Decizia ÎCCJ nr. 37/2022 (HP)Punctul IV

IV. Examenul jurisprudenței în materie IV.1. Jurisprudența națională relevantă În conformitate cu dispozițiile art. 476 alin. (10) din Codul de procedură penală cu referire la art. 473 alin. (5) din Codul de procedură penală, s-a solicitat punctul de vedere al instanțelor de judecată asupra chestiunii de drept supuse dezlegării. În urma consultării materialelor transmise de către instanțele de judecată s-a constatat că punctele de vedere nu sunt unitare, fiind identificate două orientări: Într-o primă orientare se consideră că persoana ce deține o funcție de conducere în cadrul unui partid politic are calitatea de funcționar public potrivit dispozițiilor art. 147 alin. 1 din Codul penal de la 1968, art. 175 alin. (1) lit. b) teza a II-a din Codul penal actual sau ale art. 175 alin. (2) din Codul penal actual. În acest sens au fost exprimate puncte de vedere de către curțile de apel București (Secția a II-a penală), Cluj, Craiova, Iași și Oradea, Tribunalele Arad, Botoșani, Brașov, Brăila, București, Covasna, Galați, Giurgiu, Gorj, Mehedinți, Prahova, Sălaj și Vrancea și judecătoriile Bistrița, Buftea, Buzău, Caransebeș, Huși, Moldova Nouă, Reșița, Râmnicu Sărat, Rupea, Târgu Jiu și Videle. În argumentarea opiniei exprimate, instanțele mai sus amintite au precizat, în esență, că, potrivit art. 175 alin (1) din Codul penal, funcționar public, în sensul legii penale, este persoana care, cu titlu permanent sau temporar, cu sau fără o remunerație, exercită atribuții și responsabilități, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor puterii legislative, executive sau judecătorești, exercită o funcție de demnitate publică sau o funcție publică de orice natură, exercită, singură sau împreună cu alte persoane, în cadrul unei regii autonome, al altui operator economic sau al unei persoane juridice cu capital integral sau majoritar de stat, atribuții legate de realizarea obiectului de activitate al acesteia. Conform alin. (2) al aceluiași articol, „este considerată funcționar public, în sensul legii penale, persoana care exercită un serviciu de interes public pentru care a fost învestită de autoritățile publice sau care este supusă controlului ori supravegherii acestora cu privire la îndeplinirea respectivului serviciu public“. Prin termenul „public“, așa cum este statuat în art. 176 din Codul penal, „se înțelege tot ce privește autoritățile publice, instituțiile publice sau alte persoane juridice care administrează sau exploatează bunurile proprietate publică“. Prin Decizia nr. 8/2017, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 290 din 25 aprilie 2017, s-a argumentat că sfera persoanelor care au calitatea de funcționar public în accepțiunea dispozițiilor art. 175 alin. (1) lit. b) teza a II-a din Codul penal poate fi determinată pe baza a două criterii, exercitarea unei funcții specifice în cadrul unui sistem public și finanțarea din fonduri publice a structurii în cadrul căreia este exercitată funcția specifică. Referitor la primul criteriu, partidul politic este o persoană juridică de drept public, așa cum stipulează art. 1 din Legea nr. 14/2003, astfel că membrul unui partid politic se circumscrie categoriei funcționarilor publici în accepțiunea art. 175 alin. (1) lit. b) teza a II-a din Codul penal. Conform art. 1 din Legea nr. 14/2003, partidele politice sunt asociații cu caracter politic ale cetățenilor români cu drept de vot, care participă în mod liber la formarea și exercitarea voinței lor politice, îndeplinind o misiune publică garantată de Constituție. Ele sunt persoane juridice de drept public, iar potrivit art. 2 din aceeași lege, prin activitatea lor, partidele politice promovează valorile și interesele naționale, pluralismul politic, contribuie la formarea opiniei publice, participă cu candidați în alegeri și la constituirea unor autorități publice și stimulează participarea cetățenilor la scrutinuri, potrivit legii. În ceea ce privește al doilea criteriu, persoanele care exercită o funcție specifică în cadrul unei structuri finanțate din fonduri publice sunt incluse în categoria funcționarilor publici în accepțiunea art. 175 alin. (1) lit. b) teza a II-a din Codul penal. Conform dispozițiilor art. 2 din Legea nr. 334/2006 privind finanțarea activității partidelor politice și a campaniilor electorale, partidele politice pot deține, în condițiile legii, bunuri mobile și imobile care sunt necesare realizării activității specifice, iar potrivit art. 3 alin. (1) din aceeași lege, sursele de finanțare a activității unui partid politic sunt: a) cotizații ale membrilor de partid; ... b) donații, legate și alte liberalități; ... c) venituri provenite din activități proprii, conform art. 