Decizia ÎCCJ nr. 37/2022 (HP)Punctul IX

IX. Înalta Curte de Casație și Justiție În urma examinării sesizării formulate de Curtea de Apel Brașov - Secția penală, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, a raportului întocmit de judecătorul-raportor și a problemei ce se solicită a fi dezlegată, constată următoarele: IX.1. Cu privire la admisibilitatea sesizării În conformitate cu dispozițiile art. 475 din Codul de procedură penală: „Dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că există o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective și asupra căreia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat printr-o hotărâre prealabilă sau printr-un recurs în interesul legii și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată.“ Din examinarea textului legal mai sus enunțat se constată că admisibilitatea unei sesizări formulate în procedura pronunțării unei hotărâri prealabile este condiționată de îndeplinirea, în mod cumulativ, a următoarelor trei condiții: – să existe o cauză în curs de judecată, iar instanța care a formulat întrebarea să fie învestită cu soluționarea ei în ultimă instanță; ... – soluționarea pe fond a cauzei să depindă de lămurirea chestiunii de drept ce face obiectul sesizării; ... – chestiunea de drept supusă analizei să nu fi primit o rezolvare anterioară printr-o hotărâre prealabilă sau printr-un recurs în interesul legii și să nu facă obiectul unui asemenea recurs în curs de soluționare. ... Raportând aceste condiții de admisibilitate la sesizarea ce face obiectul prezentei cauze se constată că nu sunt îndeplinite cumulativ toate aceste condiții. Astfel, cu privire la prima condiție, se constată că este îndeplinită în cauză, solicitarea de lămurire a problemei de drept invocate aparținând unei instanțe învestite cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, respectiv Curtea de Apel Brașov, pe rolul căreia se află înregistrat Dosarul nr. 6.067/62/2016, ce are ca obiect apelurile declarate de Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție - Direcția Națională Anticorupție -Serviciul Teritorial Brașov și inculpații C.A.A., C.C.E., C.C., I.R. și I.R.P. împotriva Sentinței penale nr. 140/S din data de 22.07.2021, pronunțată de Tribunalul Brașov în Dosarul penal nr. 6.067/62/2016. De asemenea, se constată îndeplinită și condiția ce vizează caracterul de noutate și de actualitate a problemei de drept invocate în cauză, din verificările efectuate la nivelul instanței supreme rezultând că nu au fost pronunțate hotărâri prealabile sau în recurs în interesul legii de către Înalta Curte de Casație și Justiție cu privire la chestiunea de drept supusă analizei și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare. Și în ceea ce privește condiția existenței unei chestiuni de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, se consideră că este îndeplinită în cauză, întrucât această chestiune de drept a fundamentat soluția primei instanțe de achitare a inculpatului C.A.A. pentru săvârșirea infracțiunii de luare de mită în formă continuată, prevăzută de art. 289 alin. (1) din Codul penal raportat la art. 6 din Legea nr. 78/2000, cu aplicarea art. 35 alin. (1) din Codul penal și art. 5 din Codul penal - 3 acte materiale, iar apelul exercitat de Ministerul Public vizează această chestiune, astfel încât de lămurirea acestei probleme de drept depinde soluționarea cauzei. ... IX.2. Cu privire la fondul chestiunii de drept Pentru a răspunde întrebării ce formează obiectul sesizării, apare ca fiind necesară reiterarea unor argumente referitoare la sfera de cuprindere a reglementărilor privind funcționarul public în sensul legii penale, atât din perspectiva Codului penal anterior, cât și a celui în vigoare. 1. Caracterul autonom al noțiunii de „funcționar public“ în sensul legii penale Cu titlu prealabil, pentru a determina sensul noțiunii de „funcționar public“ pe care o utilizează legea penală, se impune sublinierea distincțiilor dintre reglementările în materie penală și în cea administrativă referitoare la noțiunile de „funcționar public“ și „funcție publică“, respectiv „autorități și instituții publice“. De asemenea, se impune precizarea că definirea noțiunilor enunțate nu poate fi realizată exclusiv prin raportare la infracțiunile de corupție sau de serviciu, dispozițiile art. 175 și 176 din Codul penal fiind incidente și în alte situații. Potrivit art. 37 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, în vederea asigurării unității terminologice în limbajul normativ, dacă o noțiune sau un termen nu este consacrat sau poate avea înțelesuri diferite, semnificația acestuia în context se stabilește prin actul normativ ce îl instituie, în cadrul dispozițiilor generale sau într-o anexă destinată lexicului respectiv, și devine obligatoriu pentru actele normative din aceeași materie. Având în vedere scopul diferit al reglementărilor, noțiunile de „funcționar public“, „funcție publică“ și „autorități și instituții publice“ au un înțeles autonom în materie penală și nu sunt aplicabile definițiile date acestora prin alte acte normative, inclusiv cele incidente în materia dreptului administrativ. Noțiunile menționate sunt indisolubil legate între ele, întrucât funcționarul public nu ar putea fi definit în abstract, ci numai prin raportare la autoritatea sau instituția publică în cadrul căreia își exercită acesta activitatea. Or, împrumutarea noțiunilor din actele normative din dreptul administrativ referitoare la autorități sau instituții publice ar conduce implicit și la modificarea noțiunii de „funcționar public“ într-un mod care ar exceda sensului avut în vedere de legiuitor în materie penală. Spre exemplu, potrivit art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, prin autoritate publică se înțelege „orice organ de stat sau al unităților administrativ-teritoriale care acționează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public; sunt asimilate autorităților publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obținut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică“. În schimb, prin art. 5 lit. k) din Codul administrativ (Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019) se arată că prin autoritate publică se înțelege un „organ de stat sau al unității