Decizia ÎCCJ nr. 54/2019 (HP)Punctul IV

IV. Motivele de admisibilitate reținute de titularul sesizării 13. Instanța de trimitere a constatat că sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate a sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, apreciind că de existența chestiunii de drept în discuție depinde soluționarea în fond a cauzei în ultimă instanță. ... 14. De asemenea a argumentat caracterul dificil al chestiunii de drept, arătând că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 90/2017 și Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 114/2018 au prevăzut o serie de măsuri fiscal-bugetare aplicabile temporar, în anul 2018 și respectiv în perioada 2019-2021, unor domenii de activitate și materii juridice diferite. Unele măsuri sunt redactate în termeni generali, fără circumstanțierea subiectelor de drept cărora li se aplică, precum sunt art. 11 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 90/2017 și art. 41 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 114/2018, iar alte măsuri cuprind diverse circumstanțieri sub acest aspect. ... 15. De exemplu, art. 6 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 90/2017 se aplică personalului din instituțiile și autoritățile publice, art. 7 din același act normativ se aplică personalului plătit din fonduri publice, art. 9 se aplică instituțiilor și autorităților publice, astfel cum sunt definite la art. 2 alin. (1) pct. 30 din Legea nr. 500/2002 și la art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006 privind finanțele publice locale, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 273/2006), art. 10 se aplică personalului militar, polițiștilor și funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare. Cu privire la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 114/2018 se observă că art. 36 se aplică instituțiilor și autorităților publice, astfel cum sunt definite la art. 2 alin. (1) pct. 30 din Legea nr. 500/2002 și la art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006, art. 37 se aplică personalului militar, polițiștilor și funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare, art. 38 și 39 se aplică personalului din instituțiile și autoritățile publice. ... 16. Comparând cele două acte normative, instanța de trimitere a constatat că măsurile fiscal-bugetare sunt deseori identice sau asemănătoare, dar ordinea articolelor care le conțin este diferită, deși nu se identifică o logică clară a numerotării, în condițiile în care măsurile reglementate nu decurg una din cealaltă, ci sunt distincte. ... 17. Acest caracter distinct al măsurilor fiscal-bugetare nu poate fi însă absolutizat, iar sfera lor de aplicare trebuie circumscrisă domeniului reglementat prin cele două acte normative. De aceea, deși sunt reglementate în termenii cei mai generali, fără precizarea subiectelor de drept cărora li se aplică, art. 11 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 90/2017 și art. 41 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 114/2018 nu sunt aplicabile tuturor angajatorilor din economia națională, ci numai celor a căror activitate este reglementată prin cele două acte normative. ... 18. Înțelegând că este necesară o interpretare calificată a domeniului de aplicare al art. 11 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 90/2017 și art. 41 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 114/2018, Curtea a identificat trei posibile interpretări: – fie aceste dispoziții se aplică inclusiv instituțiilor și autorităților publice, astfel cum sunt definite la art. 2 alin. (1) pct. 30 din Legea nr. 500/2002 și la art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006; ... – fie ele se aplică oricărui angajator ale cărui cheltuieli salariale se pot reflecta, direct sau indirect, în bugetul general consolidat sau pot influența valoarea participației statului; ... – fie se aplică numai personalului plătit din fonduri publice. ... ... 