persoană juridică de drept public, reglementată conform Legii nr. 14/2003, care urmărește promovarea valorilor și intereselor naționale, printre care se află inclusiv respectarea legalității, protejarea mediului înconjurător și implementarea unei administrații publice eficiente; ... b) USR a contestat hotărârea CGMB în vederea realizării scopului politic pentru care s-a înființat, asigurarea protecției mediului înconjurător și a unei administrații cât mai eficiente, în concordanță cu prevederile Legii nr. 14/2003, întrucât hotărârea contestată vizează dezvoltarea urbanistică a municipiului București, având deci impact asupra mediului și asupra sistemului de administrație locală; ... c) demersurile USR în fața instanței sunt realizate în exercitarea scopului partidului și reprezintă manifestarea unui interes personal, privat. Legiuitorul nu limitează mijloacele prin care un partid își poate îndeplini scopul pentru care a fost înființat; ... d) reclamantul USR invocă un interes legitim privat, în principal, și un interes public, în subsidiar, conform prevederilor art. 8 alin. (1^1) din Legea nr. 554/2004. În condițiile în care consilierii, care dețin majoritatea politică, adoptă hotărâri nelegale, singura posibilitate a reclamantului de a-și duce la îndeplinire programul politic este de a supune controlului instanței hotărârile respective. În condițiile în care reclamantul USR are consilieri aleși în cadrul CGMB și contribuie astfel la deciziile organului deliberativ al administrației publice locale, are interesul ca deciziile organului deliberativ să respecte principiul legalității. În situația în care aceste decizii nu respectă prevederile legale, singura posibilitate a reclamantului este să se adreseze instanței de judecată pentru anularea actului nelegal, pentru a asigura respectarea legii, în interesul cetățenilor; ... e) reclamantul - partid politic a invocat dispozițiile art. 5 lit. d) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2002, arătând că acest articol recunoaște tuturor persoanelor calitatea de titulari ai dreptului la un mediu sănătos și protejat, inclusiv persoanelor juridice. ... ... ... D. Hotărârea primei instanțe 10. Prin Sentința civilă nr. 462 din 4 martie 2021, Tribunalul București a admis excepția lipsei calității procesuale active și a respins, în consecință, acțiunea, pentru considerentele expuse rezumativ în continuare: a) legiuitorul a prevăzut, la art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, necesitatea îndeplinirii calității de persoană vătămată a titularului acțiunii în contencios administrativ, iar, prin dispozițiile alin. (3) , (4) și (8) ale aceluiași articol, a prevăzut dreptul expres al anumitor instituții publice de a sesiza instanța de contencios administrativ; ... b) reclamantul nu se încadrează printre subiectele prevăzute de Legea nr. 554/2004 în vederea formulării acțiunii în contencios administrativ îndreptate împotriva Hotărârii CGMB din 18 decembrie 2019; ... c) astfel, nu se poate reține că reclamantul are calitatea de persoană vătămată de actul administrativ contestat, în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004. Faptul că membrii partidului USR au exprimat un vot nefavorabil în cadrul ședinței CGMB în care a fost adoptată hotărârea contestată nu poate susține concluzia vătămării drepturilor și intereselor legitime ale reclamantului. Vătămarea la care se referă art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004 trebuie să fie una efectivă și să vizeze un drept sau interes legitim privat al persoanei. Actul contestat nu produce un efect direct asupra reclamantului pentru a se justifica existența unui interes propriu privat al acestuia; ... d) potrivit art. 5 și 6 din Statutul său, reclamantul USR urmărește dezvoltarea României pe baze, principii și relații sociale echitabile, prin promovarea integrității, meritocrației și competenței și coeziunii sociale, atât în interiorul său, cât și în societatea românească, prin respectarea legii, printr-o administrație publică eficientă și printr-o competiție economică echitabilă, care să asigure creșterea substanțială a calității vieții românilor, precum și o dezvoltare echilibrată a localităților, protecția mediului înconjurător și sănătatea populației și protejarea patrimoniului cultural, însă acestea sunt obiective politice, iar nu interese legitime, private, astfel cum sunt definite de art. 2 alin. (1) lit. p) din Legea nr. 554/2004, sau drepturi efective ale reclamantului; ... e) interpretarea reclamantului transformă, în concret, partidele politice în subiecte de sesizare a instanțelor de judecată în contencios obiectiv, aspect ce vine în contradicție cu dispozițiile art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004; ... f) având în vedere că, potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 14/2003, „partidele politice sunt asociații cu caracter politic ale cetățenilor români cu drept de vot, care participă în mod liber la formarea și exercitarea voinței lor politice, îndeplinind o misiune publică garantată de Constituție. Ele sunt persoane juridice, de drept public“, reclamantul USR nu este un organism social interesat, astfel cum acesta este definit prin art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004, interpretate inclusiv prin pct. 72 al Deciziei nr. 8 din 2 martie 2020, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii; ... g) pe de altă parte, nu există