Decizia ÎCCJ nr. 37/2022 (HP)Punctul VI

VI. Opinia specialiștilor consultați În conformitate cu dispozițiile art. 476 alin. (10) raportat la art. 473 alin. (5) din Codul de procedură penală a fost solicitată specialiștilor în drept penal opinia asupra chestiunii de drept supuse examinării. Universitatea „Lucian Blaga“ din Sibiu, Facultatea de Drept, a opinat în sensul că persoana care deține o funcție în cadrul unui partid politic are calitatea de funcționar public, atât în conformitate cu dispozițiile art. 147 alin. 1 din Codul penal de la 1968, cât și cu dispozițiile art. 175 alin. (2) din Codul penal. În susținerea acestui punct de vedere a arătat că, în conformitate cu dispozițiile art. 1 din Legea nr. 14/2003, partidele politice îndeplinesc o misiune publică garantată de Constituție și sunt persoane juridice de drept public. De asemenea, în conformitate cu dispozițiile art. 2 din același act normativ, prin activitatea lor, partidele politice promovează valorile și interesele naționale, pluralismul politic, contribuie la formarea opiniei publice, participă cu candidați în alegeri și la constituirea unor autorități publice și stimulează participarea cetățenilor la scrutinuri, potrivit legii. În mod evident, partidele politice se circumscriu noțiunii de persoană juridică care are în obiectul de activitate prestarea unor servicii de interes public, din moment ce sunt îndreptățite să participe cu candidați la alegeri (prezidențiale, locale și generale) și contribuie la constituirea unor autorități publice. Prin deciziile nr. 790/2016 și nr. 489/2016, Curtea Constituțională a reținut că, pentru ca o persoană să fie considerată funcționar public în sensul art. 175 alin. (2) din Codul penal, este suficient să își desfășoare activitatea în cadrul unei persoane juridice al cărei obiect de activitate constă în prestarea unui serviciu de interes public și care este supusă controlului și supravegherii unei autorități publice, nefiind necesar ca pentru fiecare dintre aceste persoane să fie menționate, în cuprinsul actului normativ, dispoziții exprese prin care se exercită controlul sau supravegherea. „Mutatis mutandis“ se poate susține că, prin prisma dispozițiilor legale aplicabile, persoanele care dețin funcții de conducere în cadrul partidelor politice desfășoară activități a căror legalitate este supusă controlului și supravegherii autorităților publice cu privire la îndeplinirea unui serviciu de interes public. Astfel, potrivit art. 42 alin. (1) din Legea nr. 334/2006, partidele politice sunt supuse controlului Autorității Electorale Permanente, care este abilitată să controleze respectarea prevederilor legale privind veniturile și cheltuielile partidelor politice, ale alianțelor politice sau electorale, ale candidaților independenți, precum și legalitatea finanțării campaniilor electorale. Încălcarea de către partidele politice a dispozițiilor prevăzute la art. 3 alin. (8) , art. 5 alin. (4) , art. 13, art. 15 alin. (3) , art. 16 alin. (1) , art. 17 alin. (4) , art. 25 alin. (1) și (2) , art. 50 și art. 51 alin. (2) din Legea nr. 334/2006 privind finanțarea activității partidelor politice și a campaniilor electorale poate atrage suspendarea acordării subvențiilor, prin decizie a Autorității Electorale Permanente, până la îndeplinirea cerințelor legale. Din moment ce, din punctul de vedere al provenienței și modului în care înregistrează și gestionează resursele materiale și bănești, partidele politice sunt supuse controlului și supravegherii din partea unei autorități publice, se poate concluziona că persoanele cu funcții de conducere din cadrul partidelor politice au calitatea de funcționari publici în conformitate cu dispozițiile art. 175 alin. (2) din Codul penal. Această calitate există și prin prisma dispozițiilor art. 147 din Codul penal de la 1968, în vigoare la momentul comiterii faptelor. Potrivit art. 147 din Codul penal de la 1968, prin „funcționar public“ se înțelegea orice persoană care exercită permanent sau temporar, cu orice titlu, indiferent cum a fost învestită, o însărcinare de orice natură, retribuită sau nu, în serviciul unei unități dintre cele la care se referă art. 145 din Codul penal de la 1968. Universitatea de Vest din Timișoara - Facultatea de Drept - Centrul de Cercetări în Științe Penale a opinat în sensul că sesizarea formulată de Curtea de Apel