19. Prima variantă de interpretare decurge din utilizarea, ca ipoteză a aplicării art. 11 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 90/2017, a ipotezei formulate textual în cadrul unuia dintre articolele anterioare (art. 9), respectiv ca ipoteză a art. 36 și art. 41 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 114/2018. Acestei interpretări i se poate reproșa că face abstracție de articolul imediat anterior. Totuși, art. 10 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 90/2017 se aplică personalului militar, polițiștilor și funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare, iar art. 40 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 114/2018 reglementează menținerea unei multitudini de drepturi prevăzute prin diverse acte normative în favoarea diverselor categorii de beneficiari; caracterul eclectic al reglementării face, așadar, dificil de înțeles o variantă de interpretare bazată pe ipoteza normativă a articolului imediat anterior. Este evident, în acest context, că art. 11 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 90/2017 se aplică unei sfere mai largi de relații de muncă și de funcții publice decât personalului militar, polițiștilor și funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare. Așa fiind, se poate considera că art. 11 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 90/2017, nepreluând ipoteza art. 10, care este în mod evident excesiv de restrânsă, preia în schimb ipoteza art. 9, care se aplică instituțiilor și autorităților publice, astfel cum sunt definite la art. 2 alin. (1) pct. 30 din Legea nr. 500/2002 și la art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006. În continuare, se poate prezuma că voința legiuitorului, manifestată prin art. 41 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 114/2018, a fost aceea de a menține sensul dispoziției similare prevăzute de art. 11 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 90/2017. O astfel de interpretare ar avea avantajul că ar valorifica intenția legiuitorului în sensul interpretării extensive a domeniului de aplicare al celor două prevederi, manifestată prin absența prevederii exprese a subiectelor de drept cărora li se aplică, domeniu care nu poate fi totuși mai larg decât cel conturat de sfera instituțiilor și autorităților publice, astfel cum sunt definite la art. 2 alin. (1) pct. 30 din Legea nr. 500/2002 și la art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006. Dacă se adoptă acest mod de interpretare, este esențial să se stabilească dacă o companie națională la care statul deține pachetul majoritar de acțiuni, precum pârâta din prezenta cauză, este instituție publică în înțelesul art. 2 alin. (1) pct. 30 din Legea nr. 500/2002, care definește instituțiile publice, printre altele, și ca instituțiile din subordinea/coordonarea ministerelor, finanțate din bugetele prevăzute la art. 1 alin. (2) , adică din bugetul de stat și alte bugete publice. Pârâta, companie națională la care statul deține pachetul majoritar de 80% din acțiuni, funcționează sub autoritatea Ministerului Transporturilor, potrivit prevederilor anexei nr. 2 lit. E pct. 14 din Hotărârea Guvernului nr. 21/2015 privind organizarea și funcționarea Ministerului Transporturilor, cu modificările și completările ulterioare. Independent de acest aspect, potrivit art. 22 din Statutul Companiei Naționale „Administrația Porturilor Maritime“ - S.A. Constanța (anexa la Hotărârea Guvernului nr. 517/1998 privind înființarea Companiei Naționale „Administrația Porturilor Maritime“ - S.A. Constanța, cu modificările și completările ulterioare), „pentru îndeplinirea obiectului de activitate și în conformitate cu atribuțiile stabilite, Compania utilizează veniturile proprii de finanțare, constituite conform legii, credite bancare, alocații bugetare și alte surse financiare“. Astfel, în condițiile în care pârâta, companie națională la care statul deține pachetul majoritar de acțiuni, își desfășoară activitatea sub autoritatea unui minister și este finanțată inclusiv prin alocații bugetare, rămâne de stabilit dacă, în înțelesul art. 2 alin. (1) pct. 30 din Legea nr. 500/2002, poate fi calificată ca „instituție“. Aceasta este o chestiune de drept suficient de dificilă pentru a genera practică judiciară neunitară și care face necesar mecanismul de unificare prevăzut de art. 519 și următoarele din Codul de procedură civilă. Titularul sesizării a mai reținut că, într-un context mai larg, poate fi avută în vedere și Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 28 din 24 aprilie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 378 din 22 mai 2017 (Decizia nr. 28/2017), prin care s-a stabilit că „noțiunea de «autoritate publică», astfel cum este definită de art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, nu este similară cu cea de «instituție publică», astfel cum este prevăzută de art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006“. În