Decizia ÎCCJ nr. 16/2020 (RIL)Punctul III

III. Examen jurisprudențial - principalele coordonate ale divergențelor de jurisprudență 13. Autorul sesizării apreciază că sunt îndeplinite condițiile pentru declanșarea procedurii prevăzute de art. 515 din Codul de procedură civilă, arătând că, în practica instanțelor judecătorești, problema de drept supusă dezlegării a fost soluționată neunitar, prin pronunțarea unor hotărâri definitive diferite, existând două orientări jurisprudențiale. ... 14. Potrivit unei orientări, care este majoritară, în cazul construcțiilor finalizate la data constatării contravențiilor prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, termenul de prescripție prevăzut de art. 31 din aceeași lege curge de la data terminării faptice a lucrării, chiar dacă nu a fost efectuată recepția acesteia. ... 15. S-a susținut în sprijinul acestei orientări că, în comparație cu alte fapte contravenționale, această contravenție în materie de urbanism-construcții prezintă o anumită specificitate, în sensul că nu se consumă instantaneu, ci are o desfășurare în timp, pe etape de lucrări, contravenientul săvârșind fapta din momentul începerii construcției și până la terminarea acesteia. Or, în raport cu această modalitate specifică de săvârșire a faptei, care îi imprimă un caracter continuu, astfel cum este reglementat de art. 13 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, contravenția trebuie considerată că se comite pe întreg parcursul edificării construcției, astfel că ea poate fi sancționată din momentul începerii lucrărilor și până la terminarea lor, iar în cazul construcțiilor finalizate, până la împlinirea termenului prevăzut de art. 31 din Legea nr. 50/1991. ... 16. S-a apreciat astfel că, în cazul construcțiilor în curs de executare, nu poate fi considerată ca dată a săvârșirii faptei decât data constatării contravenției (urmând ca în procesul-verbal să se menționeze expres acest aspect), iar în cazul construcțiilor finalizate, data săvârșirii faptei este cea a terminării construcției (care trebuie, de asemenea, menționată expres în procesul-verbal, potrivit art. 17 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001), acesta fiind momentul de la care începe să curgă termenul de prescripție prevăzut de art. 31 din Legea nr. 50/1991. ... 17. S-a arătat că menționarea datei comiterii faptei contravenționale, care nu este aceeași cu data întocmirii procesului-verbal, este importantă pentru calcularea termenului de prescripție a aplicării sancțiunii contravenționale. Prin urmare, lipsa mențiunii datei comiterii faptei contravenționale atrage nulitatea procesului-verbal de contravenție, fiind prevăzută de art. 17 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001. ... 18. În plus față de aceasta, art. 31 din Legea nr. 50/1991 stabilește, ca moment de început al termenului de prescripție, data săvârșirii faptei și, cu privire la acest aspect, trebuie avute în vedere și dispozițiile art. 13 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, care reglementează contravențiile continue. ... 19. De asemenea, a fost evocată Decizia nr. 7 din 20 noiembrie 2000, pronunțată de Curtea Supremă de Justiție - Secțiile Unite^1. ^1 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 84 din 19 februarie 2001. ... 20. S-a invocat necesitatea unei interpretări logice și sistematice a prevederilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, în sensul că, în cazul unor astfel de construcții care, în temeiul acestei norme, nu se consideră finalizate în sens juridic, sancțiunile prevăzute de lege se pot aplica doar pe durata termenului de prescripție prevăzut de art. 31 din același act normativ. ... 21. S-a arătat că textul art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 se referă la imposibilitatea intabulării unei construcții executate fără autorizație de construire, pe care legiuitorul o consideră nefinalizată, neputând fi pus semnul egalității între terminarea construcției, ca fapt material, obiectiv, și finalizarea acesteia din punct de vedere juridic, pentru a putea fi înscrisă în cartea funciară. În schimb, aplicarea dispozițiilor art. 31 din aceeași lege, text care stabilește durata termenului de prescripție a răspunderii contravenționale și momentul de la care acesta începe să curgă, se face în funcție de săvârșirea faptei, adică terminarea construcției, întrucât fapta contravențională constând în edificarea construcțiilor fără autorizație de construire este o contravenție continuă, având un moment de consumare, care coincide cu începerea executării lucrărilor de construire, și un moment de epuizare, care constă în terminarea acestor lucrări, iar acesta din urmă este momentul săvârșirii faptei. ... 22. Așadar, s-a susținut, nu se poate considera că săvârșirea faptei de efectuare a lucrărilor de construire fără a avea autorizație se comite continuu, până la finalizarea construcției în sens juridic, respectiv până la intrarea în legalitate prin obținerea autorizației, deoarece trebuie avut în vedere și elementul material al contravenției în discuție care vizează „executarea de lucrări“, și, din această perspectivă, momentul finalizării lucrărilor la un imobil nu poate fi legat de recepția acestora de către reprezentanții administrației publice locale. ... 23. S-a apreciat că o interpretare contrară ar conduce la soluția absurdă a imprescriptibilității contravenției în discuție și ar fi neconformă principiilor ce guvernează materia răspunderii în general și rațiunilor instituției prescripției răspunderii contravenționale, în particular, ducând, în același timp, la golirea de conținut și lipsirea de orice relevanță juridică a dispozițiilor art. 31 din Legea nr. 50/1991. ... 