administrativ-teritoriale care acționează în regim de putere publică pentru satisfacerea unui interes public“. În consecință, în materie penală, pentru definirea noțiunilor de „autorități publice“ sau „instituții publice“ se impune recurgerea fie la dispozițiile Constituției, fie la conținutul actelor normative prin care sunt înființate sau prin care le este reglementată activitatea, în măsura în care acestora le este atribuit statutul corespunzător prin actele respective. Această distincție între semnificația conceptelor în materie penală și în cea a dreptului administrativ a fost subliniată de altfel și de către instanța de contencios constituțional, care prin Decizia nr. 2 din 15 ianuarie 2014 a arătat că „semnificația noțiunii de funcționar public din dreptul penal nu este echivalentă cu cea de funcționar din dreptul administrativ (.....), potrivit legii penale, noțiunile de funcționar public și de funcționar au un înțeles mai larg decât acela din dreptul administrativ, datorită atât caracterului relațiilor sociale apărate prin incriminarea unor fapte socialmente periculoase, cât și faptului că exigențele de apărare a avutului și de promovare a intereselor colectivității impun o cât mai bună ocrotire prin mijloacele dreptului penal (....) în legea penală, funcționarul este definit exclusiv după criteriul funcției pe care o deține sau, cu alte cuvinte, dacă își exercită activitatea în serviciul unei unități determinate prin legea penală, supus unui anumit statut sau regim juridic“. Prin aceeași decizie, raportându-se la instrumentele internaționale în materie ratificate de România, respectiv Convenția penală cu privire la corupție, adoptată de Consiliul Europei la 27 ianuarie 1999 la Strasbourg, Convenția privitoare la lupta împotriva corupției vizând funcționarii Comunităților Europene sau funcționarii statelor membre ale Uniunii Europene, adoptată de Consiliul Uniunii Europene la 26 mai 1997, sau Convenția Națiunilor Unite împotriva corupției, adoptată la New York la 31 octombrie 2003, Curtea Constituțională a constatat diversitatea termenilor folosiți pentru definirea subiecților activi ai faptelor de corupție și a reținut că „agent public“/„membru al adunărilor publice naționale“/„funcționar național“/„ofițer public“ își găsesc corespondent în legislația română în vigoare în materie penală în noțiunile de „funcționar public“ și „funcționar“, fapt care subliniază caracterul autonom în sensul legii penale pe care trebuie să îl primească noțiunile în discuție. Așadar, în examinarea problematicii care se circumscrie noțiunii de „funcționar public“, „funcție publică“ și „autorități și instituții publice“ în sensul legii penale nu se poate realiza o suprapunere perfectă cu noțiunile sau cu definițiile specifice dreptului administrativ. De asemenea, date fiind caracterul autonom al conceptului de „funcționar public“ în sensul legii penale și scopul diferit al reglementărilor, definirea „autorităților publice“ din perspectiva art. 176 din Codul penal nu poate fi limitată la sensul avut în vedere prin dispozițiile art. 240 din Legea nr. 187/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 286/2009 privind Codul penal. Aceste dispoziții raportează noțiunea de „autorități publice“ exclusiv la cele prevăzute în mod expres în titlul III din Constituția României și la Curtea de Conturi și Curtea Constituțională strict pentru a determina sfera de aplicare a dispozițiilor art. 135 din Codul penal referitoare la răspunderea penală a persoanei juridice, iar nu pentru a defini autoritățile publice în sensul legii penale. În consecință, trimiterea din cuprinsul art. 240 din Legea nr. 187/2012 nu intră în sfera de incidență a dispozițiilor art. 37 din Legea nr. 24/2000 referitoare la asigurarea unității terminologice în limbajul normativ, întrucât nu acesta este actul normativ care instituie în materie penală noțiunea de „autoritate publică“, ci dispozițiile art. 176 din Codul penal. ... 2. Înțelesul noțiunii de „funcționar public“ în sensul legii penale În materie penală, dispozițiile art. 147 alin. 1 din Codul penal de la 1968 defineau „funcționarul public“ drept persoana care exercită permanent sau temporar, cu orice titlu, indiferent cum a fost învestită, o însărcinare de orice natură, retribuită sau nu, în serviciul unei unități din cele la care se referă art. 145, iar „funcționarul“, drept o persoană aflată într-o situație similară sau orice alt salariat aflate în serviciul unei alte persoane juridice decât cele prevăzute de art. 145. Funcționarul public în sensul legii penale nu putea fi definit în afara dispozițiilor art. 145 din Codul penal de la 1968, care se refereau la autoritățile publice, instituțiile publice, instituțiile sau alte persoane juridice de interes public, la administrarea, folosirea sau exploatarea bunurilor proprietate publică, serviciile de interes public, precum și la bunurile de orice fel care, potrivit legii, sunt de interes public, trimiterea la această normă în cuprinsul art. 147 fiind una explicită. Codul penal în vigoare, prin dispozițiile art. 175 alin. (1) , prevede că „funcționar public“, în sensul legii penale, este persoana care, cu titlu permanent sau temporar, cu sau fără o remunerație: a) exercită atribuții și responsabilități, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor puterii legislative, executive sau judecătorești; ... b) exercită o funcție de demnitate publică sau o funcție publică de orice natură; ... c) exercită, singură sau împreună cu alte persoane, în cadrul unei regii autonome, al altui operator economic sau al unei persoane juridice cu capital integral sau majoritar de stat, atribuții legate de realizarea obiectului de activitate al acesteia. ... Deși dispozițiile art. 175 nu fac trimitere explicită la cele ale art. 176 din Codul penal, urmând aceeași logică de reglementare, funcționarul public nu poate fi definit în afara dispozițiilor referitoare la termenul „public“ reglementat de acest din urmă articol și prin care se înțelege tot ce privește autoritățile publice, instituțiile publice sau alte persoane juridice care administrează sau exploatează bunurile proprietate publică. Sfera de cuprindere a dispozițiilor art. 145 din Codul penal de la 1968 era una mai largă decât cea a dispozițiilor art. 176 din Codul penal în