16; ... d) subvenții de la bugetul de stat. ... Prin Decizia nr. 447 din 23 iunie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.099 din 18 noiembrie 2020, Curtea Constituționala a reținut: „... potrivit art. 8 alin. (2) din Constituție și normelor Legii nr. 14/2003, partidele politice sunt persoane juridice de drept public, reprezentând asociații cu caracter politic ale cetățenilor români cu drept de vot, care participă în mod liber la formarea și exercitarea voinței lor politice, îndeplinind o misiune publică garantată de Constituție. Art. 8 alin. (2) din Constituție consacră rolul partidelor politice de a contribui la definirea și la exprimarea voinței politice a cetățenilor, iar în concretizarea acestui rol fundamental, legea antemenționată prevede expres că, prin activitatea lor, partidele politice promovează valorile și interesele naționale, pluralismul politic, contribuie la formarea opiniei publice, participă cu candidați în alegeri și la constituirea unor autorități publice și stimulează participarea cetățenilor la scrutine, potrivit legii. Misiunea legală și constituțională a partidului politic urmărește, așadar, realizarea unui interes public general al cetățenilor.“ (paragraful 18). În cea de-a doua orientare se consideră că persoana ce deține o funcție de conducere în cadrul unui partid politic nu are calitatea de funcționar public potrivit dispozițiilor art. 147 alin. 1 din Codul penal de la 1968, art. 175 alin. (1) lit. b) teza a II-a din Codul penal actual sau ale art. 175 alin. (2) din Codul penal actual. În acest sens au fost exprimate puncte de vedere de către curțile de apel Bacău, București - Secția I, Galați, Ploiești, Pitești, Ploiești și Timișoara, tribunalele Caraș-Severin, Cluj, Hunedoara, Ialomița, Iași, Ilfov, Maramureș, Teleorman, Timiș și Vaslui și judecătoriile Alexandria, Bolintin-Vale, Cornetu, Deva, Iași, Liești, Pogoanele, Roșiori de Vede, Șimleu Silvaniei, Târgu Cărbunești, Turnu Măgurele, Vaslui și Zimnicea. În argumentarea opiniei exprimate, instanțele mai sus amintite au precizat, în esență, că persoana care deține o funcție de conducere în cadrul unui partid politic nu îndeplinește condițiile impuse de art. 175 alin. (1) lit. b) teza a II-a din Codul penal actual, întrucât nu exercită o funcție publică. Potrivit art. 176 din Codul penal, prin noțiunea de „public“ se înțelege tot ce privește autoritățile publice, instituțiile publice sau alte persoane juridice care administrează sau exploatează bunurile proprietate publică. Or, partidul politic nu este nici autoritate publică, nici instituție publică și nicio persoană juridică care să administreze sau să exploateze bunuri proprietate publică. Ca atare, persoana care deține o funcție de conducere în cadrului unui partid politic nu poate exercita o funcție publică. De asemenea, s-a arătat că persoana care deține o funcție de conducere în cadrul unui partid politic nu îndeplinește nici condițiile impuse de art. 175 alin. (2) din Codul penal, întrucât nu exercită un serviciu de interes public pentru care a fost învestită de o autoritate publică sau care este supusă controlului sau supravegherii acesteia cu privire la îndeplinirea respectivului serviciu public. Răspunsurile curților de apel Alba Iulia, Brașov, Constanța, Suceava și Târgu Mureș, Tribunalului Bistrița-Năsăud și judecătoriilor Beclean, Făgăraș, Întorsura Buzăului, Hârlău, Jibou, Năsăud, Oravița, Pașcani, Pătârlagele, Răducăneni, Sfântu Gheorghe, Târgu Secuiesc, Zalău și Zârnești cuprind doar mențiunea neidentificării, în jurisprudența acestora ori, după caz, a instanțelor din circumscripție, a unor hotărâri relevante pentru problema de drept ce face obiectul sesizării. ... IV.2. Jurisprudența relevantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție IV.2.1. Din perspectiva hotărârilor obligatorii, menite să asigure dezlegarea unor chestiuni de drept, au fost identificate mai multe hotărâri care prezintă semnificație sub aspectul chestiunii ce formează obiectul întrebării prealabile, respectiv: – Decizia nr. 20 din 29 septembrie 2014 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în materie penală, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 766 din 22 octombrie 2014, prin care s-a statuat: „În ceea ce privește art. 175 alin. (1) lit. b) teza a doua din Codul penal, care menționează că sunt considerați funcționari publici, pe lângă demnitari, și persoanele care ocupă o funcție publică de orice natură, intră în această categorie funcționarii publici, astfel cum aceștia sunt definiți de Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, dar și persoanele care ocupă o funcție publică de autoritate, ce reprezintă, potrivit doctrinei, o funcție ocupată de o persoană care aparține unui organ de conducere dintr-o autoritate publică sau o structură a acesteia, ca urmare a actului de alegere sau numire. Intră în această categorie toate funcțiile de conducere, înalții funcționari publici și managerul public.