dispoziții legale care să confere partidelor politice, ca persoane juridice de drept public, calitatea de a introduce acțiuni în contencios administrativ pentru protejarea intereselor legitime publice, astfel cum impun prevederile art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004; ... h) prevederile art. 5 lit. d) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2005 au în vedere persoanele fizice, acestea fiind singurele care ar putea fi afectate de un mediu nesănătos și neechilibrat ecologic. „Dreptul oricărei persoane“, expresie folosită în articolul respectiv, se referă la orice persoană care este aptă în mod natural să beneficieze de acest drept, iar nu la o persoană juridică, care reprezintă o simplă ficțiune a legii; ... i) deși reclamantul invocă în susținerea calității sale procesuale active dreptul său la un mediu sănătos, în cauză, dată fiind suprafața restrânsă a terenului avut în vedere de actul contestat, nu se poate reține că, prin conduita criticată, pârâții vatămă dreptul reclamantului la un mediu sănătos, întrucât conținutul dreptului la un mediu sănătos nu poate fi interpretat ca garantând oricărei persoane protecția și îmbunătățirea continuă a oricărei suprafețe de spațiu verde; ... j) este adevărat că, față de dispozițiile art. 5 lit. d) din OUG nr. 195/2005, asigurarea protecției mediului nu reprezintă doar un interes general al colectivității, ci are și o dimensiune individuală concretizată în dreptul fiecărui individ la un mediu sănătos. Cu toate acestea, dispozițiile respective nu înlătură condițiile de exercitare a acțiunii în contencios, astfel cum sunt reglementate de Legea nr. 554/2004. Aceste dispoziții legale trebuie interpretate coroborat, astfel încât, la sesizarea instanței, reclamantul să justifice și un interes privat ce urmează a fi analizat în raport cu circumstanțele concrete ale cauzei, prin luarea în considerare a efectelor actului asupra mediului, amploarea acestor efecte și poziția reclamantului în funcție de acestea. ... ... ... E. Recursul exercitat în cauză 11. Împotriva sentinței menționate la pct. 10 a formulat recurs reclamantul USR, invocând motivele prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 din Codul de procedură civilă, pentru următoarele critici pe fondul problemelor de drept: a) scopurile USR, astfel cum sunt arătate în Statutul USR, justifică calitatea procesuală activă. Chiar dacă recurentul-reclamant are scopuri politice, această împrejurare nu exclude posibilitatea de a se adresa instanței de judecată pentru îndeplinirea acestor scopuri. Necesitatea îndeplinirii scopurilor statutare justifică interesul legitim privat în sensul art. 2 alin. (1) lit. p) din Legea nr. 554/2004. Astfel, se arată că hotărârea CGMB a fost contestată în vederea realizării scopului politic pentru care s-a înființat, și anume: asigurarea protecției mediului înconjurător și a unei administrații cât mai eficiente, în concordanță cu prevederile Legii nr. 14/2003; ... b) Hotărârea CGMB vizează dezvoltarea urbanistică a municipiului București, astfel că are impact asupra mediului și asupra sistemului de administrație locală; ... c) demersurile în fața instanței sunt realizate în exercitarea scopului partidului și reprezintă manifestarea unui interes personal, privat; ... d) legiuitorul nu limitează mijloacele prin care un partid își poate îndeplini scopul pentru care a fost înființat; ... e) din considerentele expuse de instanța de fond nu rezultă motivele pentru care scopurile politice nu pot fi aduse la îndeplinire prin supunerea controlului judiciar a unui act administrativ considerat nelegal și asupra căruia reprezentanții recurentei au votat împotrivă. Nu a fost invocată nicio prevedere legală care să interzică acest lucru; ... f) conform art. 5 din Statutul său, „USR are ca scop dezvoltarea României pe baze, principii și relații sociale echitabile, prin promovarea integrității, meritocrației și a competenței și coeziunii sociale, atât în interiorul său, cât și în societatea românească, prin respectarea legii, printr-o administrație publică eficientă și printr-o competiție economică echitabilă, care să asigure creșterea substanțială a calității vieții românilor“. Conform art. 6 din Statut, printre principalele obiective ale USR se află inclusiv protecția mediului înconjurător și sănătatea populației: „USR urmărește numai obiective politice. Obiectivele USR sunt: a. reașezarea ierarhiilor în societatea românească în spiritul moralității și competenței, coeziunii sociale și civismului; n. o dezvoltare echilibrată a localităților; o. o dezvoltare socioeconomică durabilă ce respectă și valorifică protecția mediului înconjurător și sănătatea populației, în concordanță cu tratatele internaționale la care România este parte; p. respectarea și promovarea drepturilor și libertăților prevăzute în tratatele internaționale la care România este parte, precum și jurisprudența CEDO; q. un sector cultural dinamic, creșterea gradului de acces la cultură și protejarea patrimoniului cultural, valorificarea patrimoniului cultural ca factor de dezvoltare sustenabilă strategică a României“; ... g) cererea de chemare în judecată a fost formulată în contextul în care hotărârea contestată a fost supusă dezbaterii organului deliberativ al municipiului București, din care fac parte consilieri generali din partea recurentului. Consilierii generali au votat împotriva adoptării PUZ și au semnalat