Brașov, Secția penală, este admisibilă. Pe fondul chestiunii de drept supuse dezlegării a opinat în sensul că persoana ce deține o funcție de conducere în cadrul unui partid politic poate avea calitatea de funcționar public, potrivit dispozițiilor art. 147 alin. (1) din Codul penal de la 1968 și ale art. 175 alin. (1) lit. b) teza a II-a sau ale art. 175 alin. (2) din Codul penal actual, dacă are atribuții referitoare la administrarea și gestionarea fondurilor obținute de la bugetul de stat. În celelalte situații persoana ce deține o funcție de conducere în cadrul unui partid politic poate fi asimilată noțiunii de funcționar privat potrivit art. 308 din Codul penal actual cu referire la infracțiunile de corupție și de serviciu indicate în cuprinsul acestui text legal. În susținerea acestui punct de vedere s-a arătat că prin noțiunea „activitate de interes public“ membrii partidelor politice ar putea fi caracterizați ca funcționari publici doar dacă ar exercita permanent sau temporar o însărcinare de orice natură în interesul partidului, ținând însă de conducerea și administrarea activității și a bunurilor partidului. Conform art. 3 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 334/2006 privind finanțarea activității partidelor politice și a campaniilor electorale, se indică ca surse de finanțare a activității unui partid politic și subvențiile de la bugetul de stat. De asemenea, potrivit art. 18 alin. (1) „Partidele politice primesc anual subvenție de la bugetul de stat, în condițiile legii“. Potrivit art. 23 alin. (1) din Legea nr. 334/2006 „Subvenția de la bugetul de stat se varsă lunar, prin bugetul Autorității Electorale Permanente, într-un cont special deschis de către fiecare partid politic. Veniturile din subvenții de la bugetul de stat se reflectă distinct în evidența contabilă a partidelor politice.“ Mai mult, potrivit art. 26 alin. (1) din Legea nr. 334/2006 „Autoritățile administrației publice centrale și locale pot asigura spații pentru sediile centrale și locale ale partidelor politice, precum și terenurile aferente, la cererea motivată a acestora“. De asemenea, potrivit art. 35 din Legea nr. 334/2006, cheltuielile legate de organizarea și desfășurarea operațiunilor electorale se suportă de la bugetul de stat ori, după caz, de la bugetele locale sau județene, potrivit dispozițiilor legilor electorale, iar din celelalte dispoziții rezultă clar că modul de utilizare a subvențiilor și a finanțării campaniei electorale este supus verificării Autorității Electorale Permanente și, respectiv, Curții de Conturi, care sunt autorități publice. Potrivit considerentelor Deciziei nr. 8/2017 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în materie penală, sfera persoanelor care au calitatea de funcționar public în accepțiunea dispozițiilor art. 175 alin. (1) lit. b) teza a II-a din Codul penal poate fi determinată pe baza a două criterii: exercitarea unei funcții specifice în cadrul unui sistem public și finanțarea din fonduri publice a structurii în cadrul căreia este exercitată funcția specifică. Partidul politic nu face parte din sistemul public, deoarece, potrivit art. 176 din Codul penal, prin termenul „public“ se înțelege tot ce privește autoritățile publice, instituțiile publice sau alte persoane juridice care administrează sau exploatează bunuri proprietate publică. În ceea ce privește încadrarea pe art. 175 alin. (2) din Codul penal, potrivit considerentelor Deciziei nr. 18/2017 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în materie penală, funcționarul public este persoana care exercită un serviciu de interes public pentru care a fost învestită de autoritățile publice sau care este supusă controlului ori supravegherii acestora cu privire la îndeplinirea respectivului serviciu public. Calitatea de funcționar public în accepțiunea dispozițiilor 175 alin. (2) din Codul penal implică întrunirea, în mod cumulativ, a două cerințe obligatorii: a) persoana să exercite un serviciu de interes public (condiție comună); b) persoana să fie învestită cu îndeplinirea respectivului serviciu public de către o autoritate publică sau să exercite serviciul de interes public sub controlul ori supravegherea unei autorități publice (condiție alternativă). Potrivit art. 2 alin. (1) lit. m) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, prin serviciu public se înțelege