“ ... – Decizia nr. 26 din 3 decembrie 2014 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în materie penală, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 24 din 13 ianuarie 2015, prin care s-a stabilit că „medicul angajat cu contract de muncă într-o unitate spitalicească din sistemul public de sănătate are calitatea de funcționar public în accepțiunea dispozițiilor art. 175 alin. (1) lit. b) teza a II-a din Codul penal.“ ... – Decizia nr. 8 din 15 martie 2017 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în materie penală, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 290 din 25 aprilie 2017, prin care s-a statuat că „profesorul din învățământul preuniversitar de stat are calitatea de funcționar public în accepțiunea dispozițiilor art. 175 alin. (1) lit. b) teza a II-a din Codul penal“. ... – Decizia nr. 18 din 30 mai 2017 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în materie penală, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 545 din 11 iulie 2017, prin care s-a stabilit că „funcționarul bancar, angajat al unei societăți bancare cu capital integral privat, autorizată și aflată sub supravegherea Băncii Naționale a României, este funcționar public, în accepțiunea dispozițiilor art. 175 alin. (2) din Codul penal“. ... ... IV.2.2. În ceea ce privește deciziile de speță, în urma examenului de jurisprudență efectuat la nivelul Înaltei Curți de Casație și Justiție a fost identificată o hotărâre ce ar prezenta relevanță pentru problema de drept ce formează obiectul prezentei sesizări, respectiv Sentința penală nr. 414 din data de 15 octombrie 2020, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția penală, rămasă definitivă prin Decizia nr. 277 din 1 iulie 2021 a Completului de 5 judecători. Astfel, prin această sentință inculpatul D.M.G. a fost condamnat pentru săvârșirea infracțiunii de utilizare a subvențiilor în alte scopuri decât cele pentru care au fost acordate, prevăzută de art. 10 lit. c) teza I din Legea nr. 78/2000, și a infracțiunii de delapidare, prevăzută de art. 295 alin. (1) raportat la art. 308 alin. (1) și (2) din Codul penal. În fapt s-a reținut că inculpatul, în calitate de trezorier al unui partid parlamentar, a direcționat o parte din banii virați de la bugetul de stat în interesul său personal, respectiv pentru achiziționarea unor autoturisme de lux, a unui imobil și în contul unor societăți deținute de persoane apropiate. ... ... IV.3. Jurisprudența relevantă a Curții Constituționale În urma examenului de jurisprudență la nivelul Curții Constituționale a României au fost identificate mai multe decizii ce prezintă relevanță pentru problema de drept ce formează obiectul prezentei sesizări, respectiv: – Decizia nr. 1.611 din 20 decembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 106 din 9 februarie 2012, prin care s-a reținut: (...) ținând seama de sfera atribuțiunilor ce intră în competența primarului, care prin excelență au conotații de putere publică, apare justificată vocația primarului la calitatea de subiect activ pentru infracțiunile de serviciu sau în legătură cu serviciul, precum și pentru cele de corupție. În caz contrar, se poate desprinde concluzia că primarul este deasupra legii, neputând fi cercetat și pedepsit pentru săvârșirea unor infracțiuni care aduc atingere activităților de interes public, cum ar fi de exemplu cele de abuz în serviciu contra intereselor publice, de luare de mită, de primire de foloase necuvenite, de fals intelectual și altele, fapt care ar fi incompatibil cu funcționarea statului de drept. ... – Decizia nr. 2 din 15 ianuarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 71 din 29 ianuarie 2014, prin care s-a reținut: (...) unele dintre persoanele de mai sus (avocați, notari publici, mediatori, medici, farmaciști, arhitecți, experți independenți, sau practicieni în insolvență) pot avea în condițiile art. 147 alin. (2) din Codul penal calitatea de «funcționar» atunci când sunt salariați în cadrul unei persoane juridice și, prin urmare, pot fi subiecți activi ai infracțiunilor de corupție sau de serviciu. De asemenea, unele dintre persoanele care exercită profesii liberale sunt considerate «funcționari publici» în condițiile art. 175 alin. (2) din noul Cod penal, atunci când, deși funcționează în baza unei legi speciale și nu sunt finanțate de la bugetul de stat, exercită un serviciu de interes public și este supusă controlului sau supravegherii unei autorități publice. (...) excluderea persoanelor care