vigoare, incluzând, pe lângă autoritățile publice, instituțiile publice ori administrarea sau exploatarea bunurilor proprietate publică, și instituțiile sau persoanele de interes public ori serviciile sau bunurile de interes public. Prin Decizia nr. 2 din 15 ianuarie 2014, precitată, Curtea Constituțională, în contextul analizării sferei subiecților de drept care, potrivit legii penale, se circumscriu noțiunii de „funcționar public“ sau de „funcționar“, a arătat că „determinante pentru includerea sau excluderea persoanelor de la incidența normei penale sunt criterii precum natura serviciului prestat, temeiul juridic în baza căruia care se prestează respectiva activitate sau raportul juridic dintre persoana în cauză și autoritățile publice, instituțiile publice, instituțiile sau alte persoane juridice de interes public“ (paragraful 4.1). În raport cu aceste considerente și având în vedere legătura indisolubilă dintre dispozițiile art. 147 și 145 din Codul penal anterior, respectiv dintre art. 175 și 176 din Codul penal în vigoare, pentru stabilirea calității de „funcționar public“ sau „funcționar“ în sensul legii penale este necesară parcurgerea a două etape. Într-o primă etapă trebuie determinată natura persoanei juridice sau a entității în cadrul căreia se exercită atribuțiile de către persoana care poate intra sub incidența normei penale, respectiv dacă aceasta constituie o autoritate publică, instituție publică, instituție sau altă persoană juridică de interes public ori care administrează, folosește sau exploatează bunurile proprietate publică, serviciile de interes public sau se referă la bunurile de orice fel care, potrivit legii, sunt de interes public (art. 145 din Codul penal anterior), respectiv autoritate publică, instituție publică sau alte persoane juridice care administrează sau exploatează bunuri proprietate publică (art. 176 din Codul penal). Într-o a doua etapă se verifică îndeplinirea condițiilor referitoare la natura serviciului prestat, temeiul juridic în baza căruia care se prestează respectiva activitate sau raportul juridic dintre persoana în cauză și persoana juridică sau entitatea în cadrul căreia își exercită atribuțiile. 2.1. Determinarea semnificației noțiunilor de „autoritate publică“, „instituție publică“, „instituții sau alte persoane juridice de interes public“, „servicii de interes public“ și „persoane juridice care administrează sau exploatează bunurile proprietate publică“ Pentru a parcurge prima etapă se impune o determinare a semnificației noțiunilor de „autoritate publică“, „instituție publică“, „instituții sau alte persoane juridice de interes public“, „servicii de interes public“ și „persoane juridice care administrează sau exploatează bunurile proprietate publică“ în sensul legii penale, demers care implică o recurgere la dispozițiile Constituției și ale legii civile privind persoanele juridice. Potrivit art. 189 din Codul civil, persoanele juridice sunt de drept public sau de drept privat. La rândul lor, potrivit art. 191 alin. (1) din Codul civil, persoanele juridice de drept public se înființează prin lege sau, potrivit alin. (2) , în cazurile anume prevăzute de lege, se pot înființa prin acte ale autorităților administrației publice centrale sau locale ori prin alte moduri prevăzute de lege. În jurisprudența sa, Curtea Constituțională a statuat că „art. 191 alin. (1) din Codul civil se referă la autoritățile și instituțiile statului [înființarea Guvernului, ministerelor, autorităților administrative autonome (spre exemplu, Consiliul Concurenței), Consiliul Legislativ, Curtea Constituțională etc.], la unitățile administrativ-teritoriale, toate acestea exercitând prerogativele puterii publice, în timp ce alin. (2) al aceluiași text legal se referă la operatorii economici, partidele politice etc., respectiv la persoane juridice care sunt calificate de drept public prin prisma scopului și obiectului lor de activitate, prestând, spre exemplu, un serviciu de interes public/general, administrând bunuri proprietate publică etc.“ (Decizia nr. 249 din 19 aprilie 2018, paragraful 55; Decizia nr. 531 din 18 iulie 2018, paragraful 62). În raport cu aceste aspecte se poate concluziona că art. 191 alin. (1) din Codul civil se referă la autorități publice și instituții publice (la care se adaugă unitățile administrativ-teritoriale, care nu sunt nici autorități și nici instituții), iar alin. (2) , la alte persoane juridice de drept public, fără ca acestea să se confunde. În acest context se impune observația că art. 176 din Codul penal se referă doar la autorități publice și instituții publice, cea de a treia categorie fiind definită nu prin natura persoanei juridice, ci prin regimul proprietății publice aplicabil bunurilor pe care le administrează sau exploatează. Având în vedere ierarhia actelor normative și scopul extins al reglementării în materie penală, în principiu, pentru definirea autorităților publice în sensul legii penale se impune raportarea la dispozițiile din Constituția României, indiferent dacă autoritățile sunt reglementate în titlul III sau în alte titluri, ori la actele normative prin care sunt înființate persoane juridice și cărora li se atribuie în mod explicit acest statut. În acest sens sunt relevante considerentele expuse prin Decizia nr. 18/2017 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în materie penală, prin care s-a arătat că în titlul III, intitulat „Autoritățile publice“, Constituția prevede Parlamentul (capitolul I), Președintele României (capitolul II), Guvernul (capitolul III), administrația publică (capitolul V), autoritatea judecătorească (capitolul VI). Administrația publică cuprinde la rândul său administrația publică centrală de specialitate (secțiunea 1), în care se includ autoritățile administrative autonome, și administrația publică locală (secțiunea 2) Prin sintagma „autorități publice“ se înțelege totalitatea formelor structurale chemate să exercite prerogative de putere publică atât la nivelul statului, cât și la nivelul comunităților locale. În cazul instituțiilor publice, acestea sunt persoane juridice de drept public înființate de către autoritățile statului, iar statutul de instituție publică poate deriva din chiar conținutul actului normativ prin care persoana juridică este înființată sau