Decizia ÎCCJ nr. 35/2020 (HP)Punctul X

X. Înalta Curte de Casație și Justiție 41. Examinând sesizarea formulată, întrebarea ce face obiectul acesteia și raportul întocmit de judecătorul-raportor, constată următoarele: ... 42. Înainte de cercetarea în fond a problemei de drept supuse dezlegării, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept trebuie să analizeze dacă sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile. ... 43. Din cuprinsul prevederilor art. 519 din Codul de procedură civilă, care reglementează procedura de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, rezultă următoarele condiții de admisibilitate a sesizării, care trebuie îndeplinite cumulativ: – existența unei chestiuni de drept; problema pusă în discuție trebuie să fie una veritabilă, susceptibilă să dea naștere unor interpretări diferite; ... – chestiunea de drept să fie ridicată în cursul judecății în fața unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță; ... – chestiunea de drept să fie esențială, în sensul că de lămurirea ei depinde soluționarea pe fond a cauzei; noțiunea de „soluționare pe fond“ trebuie înțeleasă în sens larg, incluzând nu numai problemele de drept material, ci și pe cele de drept procesual, cu condiția ca de rezolvarea acestora să depindă soluționarea pe fond a cauzei; ... – chestiunea de drept să fie nouă; ... – chestiunea de drept să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, iar Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat deja asupra problemei de drept printro hotărâre obligatorie pentru toate instanțele. ... ... 44. În privința cerinței ca problema de drept să fie una veritabilă, susceptibilă să dea naștere unor interpretări diferite, se relevă, în această materie, dificultăți de interpretare a naturii termenului stabilit în cuprinsul procesului-verbal de contravenție, prin care se dispune luarea măsurilor de încadrare a lucrărilor în prevederile autorizației sau de desființare a lucrărilor executate fără autorizație ori cu nerespectarea prevederilor acesteia, ca măsură complementară. ... 45. Problema ivită în legătură cu interpretarea naturii juridice a termenului astfel stabilit este cauzată de împrejurarea că, în ceea ce îl privește pe contravenient, acesta este obligat să obțină autorizația de construire, în caz contrar, la expirarea termenului, putând fi luată măsura desființării construcțiilor pentru care nu există această autorizație, însă această măsură nu intervine automat, ca un corolar al nerespectării obligației instituite în sarcina persoanei sancționate contravențional, ci este lăsată la latitudinea instanței judecătorești sesizate de către organul care a aplicat sancțiunea, conform art. 32 din Legea nr. 50/1991, în care se prevede că: (1) În cazul în care persoanele sancționate contravențional au oprit executarea lucrărilor, dar nu s-au conformat în termen celor dispuse prin procesul-verbal de constatare a contravenției, potrivit prevederilor art. 28 alin. (1) , organul care a aplicat sancțiunea va sesiza instanțele judecătorești pentru a dispune, după caz: a) încadrarea lucrărilor în prevederile autorizației; ... b) desființarea construcțiilor realizate nelegal. ... (2) În cazul admiterii cererii, instanța va stabili termenele-limită de executare a măsurilor prevăzute la alin. (1) . (...) ... 46. Consecințele nerespectării/neîncadrării în termenul de intrare în legalitate au fost analizate de către instanțele judecătorești, iar interpretarea și aplicarea normelor de drept care reglementează noțiunea „intrării în legalitate“, inclusiv din perspectiva naturii juridice a termenului stabilit pentru această cerință, au relevat prezența unei veritabile probleme de drept, nu doar susceptibilă de a da naștere unor interpretări diferite, ci chiar concretizând soluții jurisprudențiale definitive și neunitare. ... 47. Litigiul principal are ca obiect controlul de legalitate al unui act administrativ asimilat (refuz de eliberare autorizație de construire), cauză ce se află în competența de primă instanță a tribunalului și se soluționează prin hotărâre supusă numai recursului, potrivit dispozițiilor art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 554/2004), coroborate cu cele ale art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 76/2012). Prin urmare, curtea de apel care a înaintat sesizarea judecă pricina în ultimă instanță, astfel că se constată îndeplinită cea de-a doua cerință de admisibilitate - cauza care face obiectul judecății să se afle în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului învestit să o soluționeze în ultimă instanță. ... 