Decizia ÎCCJ nr. 16/2020 (RIL)Punctul IV

IV. Opinia autorului sesizării 34. Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, autorul sesizării, apreciază ca fiind în acord cu litera și spiritul legii prima orientare jurisprudențială, argumentele invocate în acest sens fiind grupate în două mari categorii, după cum se va arăta în cele ce urmează. ... Argumente de ordin istoric și comparativ, cu referire specială asupra jurisprudenței de unificare anterioară: 35. Autorul sesizării a prezentat evoluția cadrului normativ incident în problema de drept supusă analizei, raportul dintre Legea nr. 50/1991 și legile generale în materie contravențională și s-a raportat la Decizia nr. 7 din 20 noiembrie 2000, pronunțată de Curtea Supremă de Justiție - Secțiile Unite, precum și efectele acesteia în plan jurisprudențial și legislativ. ... 36. Prin această decizie instanța supremă a stabilit caracterul continuu al contravențiilor din domeniul urbanismului și construcțiilor, prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, în raport cu modalitatea specifică de săvârșire a faptelor de executare fără autorizație a lucrărilor prevăzute de art. 3 din legea anterior enunțată. ... 37. Prevederile art. 31 din Legea nr. 50/1991, potrivit cărora „Dreptul de a constata contravențiile și de a aplica amenzile prevăzute la art. 26 se prescrie în termen de 3 ani de la data săvârșirii faptei“, sunt, în prezent, perfect concordante cu prevederile art. 13 alin. (2) teza I din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, astfel încât, atât în cadrul legii generale în materie contravențională, cât și al legii speciale în materie de urbanism și autorizare a lucrărilor de construcții, dies a quo a termenului de prescripție pentru aplicarea amenzii contravenționale, cu referire la contravențiile continue, se raportează la data săvârșirii faptei care, în cadrul legii generale, este indicată ca fiind „data încetării săvârșirii faptei“. ... 38. Derogarea pe care art. 31 din Legea nr. 50/1991 (în actuala sa redactare) o consacră privește doar durata termenului de prescripție pentru aplicarea sancțiunii contravenționale, considerabil majorată, comparativ cu cea din legea generală. ... 39. În schimb, Legea nr. 50/1991 nu derogă, în cazul contravențiilor continue pe care le consacră, de la prevederile art. 13 alin. (2) teza I din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 (în actuala redactare) sub aspectul momentului de la care începe să curgă termenul de prescripție, ca fiind data săvârșirii faptei. ... 40. Caracterul continuu al contravențiilor din domeniul urbanismului și construcțiilor, prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, se circumscrie perfect definiției pe care art. 13 alin. (2) teza a II-a din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 o dă, în prezent, acestui gen de contravenții, în privința cărora se distinge între momentul consumării (al începerii activității contravenționale) și cel al epuizării (când activitatea contravențională încetează fie la inițiativa contravenientului, fie ca urmare a unei voințe contrare). ... 41. Tocmai în considerarea acestei specificități a contravenției continue, în art. 13 alin. (2) teza I din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 s-a prevăzut că termenul de prescripție curge de la data încetării săvârșirii faptei. ... 42. Se apreciază că această soluție poate fi transpusă în planul contravențiilor care fac obiectul analizei de față, întrucât dispozițiile art. 31 din Legea nr. 50/1991 nu derogă, sub acest aspect, de la dreptul comun în materie. ... 43. Astfel, având în vedere modalitatea specifică de săvârșire a contravențiilor în materie de urbanism și construcții, astfel cum a fost explicată în considerentele Deciziei în interesul legii nr. 7 din 20 noiembrie 2000 a Curții Supreme de Justiție - Secțiile Unite (care își menține valabilitatea) și transpunând momentul încetării săvârșirii faptei în planul acestor contravenții, se poate reține că încetarea activității contravenționale (atunci când contravenția nu este constatată pe parcursul executării lucrărilor, ci după finalizarea acestora) este dată de momentul terminării construcției, atunci când, faptic, aceasta are toate elementele structurale, potrivit utilității pentru care a fost edificată. ... 44. În consecință, din perspectiva analizei comparative și istorice a reglementării cuprinse în Legea nr. 50/1991 și în Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, se poate concluziona în sensul că, în cazul contravențiilor prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, în ipoteza construcțiilor finalizate la momentul constatării faptei, termenul de prescripție de 3 ani, pentru aplicarea amenzii contravenționale, curge de la data terminării lucrărilor de construire. ... 45. Această concluzie este perfect concordantă și cu abordările existente în materie penală, în privința prescripției răspunderii penale pentru infracțiunile continue care se consideră săvârșite la momentul încetării acțiunii sau inacțiunii, ulterior consumării^4. ^4 F. Streteanu, D. Nițu, Drept penal. Partea generală. Curs universitar, vol. II, Editura Universul Juridic, București, 2018, n. 567, p. 30. ... Argumente de interpretare logico-sistematică: 46. Din analiza opiniilor aflate în divergență se observă că practica judiciară neunitară a fost generată de calcularea termenului de prescripție în raport și cu dispozițiile art. 37 alin. (2) și (5) din Legea nr. 50/1991, ulterioare publicării Deciziei în interesul legii nr. 7 din 20 noiembrie 2000 a Curții Supreme de Justiție - Secțiile Unite. ... 47. În ambele orientări jurisprudențiale este recunoscut caracterul continuu al contravenției prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, divergența existând doar în ceea ce privește momentul epuizării acesteia, de la care începe să curgă termenul de prescripție de 3 ani, prevăzut de art. 31 din aceeași lege. ... 