24. S-a concluzionat, în această orientare, că, pentru a determina momentul de la care începe să curgă termenul de prescripție prevăzut de art. 31 din Legea nr. 50/1991, în scopul aplicării sancțiunii, trebuie ca agentul constatator să stabilească stadiul lucrărilor și să efectueze verificări, pentru a stabili, în concret, data terminării construcției, aceasta fiind, de altfel, data săvârșirii faptei prevăzute și sancționate de art. 26 alin. (1) lit. a) din aceeași lege. ... 25. Într-o a doua orientare se consideră că, pentru contravențiile constând în executarea fără autorizație de construire a unei construcții ce cuprinde toate elementele structurale necesare pentru a fi considerată terminată, termenul de prescripție a dreptului de a constata contravențiile și de a aplica amenzile curge de la data la care autoritatea competentă a constatat comiterea faptei, întrucât, chiar terminate în fapt, aceste construcții nu sunt considerate finalizate din punct de vedere juridic. ... 26. S-a arătat că, față de prevederile art. 37 alin. (2) și (5) din Legea nr. 50/1991, care stipulează că nu se consideră finalizate construcțiile executate fără autorizație de construire, precum și cele care nu au efectuată recepția lucrărilor, trebuie avută în vedere data finalizării unei construcții în sens juridic, nu în sens material. ... 27. S-a apreciat că legiuitorul a stabilit ca dată la care o construcție este terminată data la care au fost respectate condițiile de legalitate privind recepția finală, iar nu data când, faptic, construcția dobândește utilitatea pentru care a fost edificată. De aceea, în această orientare, nu prezintă relevanță momentul finalizării materiale a construcției, moment care, de altfel, nici nu poate fi stabilit cu precizie și rămâne neidentificat de organele de control, permițând sustragerea de la verificări și de la eventuala sancționare a situațiilor neconforme legii. ... 28. Întrucât contravenția prevăzută de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991 este continuă, ea se săvârșește din momentul începerii construcției fără autorizație și până la terminarea acesteia, ceea ce presupune efectuarea recepției la terminarea lucrărilor. În situațiile în care nu a fost efectuată recepția finală, construcția nu se consideră finalizată din punct de vedere juridic. Așadar, în lipsa unui document specific, apt să ateste finalizarea lucrărilor din punct de vedere juridic (procesul-verbal de recepție la terminarea lucrărilor), construcțiile nu pot fi considerate finalizate și eventualele abateri se află în curs de desfășurare, data constatării acestora constituind, totodată, și momentul săvârșirii lor. ... 29. În același sens sunt invocate și prevederile art. 28 și 32 din Legea nr. 50/1991, care instituie măsura opririi lucrărilor, indiferent dacă lucrările de construire au fost ori nu executate în integralitatea lor. ... 30. S-a considerat că, în această modalitate de interpretare și aplicare a legii, dispozițiile art. 31 din Legea nr. 50/1991 nu sunt încălcate, întrucât nimic nu împiedică persoana interesată să solicite intrarea în legalitate și să obțină autorizația de construire. În situațiile în care nu a fost efectuată recepția finală, nu a intervenit prescripția dreptului de a constata și aplica sancțiunea. ... 31. În sprijinul acestei orientări a fost invocată și Decizia nr. 26 din 27 ianuarie 2004 a Curții Constituționale^2, care a reținut, prin raportare la dispozițiile art. 13 alin. (2) teza a II-a din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, că „executarea sau menținerea unei construcții în stare de ilegalitate, respectiv nerespectarea obligației legale a obținerii autorizației de construire al cărei scop este prevenirea consecințelor negative în cazul unor construcții necorespunzătoare, atrage sancțiunile aferente prevăzute de lege“. ^2 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 163 din 25 februarie 2004. ... 32. De asemenea, a fost menționată Decizia nr. 697 din 25 mai 2010 a instanței de contencios constituțional^3, în considerentele căreia s-a arătat că activitatea de edificare sau de desființare a construcțiilor de orice natură trebuie să corespundă rigorilor legii, iar regimul legal al construcțiilor nu are legătură cu ocrotirea dreptului de proprietate. În măsura în care exercitarea dreptului de proprietate se abate de la prevederile legale imperative, titularul dreptului de proprietate va suporta rigorile stabilite de lege, fără a se putea apăra invocând principiul constituțional al ocrotirii proprietății. ^3 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 425 din 24 iunie 2010. ... 33. S-a concluzionat în sensul că, în aceste condiții, instanțele nu pot da o altă interpretare decât cea a Curții Constituționale, iar orientarea contrară, care susține că termenul de prescripție prevăzut de art. 31 din Legea nr. 50/1991 curge de la data edificării construcției, nu numai că este contrazisă de textele de lege menționate, dar este de natură să facă inaplicabile alte prevederi, astfel încât nu s-ar mai putea dispune desființarea lucrărilor realizate nelegal, conform art. 32 și 33 din același act normativ, iar dispozițiile art. 582 din Codul civil (2009) ar fi lipsite de efecte în situația în care constructorul de rea-credință s-ar prevala de împlinirea termenului de prescripție, dobândind, astfel, dreptul de a nu desființa construcția, drept pe care legiuitorul nu îl prevede. ... ...