48. Condiția de admisibilitate referitoare la caracterul esențial al chestiunii de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei pendinte în care se ridică întrebarea este îndeplinită, deoarece, prin raportare la obiectul cauzei, soluția pe fond depinde de analiza caracterului justificat sau nejustificat al refuzului manifestat de autoritatea publică locală căreia i s-a solicitat emiterea autorizației de construire pentru lucrările efectuate cu depășirea limitelor autorizației emise inițial, iar motivul pentru care s-a respins această solicitare a fost acela că a fost depășit termenul stabilit de organul de control pentru intrarea în legalitate a contravenientului, conform prevederilor art. 28 din Legea nr. 50/1991. ... 49. Se constată însă că cerința noutății chestiunii de drept ce formează obiectul sesizării nu este îndeplinită. ... 50. Analiza conținutului art. 519 din Codul de procedură civilă relevă că noutatea chestiunii de drept ce face obiectul sesizării reprezintă o condiție distinctă de aceea a nepronunțării anterioare a Înaltei Curți de Casație și Justiție asupra respectivei chestiuni de drept ori de cea a inexistenței unui recurs în interesul legii aflat în curs de soluționare cu privire la acea chestiune de drept. ... 51. Așa cum Înalta Curte de Casație și Justiție a decis în jurisprudența sa anterioară (Decizia nr. 1 din 17 februarie 2014^7, Decizia nr. 3 din 14 aprilie 2014 și Decizia nr. 4 din 14 aprilie 2014^8, Decizia nr. 6 din 23 iunie 2014^9, Decizia nr. 13 din 8 iunie 2015^10 și Decizia nr. 14 din 8 iunie 2015^11), în lipsa unei definiții a „noutății“ chestiunii de drept și a unor criterii de determinare a acesteia în cuprinsul art. 519 din Codul de procedură civilă, rămâne atributul Înaltei Curți de Casație și Justiție, sesizată cu pronunțarea unei hotărâri prealabile, să hotărască dacă problema de drept a cărei dezlegare se solicită este nouă. ^7 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 9 aprilie 2014. ^8 Publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 437 din 16 iunie 2014. ^9 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 691 din 22 septembrie 2014. ^10 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 518 din 13 iulie 2015. ^11 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 736 din 1 octombrie 2015. ... 52. Noutatea unei chestiuni de drept poate fi generată nu numai de o reglementare nou-intrată în vigoare, ci și de una veche, cu condiția însă ca instanța să fie chemată să se pronunțe asupra respectivei probleme de drept pentru prima dată. ... 53. Din această perspectivă, condiția noutății unei chestiuni de drept trebuie examinată în raport cu scopul legiferării acestei instituții procesuale a hotărârii prealabile ca mecanism de unificare a practicii, anume acela de a preîntâmpina apariția unei practici neunitare (control a priori), spre deosebire de mecanismul recursului în interesul legii, care are menirea de a înlătura o practică neunitară deja intervenită în rândul instanțelor judecătorești (control a posteriori). ... 54. În doctrină s-a exprimat opinia potrivit căreia sesizarea instanței supreme ar fi justificată sub aspectul îndeplinirii elementului de noutate atunci când problema de drept nu a mai fost analizată în lucrările de specialitate juridică - în interpretarea unui act normativ mai vechi - ori decurge dintr-un act normativ intrat în vigoare recent sau relativ recent prin raportare la momentul sesizării. De asemenea, problema de drept poate fi considerată nouă prin faptul că nu a mai fost dedusă judecății anterior. ... 55. Caracterul de noutate se pierde, pe măsură ce chestiunea de drept a primit o dezlegare din partea instanțelor, concretizată, în situația de față, într-o practică judiciară consacrată încă din anul 2012, astfel cum se remarcă din examenul jurisprudențial prezentat la pct. VI. De altfel, instanța de trimitere cunoștea acest aspect, arătând în încheierea de sesizare că „problema de drept este nouă întrucât, urmare cercetărilor efectuate în acest sens, nu a fost identificată practică judiciară în materie care să conducă la concluzia că această chestiune a fost dezlegată jurisprudențial în mod unitar, însă problema de drept nu își găsește o soluționare unitară în practica instanțelor inferioare“. ... 