indicii de nelegalitate cu privire la acesta. Scopurile politice ale partidului se realizează prin exercitarea mandatelor consilierilor reprezentanți ai partidului în cadrul organului deliberativ, iar hotărârile consiliului se adoptă în mod democratic. Însă, prin adoptarea unui act administrativ care intră în contradicție cu prevederile legale în materie de mediu și urbanism și în contradicție cu politicile recurentului, susținute de consilierii generali ai acestuia, acesta este pus în imposibilitatea de a-și îndeplini scopurile conform statutului propriu. USR justifică un interes legitim privat, acela de a-și asigura îndeplinirea scopului politic când acesta a fost afectat printr-un act administrativ nelegal. În condițiile în care organul deliberativ adoptă hotărâri nelegale, scade încrederea cetățenilor inclusiv în reprezentanții recurentului, astfel că recurentul va fi împiedicat să își ducă la îndeplinire scopurile politice pentru care s-a înființat; ... h) USR justifică un interes legitim privat, în principal, și un interes public, în subsidiar, conform prevederilor art. 8 alin. (1^1) din Legea nr. 554/2004. În condițiile în care consilierii care dețin majoritatea politică aprobă hotărâri nelegale, singura posibilitate a reclamantului USR de a-și duce la îndeplinire programul politic este de a supune controlului instanței hotărârile respective; ... i) invocând prevederile art. 1 și art. 2 din Legea nr. 14/2003, recurentul-reclamant arată că, în condițiile în care autoritatea publică constituită aprobă un act administrativ presupus nelegal, partidul justifică interesul legitim privat pentru a interveni în vederea asigurării legalității actelor administrative adoptate de reprezentanții consiliului; ... j) se invocă interpretarea greșită a art. 5 lit. d) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 195/2005, arătând că aceste dispoziții recunosc tuturor persoanelor calitatea de titulari ai dreptului la un mediu sănătos și protejat, fără a distinge între persoane fizice sau juridice. Trebuie acordată o atenție sporită vătămărilor produse asupra mediului, mai ales în contextul în care România se află în procedura de infringement în domeniul mediului pentru zona București. În contextul actual, orice vătămare asupra mediului, oricât de minoră, s-ar putea considera privită în mod individual și are efecte negative asupra tuturor locuitorilor municipalității. ... ... ... F. Apărările formulate în faza de recurs 12. Intimata-pârâtă A. - S.R.L. a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca neîntemeiat, arătând, în esență, următoarele: a) reclamantul - partid politic nu este organism social interesat, întrucât acestea sunt persoane juridice de drept privat, în timp ce partidele politice sunt persoane juridice de drept public, conform art. 1 alin. (1) din Legea nr. 14/2003; ... b) nu există dispoziții legale speciale care să confere partidelor politice, ca persoane juridice de drept public, calitatea de a introduce acțiuni în contencios administrativ pentru protejarea intereselor legitime publice, astfel cum impun prevederile art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004. Situațiile reținute de instanța de fond reprezintă singurele ipoteze stabilite în mod limitativ de Legea nr. 554/2004 în care o persoană - fizică sau juridică - poate introduce o acțiune ce vizează anularea/suspendarea unui act administrativ; ... c) nu se poate pune semnul egal între dorința de a atinge un scop politic și interesul legitim privat, astfel cum este definit la art. 2 alin. (1) lit. p) din Legea nr. 554/2004; ... d) în cazul partidelor politice, chiar dacă reprezintă interesele unui grup de persoane, scopul lor este unul de interes general, iar, prin activitatea lor, așa cum prevede art. 1 din Legea nr. 14/2003, promovează valorile și interesele naționale, pluralismul politic și contribuie la formarea opiniei publice. Prin prisma acestei definiții a scopului partidelor politice rezultă că reclamantul, în activitatea sa, este un promotor al valorilor și intereselor naționale care trebuie să se supună totuși pluralismului politic, fiind obligat să accepte și chiar să susțină coexistența pașnică de interese. Or, prin acțiunea formulată, reclamantul - partid politic s-a opus interesului general al societății, interes ce a fost manifestat în sensul adoptării hotărârii atacate prin vot democratic. ... e) spre deosebire de partidele politice, în cazul instituției prefectului, legea cuprinde dispoziții legale speciale care îi conferă dreptul de a introduce acțiuni în contencios administrativ pentru protejarea intereselor legitime publice. ... f) pe lângă faptul că reclamantul - partid politic nu are un interes legitim privat, nici nu este vătămat în vreun fel de actul administrativ atacat. Vătămarea trebuie să fie efectivă și să vizeze un interes propriu privat al recurentului, or, chiar și în situația în care s-ar reține că reclamantul - partid politic ar avea un interes legitim privat, acesta nu a demonstrat că actul atacat îi produce o vătămare acestui interes. În acest sens, nu se poate stabili că adoptarea unui PUZ vatămă presupusul interes privat al reclamantului - partid politic de a-și atinge scopurile politice. Reclamantul - partid politic nu este titularul dreptului la un mediu sănătos, iar actul administrativ atacat nu vatămă un astfel de drept, prin prisma prevederilor art. 5 lit. d) din OUG nr. 195/2005. ... ... ... ...