exercită profesii liberale din sfera de incidență a răspunderii penale în materia infracțiunilor de serviciu și de corupție nu constituie un criteriu obiectiv în funcție de care se poate justifica intervenția legiuitorului. (...) determinante pentru includerea sau excluderea persoanelor de la incidența normei penale sunt criterii precum natura serviciului prestat, temeiul juridic în baza căruia se prestează respectiva activitate sau raportul juridic dintre persoana în cauză și autoritățile publice, instituțiile publice, instituțiile sau alte persoane juridice de interes public. Consecința imediată a restrângerii sferei de incidență a noțiunii de «funcționar public»/«funcționar» în ceea ce privește subiectele de drept amintite este înlăturarea răspunderii penale a acestora în cazul săvârșirii infracțiunilor al căror subiect activ calificat este funcționarul public/funcționarul. ... – Decizia nr. 278 din 23 aprilie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 831 din 14 octombrie 2019, prin care s-a reținut: (...) art. 175 din Codul penal reglementează noțiunea de funcționar public în sensul legii penale, care, conform acestei dispoziții legale, primește un înțeles autonom, diferit de cel din dreptul administrativ, potrivit căruia dobândește calitatea de funcționar public orice persoană numită, în condițiile legii, într-o funcție publică. (...) noțiunea de funcționar public, conform legii penale, are un sens mai larg decât cel din domeniul dreptului administrativ, atât datorită caracterului relațiilor sociale apărate prin incriminarea unor fapte socialmente periculoase, cât și datorită faptului că exigențele de apărare a avutului și de promovare a intereselor colectivității impun o cât mai bună ocrotire prin mijloacele dreptului penal. (...) în legea penală, funcționarul este definit exclusiv după criteriul funcției pe care o deține sau, cu alte cuvinte, dacă își exercită activitatea în serviciul unei unități determinate prin legea penală, supus unui anumit statut și regim juridic. (...) definițiile prevăzute la art. 175 din Codul penal prezintă importanță sub aspectul faptului că funcționarii publici în sensul legii penale sunt potențiali subiecți activi ai acelor infracțiuni reglementate în cuprinsul titlului V «Infracțiuni de corupție și de serviciu» al părții speciale a Codului penal, în cazul cărora ipoteza normei de incriminare prevede în mod expres această calitate. ... – Deciziile nr. 489 din 30 iunie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 661 din 29 august 2016, și nr. 790 din 15 decembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 168 din 8 martie 2017, prin care s-a reținut: (...) noțiunea de «serviciu public» desemnează fie o formă de activitate prestată în folosul interesului public, fie o subdiviziune a unei instituții din administrația internă împărțită pe secții, servicii etc. Din categoria serviciilor de interes public fac parte acele entități care, prin activitatea pe care o desfășoară, sunt chemate să satisfacă anumite interese generale ale membrilor societății. ... – Decizia nr. 517 din 25 noiembrie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 49 din 14 ianuarie 2005, Decizia nr. 375 din 6 iulie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 591 din 8 iulie 2005, și Decizia nr. 447 din 23 iunie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.099 din 18 noiembrie 2020, prin care s-a reținut: 18. (...) potrivit art. 8 alin. (2) din Constituție și normelor Legii nr. 14/2003, partidele politice sunt persoane juridice de drept public, reprezentând asociații cu caracter politic ale cetățenilor români cu drept de vot, care participă în mod liber la formarea și exercitarea voinței lor politice, îndeplinind o misiune publică garantată de Constituție. Art. 8 alin. (2) din Constituție consacră rolul partidelor politice de a contribui la definirea și la exprimarea voinței politice a cetățenilor, iar în concretizarea acestui rol fundamental, legea antemenționată prevede expres că, prin activitatea lor, partidele politice promovează valorile și interesele naționale, pluralismul politic, contribuie la formarea opiniei publice, participă cu candidați în alegeri și la constituirea unor autorități publice și stimulează participarea cetățenilor la scrutine, potrivit legii. Misiunea legală și constituțională a partidului politic urmărește, așadar, realizarea unui interes public general al cetățenilor. ... ... ... IV.4. Jurisprudența relevantă a Curții Europene a Drepturilor Omului În urma examenului de jurisprudență la nivelul Curții Europene a Drepturilor Omului nu au fost identificate hotărâri care să prezinte semnificație sub aspectul chestiunii ce formează obiectul întrebării prealabile. ... ...