din natura activității desfășurate, prin intermediul lor fiind prestate servicii publice către stat sau către populație. Specific instituțiilor publice este faptul că ele sunt înființate de către autoritățile statului, fiind exclusă posibilitatea constituirii lor de către sau la inițiativa particularilor. Dincolo de modul de înființare exclusiv prin lege (în sens larg) sau printr-un act al unei autorități publice, instituțiile publice sunt finanțate de la bugetul de stat, respectiv din fonduri publice. O instituție publică va fi implicit, prin natura ei, de interes public și va presta un serviciu public. Existența personalității juridice nu constituie însă un criteriu în raport cu care să fie stabilită îndeplinirea condiției referitoare la exercitarea atribuțiilor în cadrul instituit de art. 175 raportat la art. 176 din Codul penal. În același sens sunt și considerentele expuse prin Decizia nr. 26/2014 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în materie penală, prin care s-a arătat că „Organizarea unei unități sanitare de stat ca entitate cu personalitate juridică sau ca entitate fără personalitate juridică și, în general, organizarea unei unități din cadrul unui sistem public ca entitate cu personalitate juridică ori ca entitate fără personalitate juridică nu poate constitui criteriul decisiv pentru existența răspunderii penale, fiind dificil de admis că răspunderea penală a persoanelor care își exercită profesia în cadrul unui sistem public există sau nu există în funcție de modul în care, la un anumit moment, statul a atribuit sau nu a atribuit personalitate juridică unităților din cadrul respectivului sistem public“. În cazul „persoanelor juridice care administrează sau exploatează bunurile proprietate publică“ la care se referă art. 176 din Codul penal, criteriul de determinare va consta în natura activităților desfășurate și regimul de proprietate publică a bunurilor ce formează obiectul acestora, indiferent dacă persoana juridică este una de drept public sau de drept privat. Referitor la „instituțiile sau persoanele de interes public“ ori „serviciile de interes public“ la care se refereau dispozițiile art. 145 din Codul penal de la 1968, acestea sunt persoane juridice de drept public sau de drept privat, cărora legea le conferă acest statut în virtutea naturii activității desfășurate sau care prestează un serviciu de interes public. Dacă sunt persoane juridice de drept public, ele nu intră în categoria autorităților publice și nici în cea a instituțiilor publice, întrucât acestea din urmă, prin natura lor, sunt considerate că își desfășoară activitatea în interesul public sau în realizarea unei misiuni publice, astfel încât ar fi inutilă atribuirea unui asemenea statut, aspect ce rezultă din folosirea termenului de „alte“ persoane juridice de interes public (decât autoritățile publice sau instituțiile publice). Prin Decizia nr. 26/2014 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în materie penală s-a arătat că „interesul public este acel interes care implică garantarea și respectarea de către instituțiile și autoritățile publice a drepturilor, libertăților și intereselor legitime ale cetățenilor, recunoscute de Constituție, legislația internă și tratatele internaționale la care România este parte. Noțiunea de «serviciu public» desemnează fie o formă de activitate prestată în folosul interesului public, fie o subdiviziune a unei instituții din administrația internă împărțită pe secții, servicii etc. Din categoria «serviciilor de interes public» fac parte acele entități care, prin activitatea pe care o desfășoară, sunt chemate să satisfacă anumite interese generale ale membrilor societății“. Deși decizia citată este pronunțată în legătură cu art. 175 din Codul penal în vigoare, au relevanță din perspectiva dispozițiilor art. 145 din Codul penal anterior considerentele expuse în legătură cu „interesul public“ și „serviciul de interes public“, întrucât noțiunea de „serviciu public“ constituie o componentă intrinsecă a activității prestate de orice autoritate sau instituție publică. Așadar, „instituții de interes public“ sau „persoane juridice de interes public“ sunt acele persoane juridice sau entități înființate fie de către autorități publice sau alte instituții publice, fie de către particulari și care, prin activitatea pe care o desfășoară, sunt chemate să satisfacă interese generale ale membrilor societății (spre exemplu Uniunea Națională a Barourilor din România, Ordinul Arhitecților din România etc.). Aceste entități pot fi persoane juridice de drept public sau de drept privat. De asemenea, trebuie menționat în acest context că, în anumite cazuri prevăzute de lege, poate fi acordat persoanelor juridice de drept privat statutul de utilitate publică tot în considerarea naturii activității pe care o desfășoară, respectiv în domenii de interes public general sau al unor colectivități [spre exemplu, art. 38^1 din Ordonanța Guvernului nr. 26/2000 cu privire la asociații și fundații, art. 1 alin. (2) din Legea camerelor de comerț din România nr. 335/2007]. Faptul că o persoană juridică este de interes public sau de utilitate publică nu îi conferă acesteia în mod automat și statutul de persoană juridică de drept public, dacă legea nu o declară astfel sau dacă acest statut nu rezultă din natura activităților prestate. ... 2.2. Natura activității prestate de funcționarul public Parcurgerea celei de-a doua etape pentru determinarea calității de funcționar public din perspectiva art. 147 din Codul penal de la 1968 presupunea constatarea exercitării de către persoana în cauză, permanent sau temporar, cu orice titlu, indiferent cum a fost învestită, a unei însărcinări de orice natură, retribuită sau neretribuită, în serviciul unei autorități publice, instituții publice, instituții sau altor persoane juridice de interes public, serviciile de interes public ori a unei entități care administra, folosea sau exploata bunuri proprietate publică ori bunuri de orice fel care, potrivit legii, sunt de interes public. Dispozițiile art. 175 din Codul penal au dat o definiție mai riguroasă noțiunii de funcționar public decât definiția dată de art. 147 din Codul penal anterior, prin sistematizarea, fără să le ierarhizeze, a ipotezelor în care o persoană ar putea să