activitatea organizată sau, după caz, autorizată de o autoritate publică, în scopul satisfacerii unui interes legitim public, sau verificarea împrejurării dacă, prin realizarea serviciului prestat, se urmărește satisfacerea unui interes general și dacă se relevă, în mod direct sau indirect, o autoritate publică. Totodată, noțiunea de „serviciu public“ desemnează fie o formă de activitate prestată în folosul interesului public, fie o subdiviziune a unei instituții din administrația internă împărțită pe secții, servicii etc. Din categoria serviciilor de interes public fac parte acele entități care, prin activitatea pe care o desfășoară, sunt chemate să satisfacă anumite interese generale ale membrilor societății. Cu referire la cea de a doua condiție, aceasta este îndeplinită alternativ, dacă învestirea pentru îndeplinirea serviciului s-a făcut de către o autoritate publică sau dacă activitatea persoanei este supusă controlului ori supravegherii unei autorități publice, indiferent de modalitatea de învestire. Condiția este îndeplinită numai atunci când o autoritate publică poate învesti sau supraveghea/controla activitatea persoanei care exercită un serviciu public. Cu alte cuvinte, funcționarul public trebuie să aibă o legătură cu autoritatea statală. În plus, în expunerea de motive la noul Cod penal se arată că art. 175 alin. (2) vizează acele persoane care, deși nu sunt propriu-zis funcționari, exercită atribute de autoritate publică ce le-au fost delegate printr-un act al autorității statale competente și sunt supuse controlului acesteia, ceea ce justifică asimilarea lor cu funcționarii. Învestirea sau controlul/supravegherea din partea unei autorități publice cu privire la îndeplinirea serviciului public necesită o analiză atentă: organele de conducere ale partidului sunt stabilite de statutul partidului și nu sunt numite de vreo autoritate publică, nici nu își exercită mandatul sub controlul sau supravegherea autorității publice. Ceea ce este supus unui control din partea unei autorități publice este modul de utilizare a subvențiilor și a finanțării campaniei electorale - se verifică de către Autoritatea Electorală Permanentă și, respectiv, de către Curtea de Conturi, care sunt autorități publice (a se vedea art. 42 și următoarele din Legea nr. 334/2006). În raport cu aceste considerente s-a concluzionat că din structurile de conducere ale partidului politic au calitatea de funcționar public în sensul art. 175 alin. (2) din Codul penal doar acele persoane care au ca atribuții gestionarea acestor fonduri, repartizarea, cheltuirea lor precum și persoanele pe care le-au mandatat să desfășoare activități în acest sens. Universitatea Titu Maiorescu, Facultatea de Drept, a opinat în sensul că persoana care deține o funcție de conducere în cadrul unui partid politic nu are calitatea de funcționar public în accepțiunea art. 175 alin. (1) lit. b) teza a II-a din Codul penal actual, în timp ce în accepțiunea Codului penal de la 1968 se poate considera că persoana care ocupă o funcție de conducere într-un partid politic poate avea calitatea de funcționar public în sensul legii penale. Codul penal actual definește noțiunea de „funcționar public“ în baza unor criterii obiective. Astfel, art. 175 alin. (1) lit. b) din Codul penal definește noțiunea de „funcționar public“ ca fiind persoana care, cu titlu permanent sau temporar, cu sau fără o remunerație, exercită o funcție de demnitate publică sau o funcție publică de orice natură. Codul administrativ, adoptat prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019, definește la art. 5 lit. y) funcția publică ca fiind ansamblul atribuțiilor și responsabilităților, stabilite în temeiul legii, în scopul exercitării prerogativelor de putere publică de către autoritățile și instituțiile publice. De asemenea, Codul penal definește termenul „public“ ca fiind tot ce privește autoritățile publice, instituțiile publice sau alte persoane juridice care administrează sau exploatează bunurile proprietate publică. În acest context se constată că în accepțiunea actualului Cod penal termenul de „public“ nu mai include și persoanele juridice de interes public, astfel încât persoana care deține o funcție de conducere în cadrul unui partid politic nu are calitatea de funcționar public în accepțiunea art. 175 alin. (1) lit. b) teza a II-a din Codul penal. ...