48. Prima orientare, în acord cu interpretarea dată în Decizia de unificare nr. 7 din 20 noiembrie 2000 a Curții Supreme de Justiție - Secțiile Unite, se raportează la momentul terminării construcției în sens material, în timp ce, dimpotrivă, cea de-a doua orientare se raportează la momentul terminării construcției în sens juridic, ceea ce presupune întocmirea procesului-verbal de recepție la terminarea lucrărilor. ... 49. Se susține că această din urmă orientare nu poate fi primită, întrucât contrazice însuși verbum regens al contravenției prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991 și adaugă la conținutul constitutiv al acesteia. ... 50. Din cuprinsul textului legal sus-menționat rezultă că fapta sancționată contravențional constă în executarea unor lucrări fără autorizație, fiind vorba de contravenții comisive, întrucât „actul de executare“ nu constă într-o omisiune (aceea de a deține autorizația de construire, care se prezintă ca o circumstanță), ci într-o acțiune - executarea de lucrări, de construire sau de desființare, după caz, în condiții de nelegalitate prin lipsa autorizației de construire. Practic, este sancționată numai efectuarea lucrărilor fără autorizație, nu existența unei construcții, care constituie rezultatul (efectul) săvârșirii contravenției, esențial pentru încadrarea în condițiile de tipicitate ale acesteia fiind faptul pozitiv al construirii; în lipsa acestui element este irelevantă omisiunea de a avea sau nu autorizație. ... 51. Or, aflându-ne în prezența unei contravenții continue, aceasta durează în timp cât durează executarea lucrărilor, iar după finalizarea lucrărilor contravenția se epuizează. A considera că momentul epuizării se întinde în timp până la data intrării în legalitate echivalează cu a sancționa o atitudine omisivă ulterioară care excedează elementului material al contravenției în discuție. ... 52. Așadar, soluția și considerentele Deciziei în interesul legii nr. 7 din 20 noiembrie 2000 a Curții Supreme de Justiție - Secțiile Unite își mențin valabilitatea și sunt pe deplin aplicabile, putând conduce la rezolvarea problemei de drept și în actualul cadru normativ. ... 53. De asemenea se arată că introducerea alin. (2) și (5) ale art. 37 din Legea nr. 50/1991 nu a avut ca scop determinarea momentului de la care începe să curgă termenul de prescripție, acesta fiind deja reglementat atât prin art. 31 din aceeași lege, cât și prin art. 13 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001. ... 54. Aceste dispoziții, alături de cele ale art. 37 alin. (6) din Legea nr. 50/1991, stabilesc sancțiuni în privința nerespectării regimului edificării construcțiilor din punct de vedere juridic. ... 55. Referirea la momentul finalizării construcției, pe care dispozițiile legale menționate o fac, nu are relevanță în privința momentului de la care începe să curgă termenul de prescripție al constatării contravențiilor prevăzute de art. 26 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, ci definește, din punct de vedere juridic, momentul intrării în patrimoniu a dreptului real de proprietate. Astfel, recepția lucrărilor conforme cu autorizația de construire condiționează numai intrarea în patrimoniul titularului dreptului de proprietate asupra construcției, însă nu împiedică finalizarea din punct de vedere material al acesteia. ... 56. Pe cale de consecință, trebuie făcută o distincție netă între momentul terminării construcției ca fapt material, obiectiv și finalizarea acesteia din punct de vedere juridic, când se naște dreptul de proprietate asupra acesteia, existând situații în care, deși construcția a fost finalizată potrivit destinației sale, proprietarul nu dobândește un drept de proprietate asupra acesteia până la respectarea legislației în materie. ... 57. În acest sens s-a pronunțat Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, prin Decizia nr. 13 din 8 aprilie 2019^5. ^5 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 440 din 3 iunie 2019. ... 58. Pe de altă parte, în art. 31 din Legea nr. 50/1991 sunt inserate două noțiuni distincte, și anume „constatarea contravenției“ și „săvârșirea faptei“, termenul de prescripție pentru dreptul de a constata contravenția și de a aplica sancțiunile contravenționale curgând de la data săvârșirii faptei. ... 59. O interpretare a dispozițiilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 ca fiind o definiție a datei săvârșirii faptei ar goli de conținut art. 31 din aceeași lege, care ar fi lipsit de efecte juridice, noțiunea de „săvârșirea faptei“ fiind echivalată cu noțiunea de „constatare a contravenției“. ... 60. Mai mult, interpretarea conform căreia săvârșirea contravențiilor prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991 poate fi sancționată pe o perioadă de timp nedeterminată, de la momentul începerii lucrărilor de construcție și până la obținerea autorizației de construire, ar contraveni nu doar art. 31 din Legea nr. 50/1991, ci și rațiunii instituției prescripției răspunderii contravenționale, care este sancționarea titularului unui drept pentru pasivitatea sa o anumită perioadă de timp. ... 61. În sfârșit, prin recentele modificări aduse art. 37 alin. (6) din Legea nr. 50/1991 (prin art. II pct. 14 din Legea nr. 7/2020 pentru modificarea și completarea Legii nr. 10/1995 privind calitatea în construcții și pentru modificarea și completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții) s-au prevăzut expres caracterul prescriptibil al răspunderii contravenționale pentru fapta prevăzută de art. 26 alin. (1) lit. a) din aceeași lege și imposibilitatea sancționării contravenționale, indiferent de timpul scurs de la data finalizării construcției în sens material. ... ...