intre sub incidența normei penale (în același sens, a se vedea Decizia nr. 26/2014 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în materie penală). Potrivit dispozițiilor art. 175 alin. (1) lit. a) din Codul penal, în sensul legii penale, funcționar public este persoana care, cu titlu permanent sau temporar, cu sau fără o remunerație, exercită atribuții și responsabilități, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor puterii legislative, executive sau judecătorești. În raport cu cele arătate anterior, se reține că prerogativele la care face referire art. 175 alin. (1) lit. a) din Codul penal se circumscriu exclusiv autorităților publice prevăzute de titlul III din Constituția României. Potrivit celor arătate anterior, reținerea calității de funcționar public în sensul art. 175 alin. (1) lit. a) din Codul penal va presupune într-o primă etapă stabilirea exercitării atribuțiilor și a responsabilităților de către persoana în cauză în scopul realizării prerogativelor unei autorități dintre cele la care se referă titlul III din Constituție sau prevăzute de alte acte normative, dar circumscrise primelor, și, într-o a doua etapă, verificarea îndeplinirii condițiilor referitoare la temeiul și natura activității prestate. În același sens, prin Decizia nr. 20/2014 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în materie penală s-a arătat că, „în conformitate cu dispozițiile art. 175 alin. (1) lit. a) din Codul penal, dobândesc statutul de funcționar public persoanele care exercită atribuții și responsabilități în vederea realizării prerogativelor puterii legislative, și anume: parlamentarii, senatori și deputați, inclusiv organele lor de conducere (președinții și vicepreședinții, chestorii și secretarii Camerei Deputaților și ai Senatului României). Din rândul celor care exercită prerogativa puterii executive fac parte: Președintele României, prim-ministrul, viceprim-ministrul, miniștrii, miniștrii de stat, miniștrii delegați cu însărcinări speciale, secretarii de stat, subsecretarii de stat, conducătorii și adjuncții organelor de specialitate ale administrației publice centrale din subordinea Guvernului sau a ministerelor, dar și șefii și adjuncții acestora din cadrul autorităților administrative autonome organizate la nivel central. În fine, activitățile ce presupun prerogative judecătorești sunt îndeplinite de către: președintele și judecătorii Curții Constituționale, președintele, vicepreședinții, președinții de secții și judecătorii Înaltei Curți de Casație și Justiție, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție și adjuncții acestuia, inclusiv procurorul-șef al Direcției de Investigare a Infracțiunilor de Criminalitate Organizată și Terorism, procurorul-șef al Direcției Naționale Anticorupție și adjuncții acestuia, procurorii din cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, președinții, vicepreședinții și judecătorii curților de apel, tribunalelor și judecătoriilor și prim-procurorii, adjuncții acestora, procurorii parchetelor de pe lângă curțile de apel, tribunale și judecătorii, magistrații-asistenți și grefierii, ultimele două categorii de personal fiind specifice doar justiției, și nu o categorie de funcționari cu statut special (...) Nu se încadrează, însă, în prevederile art. 175 alin. (1) lit. a) din Codul penal angajații din aparatul Senatului, Camerei Deputaților, Guvernului și ministerelor, precum și din cadrul instanțelor și parchetelor, care îndeplinesc atribuții fără legătură cu prerogativele respectivei puteri în stat: conducători auto, îngrijitori, muncitori, paznici etc.“. Potrivit dispozițiilor art. 175 alin. (1) lit. b) din Codul penal, în sensul legii penale, funcționar public este persoana care, cu titlu permanent sau temporar, cu sau fără o remunerație, exercită o funcție de demnitate publică sau o funcție publică de orice natură. Referitor la înțelesul sintagmei „funcție de demnitate publică“, prin Decizia nr. 20/2014, precitată, s-a arătat că „Funcția de demnitate publică este definită de Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice (abrogată prin Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, în vigoare) ca fiind o funcție publică ce se ocupă prin mandat obținut direct, prin alegeri organizate, sau indirect, prin numire, potrivit legii. Legea face distincție între demnitățile alese și cele numite, iar demnitățile alese, la rândul lor, se împart în două categorii: demnități alese la nivel național, din care fac parte Președintele României, senatorii și deputații, precum și cei desemnați, din rândul acestora din urmă, în cadrul organelor de conducere ale Senatului și ale Camerei Deputaților, și demnități alese la nivel local, din care fac parte președinții și vicepreședinții consiliilor județene, primarii și viceprimarii, consilierii locali și județeni. Persoanele care exercită funcții de demnitate publică numite sunt, potrivit Legii-cadru nr. 284/2010: membrii Guvernului României, inclusiv secretarul general și secretarul general adjunct al instituției executive, judecătorii Curții Constituționale, membrii Consiliului Legislativ, ai Curții de Conturi, ai Consiliului Concurenței, ai Consiliului Național al Audiovizualului și ai Consiliului Național pentru Studierea Arhivelor Securității, Avocatul Poporului și adjunctul acestuia, consilierii prezidențiali și de stat din cadrul Administrației Prezidențiale, precum și secretarii generali și adjuncții acestora din Camera Deputaților și Senatul României. Chiar dacă nu sunt prevăzuți în mod expres de lege, din aceeași categorie fac parte și demnitarii locali numiți, și anume prefecții și subprefecții“. Referitor la noțiunea de „funcție publică de orice natură“, prin Decizia nr. 26/2014 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în materie penală s-a arătat că „Legiuitorul a urmărit, prin modul de reglementare a ipotezei prevăzute la art. 175 alin. (1) lit. b) teza a II-a din Codul penal, folosirea sintagmei «funcție publică de orice natură» cu scopul eliminării oricărei suprapuneri cu noțiunea de «funcție publică» în accepțiunea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare, stabilind sfera persoanelor care au calitatea de funcționar public în sensul legii penale și rolul de a nu restrânge categoria funcționarilor publici