acest sens s-a reținut că aceste dispoziții prevăd că sunt instituții publice locale comunele, orașele, municipiile, sectoarele municipiului București, județele, municipiul București, instituțiile și serviciile publice din subordinea acestora, cu personalitate juridică, indiferent de modul de finanțare a activității acestora. Prin urmare, serviciile publice, care se pot organiza în forma unor societăți, calificate inclusiv ca operatori economici sau întreprinderi publice, pot fi „instituții publice locale“. Rămâne de stabilit dacă o astfel de concluzie poate fi urmată, pentru identitate de rațiune, și în cazul companiilor naționale la care statul deține pachetul majoritar de acțiuni, respectiv dacă acestea pot fi calificate ca instituții publice centrale, în sensul art. 2 alin. (1) pct. 30 din Legea nr. 500/2002. ... 20. A doua variantă de interpretare conduce, în esență, la același rezultat ca prima, dar fără filtrul reprezentat de art. 2 alin. (1) pct. 30 din Legea nr. 500/2002. O companie națională la care statul deține pachetul majoritar de acțiuni, precum pârâta din cauza de față, intră în ipoteza art. 11 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 90/2017 și art. 41 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 114/2018, atât pentru că este finanțată prin alocații bugetare, cât și pentru că rezultatele sale financiare se reflectă în bugetul consolidat al statului. Astfel, pe de o parte, angajarea de cheltuieli (între care și cele de natură salarială, aflate în discuție) influențează bugetul de venituri și cheltuieli, iar atât timp cât între venituri sunt și alocații bugetare, aceste cheltuieli au sau cel puțin pot avea o reflectare în dimensiunea concretă a acestei finanțări bugetare, care se reflectă în bugetul consolidat al statului. Pe de altă parte, simpla calitate de acționar majoritar a statului face ca sporirea cheltuielilor companiei, inclusiv cu cele salariale care fac obiectul acțiunii, să poată influența valoarea participației sale, înțeleasă ca activ patrimonial. În această a doua variantă de interpretare, indiferent de calificarea sau necalificarea pârâtei ca instituție publică, dispozițiile art. 11 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 90/2017 și art. 41 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 114/2018 i s-ar aplica în considerarea faptului că este finanțată inclusiv prin alocații bugetare, precum și în considerarea calității statului de acționar majoritar, apreciindu-se că aceste cheltuieli salariale se pot reflecta, direct sau indirect, în bugetul general consolidat sau pot influența valoarea participației statului. ... 21. A treia variantă de interpretare este una restrictivă, în sensul că art. 11 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 90/2017 și art. 41 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 114/2018 s-ar aplica numai personalului plătit din fonduri publice, adică celui prevăzut la art. 2 din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare (Legea-cadru nr. 153/2017), între care nu se află și salariații companiilor naționale la care statul deține pachetul majoritar de acțiuni. ... 22. În prima variantă de interpretare, răspunsul la cele două întrebări este afirmativ, răspunsul afirmativ la prima întrebare susținând în mod logic răspunsul afirmativ la a doua întrebare; în cea de-a doua variantă de interpretare, răspunsul la a doua întrebare este afirmativ, iar în cea de-a treia variantă de interpretare, acesta este negativ. ... 23. Curtea de apel a apreciat că problematica pe care o conturează cele două întrebări care fac obiectul sesizării este una complexă, astfel încât, pe fondul insuficientei clarități a prevederilor legale a căror interpretare se solicită, riscul apariției unei jurisprudențe neunitare este ridicat. În acest context, o hotărâre prealabilă ar fi oportună, în scopul asigurării unei aplicări unitare și previzibile a acestor prevederi. ... 24. Cât privește cerința noutății, instanța de trimitere a apreciat că această chestiune de drept nu a făcut obiectul unui recurs în interesul legii sau al unei hotărâri prealabile și nici nu face obiectul unor astfel de sesizări aflate în curs de soluționare, potrivit site-ului Înaltei Curți de Casație și Justiție, consultat la data de 21 iunie 2019. ... 25. De asemenea a apreciat că noutatea chestiunii de drept rezultă și din faptul că în practica judiciară nu s-a cristalizat o jurisprudență, unitară sau neunitară. ... ...