56. Legea nr. 50/1991 folosește sintagma „intrare în legalitate“ în cadrul modificărilor operate prin Legea nr. 453/2001^12, care, prin art. I pct. 25, modifică art. 25 din Legea nr. 50/1991, introducând alin. (3) , cu următorul conținut: „Măsura desființării construcțiilor se aplică și în situația în care, la expirarea termenului de intrare în legalitate stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției, contravenientul nu a obținut autorizația necesară.“ Acest text legal [devenit, prin renumerotare, art. 28 alin. (3) din Legea nr. 50/1991, în forma republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 933 din 13 octombrie 2004] nu a mai suferit nicio modificare până în prezent. ^12 Legea nr. 453/2001 pentru modificarea și completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții și unele măsuri pentru realizarea locuințelor. ... 57. Aceeași sintagmă, „intrarea în legalitate“, este întâlnită în prevederile Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, aprobate prin Ordinul ministrului dezvoltării regionale și locuinței nr. 839/2009. ... 58. Prevederile legale a căror interpretare se solicită prin sesizarea analizată au fost examinate în cursul litigiilor ivite de la introducerea alin. (3) al art. 28 din Legea nr. 50/1991 (anul 2001) și până în prezent, în cauze ce au avut ca obiect fie analizarea refuzului de a elibera autorizația de construire, în vederea intrării în legalitate, în scopul conformării persoanei contraveniente la măsurile dispuse prin procesul-verbal de contravenție, fie solicitarea de a se lua măsura desființării construcțiilor executate fără autorizație de construire. ... 59. Examenul jurisprudențial efectuat arată că s-a conturat deja o practică judiciară divergentă în legătură cu chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită, fiind pronunțate soluții care consfințesc atât interpretarea potrivit căreia termenul stabilit prin procesul-verbal de constatare a contravenției, pentru intrarea în legalitate, este unul imperativ, cât și interpretarea în sensul că acest termen este unul de recomandare. ... 60. Prin urmare, existența deja a unei practici neunitare subliniază nu numai că se poate apela la mecanismul recursului în interesul legii, ci și că nu mai poate fi sesizată instanța supremă pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile, întrucât scopul preîntâmpinării practicii neunitare nu mai poate fi atins, chestiunea de drept care a generat-o nemaifiind, prin urmare, una nouă, ci una care a creat deja divergență în jurisprudență. ... 61. Din acest punct de vedere nu este îndeplinită condiția privind caracterul de noutate a chestiunii de drept deduse judecății, nemaiputând fi realizat scopul care justifică interesul în formularea unei cereri pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile, acela de prevenire a apariției unei practici neunitare. ... 62. Chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării nu a făcut obiectul unui recurs în interesul legii, iar Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat deja asupra problemei de drept printr-o hotărâre obligatorie pentru toate instanțele. ... 63. Este de menționat că, prin Decizia nr. 53 din 11 noiembrie 2019, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept al instanței supreme a respins, ca inadmisibilă, sesizarea privind interpretarea prevederilor art. 28 alin. (1) și (2) coroborat cu art. 32 din Legea nr. 50/1991, însă această soluție a fost determinată de constatarea neîndeplinirii cerinței prevăzute de art. 520 alin. (1) din Codul de procedură civilă, dată fiind lipsa de la dosar a punctului de vedere al instanței de trimitere. Prin urmare, în cuprinsul Deciziei nr. 53 din 11 noiembrie 2019, Înalta Curte de Casație și Justiție nu a examinat condițiile de admisibilitate ce se verifică în ipoteza unei trimiteri care întrunește condițiile unei legale sesizări, conform normelor de procedură cuprinse în art. 519 și următoarele din Codul de procedură civilă. ... 64. Față de cele prezentate, Înalta Curte de Casație și Justiție apreciază că mecanismul de unificare a practicii judiciare reglementat de dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă nu poate fi valorificat atât timp cât legiuitorul a stabilit, prin condițiile restrictive de admisibilitate, rolul unificator al instituției juridice a hotărârii prealabile numai în scopul preîntâmpinării apariției unei practici neunitare, printr-o rezolvare de principiu a unei veritabile probleme de drept. ... ...