prevăzută în art. 175 alin. (1) lit. b) teza a II-a din Codul penal la categoria funcționarilor publici prevăzută în Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările și completările ulterioare“ (în același sens, a se vedea și Decizia nr. 8/2017 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în materie penală). Prin aceeași decizie a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în materie penală, pentru determinarea sferei persoanelor care pot intra sub incidența dispozițiilor art. 175 alin. (1) lit. b) teza a II-a din Codul penal au fost conturate două criterii: exercitarea unei funcții specifice în cadrul unui sistem public și finanțarea din fonduri publice a structurii în cadrul căreia se exercită funcția specifică. Criteriile menționate sunt cumulative, iar nu alternative. În cadrul primului criteriu, sintagma „sistem public“ nu poate fi interpretată decât în conformitate cu dispozițiile art. 176 din Codul penal, ceea ce presupune raportarea la autorități publice sau instituții publice, indiferent care ar fi forma de organizare a acestora. Cel de-al doilea criteriu întărește această concluzie, întrucât, odată încadrată în categoria autorităților sau instituțiilor publice, finanțarea din fonduri publice integrală sau parțială apare ca fiind inerentă. Prin stabilirea celor două criterii în mod cumulativ s-a urmărit evitarea oricăror confuzii privind situația persoanelor juridice de drept public care pot fi finanțate (și) din fonduri publice, fără însă să fie și instituții publice (integrate în sistemul public), ori a persoanelor juridice de drept privat declarate de interes public sau utilitate publică. Potrivit dispozițiilor art. 175 alin. (1) lit. c) din Codul penal, în sensul legii penale, funcționar public este persoana care, cu titlu permanent sau temporar, cu sau fără o remunerație, exercită, singură sau împreună cu alte persoane, în cadrul unei regii autonome, al altui operator economic sau al unei persoane juridice cu capital integral sau majoritar de stat, atribuții legate de realizarea obiectului de activitate al acesteia. În această ipoteză, apar ca fiind necesare atât verificarea statutului persoanei juridice în raport cu actul de înființare sau cu cel care reglementează funcționarea acesteia, cât și deținerea integrală sau majoritară a capitalului social de către stat. Sub acest aspect, prin Decizia nr. 286/2019, Curtea Constituțională a reiterat cele reținute prin Decizia nr. 11 din 14 ianuarie 2016 și, referindu-se la dispozițiile art. 175 alin. (1) lit. c) din Codul penal, a arătat că „legiuitorul a avut în vedere, prin delimitarea sferei funcționarilor publici, nu ocrotirea superioară a unei anumite forme de proprietate privată, ci amplitudinea socială a activității pe care aceștia o desfășoară, utilizând mijloace penale în funcție de aceste criterii. În acest sens este primordial interesul general al societății, interes care se circumscrie în mod evident domeniilor în care statul exercită prerogative de orice natură, în speță fiind vorba despre calitatea acestuia de acționar, majoritar sau exclusiv, în cadrul regiilor autonome, al unor operatori economici sau al altor persoane juridice“ (paragraful 23). Distinct de categoria „funcționarului public“, prin dispozițiile art. 175 alin. (2) din Codul penal este reglementată categoria „funcționarului public asimilat“, care este definit drept persoana care exercită un serviciu de interes public pentru care a fost învestită de autoritățile publice sau care este supusă controlului ori supravegherii acestora cu privire la îndeplinirea respectivului serviciu public. Prin Decizia nr. 18/2017 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în materie penală s-a stabilit că „funcționarul public, în accepțiunea dispozițiilor art. 175 alin. (2) din Codul penal, implică întrunirea, în mod cumulativ, a două cerințe obligatorii: a) persoana să exercite un serviciu de interes public (condiție comună); b) persoana să fie învestită cu îndeplinirea respectivului serviciu (de interes) public de către o autoritate publică sau să exercite serviciul de interes public sub controlul ori supravegherea unei autorități publice (condiție alternativă)“. Referitor la prima cerință, noțiunea de „serviciu de interes public“ în sensul art. 175 alin. (2) din Codul penal trebuie înțeleasă ca o activitate desfășurată în vederea satisfacerii unor interese generale ale membrilor societății, așa cum rezultă și din Decizia nr. 26/2014, citată anterior. Reglementarea dată de art. 2 alin. (1) lit. m) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 cuprinde elemente de reper pentru definirea în sensul legii penale a noțiunii de „serviciu de interes public“, fără însă a se confunda cu cea de „serviciu public“, aceasta din urmă constituind o activitate organizată sau autorizată de o autoritate publică ori o subdiviziune a unei instituții din administrația internă împărțită pe secții, servicii etc., în aceste cazuri fiind vorba fie de o activitate proprie unei autorități sau instituții publice, fie de o formă subsidiară de organizare a acestora. Prin Decizia nr. 18/2017 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în materie penală s-a mai arătat că, referitor „la cea de a doua condiție, care privește relația persoanei ce realizează serviciul public cu autoritățile publice, aceasta este îndeplinită alternativ, dacă învestirea pentru îndeplinirea serviciului s-a făcut de către o autoritate publică sau dacă activitatea persoanei este supusă controlului ori supravegherii unei autorități publice, indiferent de modalitatea de învestire. Condiția prevăzută de art. 175 alin. (2) din Codul penal este îndeplinită numai atunci când o autoritate publică poate învesti sau supraveghea/controla activitatea persoanei care exercită un serviciu public“. În același sens, prin Decizia nr. 26/2014, precitată, s-a arătat că „Potrivit art. 175 alin. (2) din Codul penal nu este suficient ca persoana să exercite un serviciu de interes public, ci trebuie să și fie învestită sau controlată, după caz, supravegheată, de autoritățile publice cu privire la îndeplinirea respectivului serviciu public. În plus, învestirea, controlul sau supravegherea din partea autorităților publice vizează exclusiv exercitarea de către funcționar a serviciului public, iar nu dreptul de practicare a profesiei în domeniul de competență necesar pentru îndeplinirea serviciului public respectiv. Mai mult, rezultă că între autoritatea publică și persoana care exercită serviciul de interes public nu există raporturi de serviciu, stabilite în baza unui contract individual sau colectiv de muncă, pentru că, în acest din urmă caz, respectiva persoană ar fi avut obligația să presteze munca sub autoritatea angajatorului, urmând a fi încadrată fie în categoria funcționarilor publici prevăzuți de art. 175 alin. (1) din Codul penal - dacă angajatorul este o persoană de drept public, fie în cea reglementată de art. 308 alin. (1) din Codul penal - dacă angajatorul era o persoană de drept privat“. Îndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 175 alin. (2) din Codul penal din perspectiva învestirii, supravegherii sau controlului de către o autoritate publică trebuie analizată pentru fiecare categorie profesională în concret, pornind de la normele speciale ce îi reglementează statutul (în același sens, a se vedea Decizia nr. 20/2014 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în materie penală). Prin învestirea pentru realizarea unui serviciu public se înțelege fie acordarea calității din care derivă obligația de a realiza respectivul serviciu de către o autoritate publică (numirea în funcție), fie încredințarea realizării serviciului de interes public printr-o decizie a autorității. În ceea ce privește controlul sau supravegherea exercitate de către autoritatea publică, în sensul art. 175 alin. (2) din Codul penal, acestea nu presupun exclusiv verificarea actelor efectuate de către persoana care îndeplinește serviciul de interes public, ci prerogativa autorității publice de a dirija și îndruma activitatea realizată, inclusiv prin reglementarea acesteia și instituirea sau aplicarea unor sancțiuni în caz de neconformare. Cu alte cuvinte, simplul fapt al intrării în domeniul de competență în exercitarea unor atribuții de control de către o autoritate publică nu face ca persoana la care se referă dispozițiile art. 175 alin. (2) din Codul penal să intre în categoria funcționarilor publici asimilați în sensul legii penale, întrucât prerogativa de a verifica activitatea și de aplica sancțiuni în cazul constatării unor abateri nu o plasează pe aceasta în poziția de a fi „supusă controlului“ autorității în sensul legii penale. Distinct de categoriile funcționarilor publici și funcționarilor publici asimilați, prin dispozițiile art. 308 din Codul penal a fost reglementată în cadrul variantelor atenuate ale unor infracțiuni de corupție și de serviciu (a se vedea Decizia nr. 1/2015 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în materie penală) și categoria denumită în doctrină a „funcționarilor privați“, care include persoanele care exercită, permanent ori temporar, cu sau fără o remunerație, o însărcinare de orice natură în serviciul unei persoane fizice prevăzute la art. 175 alin. (2) din Codul penal ori în cadrul oricărei persoane juridice. ... ... 3. Statutul juridic al partidelor politice Potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 14/2003, partidele politice sunt asociații cu caracter politic ale cetățenilor români cu drept de vot, care participă în mod liber la formarea și exercitarea voinței lor politice, îndeplinind o misiune publică garantată de Constituție. Ele sunt persoane juridice de drept public. De asemenea, potrivit art. 4 din Legea nr. 14/2003, partidele politice se pot organiza și funcționa la nivel național, la nivel local sau atât la nivel național, cât și la nivel local și își pot organiza structuri interne potrivit statutului propriu. Conform art. 13 din același act normativ, adunarea generală a membrilor și organul executiv, indiferent de denumirea pe care o au în statutul fiecărui partid, sunt foruri obligatorii de conducere ale partidului politic și ale eventualelor organizații teritoriale ale sale. Partidele politice se înființează la inițiativa cetățenilor români cu drept de vot, iar potrivit art. 18 din Legea nr. 14/2003, înregistrarea acestora este supusă unei proceduri care presupune depunerea unei cereri la Tribunalul București și, în cazul admiterii acesteia, înscrierea în Registrul partidelor politice, care este instrumentul legal de evidență a partidelor politice din România. Partidul politic dobândește personalitate juridică de la data rămânerii definitivă a hotărârii instanței privind admiterea cererii de înregistrare. Potrivit art. 3 din Legea nr. 334/2006, republicată, cu modificările și completările ulterioare, sursele de finanțare ale activității partidelor politice sunt: a) cotizații ale membrilor de partid; b) donații, legate și alte liberalități; c) venituri provenite din activități proprii, conform art. 16; d) subvenții de la bugetul de stat; e) împrumuturi în bani de la persoane fizice și juridice. De asemenea, sub aspectul finanțării publice, potrivit art. 18 din lege, partidele politice primesc anual subvenție de la bugetul de stat, în condițiile legii, iar conform art. 25, aceste sume pot avea destinații determinate în cuprinsul textului legal evocat. Potrivit art. 23 din Legea nr. 334/2006, subvențiile de la bugetul de stat acordate partidelor politice au statut de afectațiune specială, iar sintagma „nu sunt supuse executării silite prin poprire“, care era cuprinsă în partea a doua a textului legal, a fost constatată ca neconstituțională prin Decizia Curții Constituționale nr. 686/2020. În considerentele deciziei de constatare a neconstituționalității textului legal evocat, Curtea Constituțională a reținut că partidele politice sunt „persoane juridice de drept public, reprezentând asociații cu caracter politic ale cetățenilor români cu drept de vot, care participă în mod liber la formarea și exercitarea voinței lor politice, îndeplinind o misiune publică garantată de Constituție.“ De asemenea, referitor la prevederea care atribuia caracter insesizabil sumelor primite de la bugetul de stat, Curtea a arătat că, deși „sub aspectul titularului bunului, aceste sume de bani provenind de la bugetul de stat se înscriu, lato sensu, în categoria bunurilor proprietate publică și ope legis au caracter insesizabil, acest caracter nu se poate prezerva în continuare, după utilizarea lor ca modalitate de plată în cadrul operațiunilor comerciale de pe piața economică a bunurilor și serviciilor“ (paragraful 29). În raport cu dispozițiile legale evocate și cu aspectele care rezultă din jurisprudența instanței de contencios constituțional rezultă că partidele politice sunt persoane juridice de drept public în sensul art. 191 alin. (2) din Codul civil și, totodată, persoane juridice de interes public. Statutul de persoană juridică de drept public în sensul art. 191 alin. (2) din Codul civil rezultă din conținutul Legii nr. 14/2003, potrivit căruia partidele politice se înființează în urma manifestării de voință a cetățenilor cu drept de vot, în virtutea dreptului la asociere. Statutul de persoană juridică de interes public rezultă, de asemenea, din conținutul Legii nr. 14/2003, precum și din dispozițiile art. 8 alin. (2) din Constituție, care consacră „rolul partidelor politice de a contribui la definirea și la exprimarea voinței politice a cetățenilor“, iar în concretizarea acestui rol fundamental, legea antemenționată prevede expres că, prin activitatea lor, partidele politice promovează valorile și interesele naționale, pluralismul politic, contribuie la formarea opiniei publice, participă cu candidați în alegeri și la constituirea unor autorități publice și stimulează participarea cetățenilor la scrutinuri, potrivit legii (Decizia Curții Constituționale nr. 686/2020, paragraful 24). În raport cu aceste aspecte, rezultă că partidele politice nu fac parte din categoria autorităților sau a instituțiilor publice, întrucât nu sunt înființate prin lege sau printr-un act al unei autorități publice, iar criteriul finanțării (parțiale) de la bugetul de stat prin acordarea de subvenții nu este suficient în sine pentru a le include în categoriile menționate. Excluderea partidelor politice din categoria autorităților sau instituțiilor publice rezultă în mod explicit și din jurisprudența Curții Constituționale, care a arătat că „art. 191 alin. (1) din Codul civil se referă la autoritățile și instituțiile statului [înființarea Guvernului, ministerelor, autorităților administrative autonome (spre exemplu, Consiliul Concurenței), Consiliul Legislativ, Curtea Constituțională etc.], la unitățile administrativ-teritoriale, toate acestea exercitând prerogativele puterii publice, în timp ce alin. (2) al aceluiași text legal se referă la operatorii economici, partidele politice etc., respectiv la persoane juridice care sunt calificate de drept public prin prisma scopului și obiectului lor de activitate, prestând, spre exemplu, un serviciu de interes public/general, administrând bunuri proprietate publică etc.“ (Decizia nr. 249 din 19 aprilie 2018, paragraful 55; Decizia nr. 531 din 18 iulie 2018, paragraful 62). De asemenea, având în vedere considerentele expuse de Curtea Constituțională prin Decizia nr. 686/2020 (paragraful 29), finanțarea partidelor politice (și) prin subvenții de la bugetul de stat nu determină încadrarea lor în categoria persoanelor juridice care administrează sau exploatează bunuri proprietate publică la care se referă art. 176 din Codul penal, subvențiile menționate pierzând caracterul de bun proprietate publică, lato sensu, cel puțin din momentul în care partidul politic poate dispune de sumele de bani respective în limitele afectațiunii speciale asociate acestora. Așadar, din perspectiva dispozițiilor art. 145 din Codul penal de la 1968, partidele politice, persoane juridice de drept public și totodată de interes public, fac parte din categoria unităților la care se referă acest text legal, iar persoana care deține o funcție de conducere în cadrul acestora, sub rezerva exercitării în serviciul entității, permanent sau temporar, cu orice titlu, indiferent cum a fost învestită, a unei însărcinări de orice natură, retribuită sau neretribuită, va avea calitatea de funcționar public. În schimb, din perspectiva dispozițiilor art. 175 alin. (1) raportat la art. 176 din Codul penal, partidele politice nu fac parte din categoria autorităților sau a instituțiilor publice ori a altor persoane juridice care administrează sau exploatează bunuri proprietate publică, astfel încât persoana care deține o funcție de conducere în cadrul entității asociative nu exercită atribuții și responsabilități, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor puterii legislative, executive sau judecătorești, nu exercită o funcție de demnitate publică sau o funcție publică de orice natură și nici atribuții legate de realizarea obiectului de activitate al unei persoane juridice cu capital integral sau majoritar de stat. De asemenea, întrucât persoana care deține o funcție de conducere în cadrul unui partid politic, independent de interesul public asociat activității desfășurate de entitatea asociativă, nu este învestită în funcție de o autoritate publică și nu este supusă controlului ori supravegherii unei autorități publice cu privire la îndeplinirea unui serviciu public, aceasta nu poate intra în categoria funcționarilor publici la care se referă art. 175 alin. (2) din Codul penal. Întrucât partidele politice sunt persoane juridice de drept public și totodată de interes public, acestea intră în categoria persoanelor juridice la care se referă art. 308 alin. (1) teza finală din Codul penal, astfel încât persoana care deține o funcție de conducere în cadrul entității asociative, sub rezerva exercitării, permanent sau temporar, cu sau fără o remunerație, a unei însărcinări de orice natură în cadrul acesteia, se încadrează în categoria „funcționarilor privați“ la care se referă textul legal evocat. În consecință, în raport cu obiectul prezentei sesizări, având în vedere sfera de cuprindere a dispozițiilor art. 145 din Codul penal de la 1968, care includea în semnificația termenului public și „alte persoane de interes public“, alături de autorități publice și instituții publice, și ținând cont de faptul că partidele politice sunt persoane juridice de drept public și totodată de interes public, urmează a se răspunde primei teze a sesizării formulate de către instanța de trimitere în sensul că „persoana care deține o funcție de conducere în cadrul unui partid politic are calitatea de funcționar public potrivit dispozițiilor art. 147 alin. 1 din Codul penal de la 1968“. ... ... ...