Decizia ÎCCJ nr. 74/2018 (HP)Punctul V

V. Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizarea A. Cu privire la admisibilitatea sesizării 14. Curtea de Apel Cluj a apreciat că sunt îndeplinite toate cerințele de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, după cum urmează: – ivirea unor probleme de drept cu privire la care există posibilitatea unor interpretări diferite, prima chestiune ridicând o problemă de corelare a legislației de drept comun în materia contenciosului administrativ cu legislația specifică în materia urbanismului, iar cea de-a doua chestiune vizând problema măsurii în care este posibilă înlăturarea aplicabilității art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, pornind de la rațiunea acestui text de lege; ... – Curtea de Apel Cluj este învestită cu soluționarea cererii de recurs, soluționarea cauzei aflându-se în ultimă instanță; ... – cele două probleme de drept invocate au caracter esențial în soluționarea cauzei, întrucât prin hotărârea primei instanțe acțiunea reclamantei a fost respinsă ca inadmisibilă, tocmai în considerarea neîndeplinirii în termenul legal a procedurii prealabile; or, prin prima întrebare se solicită interpretarea normelor de drept incidente în determinarea momentului de la care curge termenul pentru formularea plângerii prealabile împotriva unei autorizații de construire, în timp ce prin cea de-a doua întrebare se solicită clarificarea problemei caracterului irevocabil al unei autorizații de construire în situația demarării lucrărilor - care este exact situația din speță - și necesitatea ca, într-un asemenea caz, să se mai efectueze procedura prealabilă; ... – cu privire la condiția ca problema de drept supusă dezlegării să aibă legătură cu soluționarea pe fond a cauzei, instanța de trimitere a arătat că împrejurarea că sesizarea pune probleme legate de o excepție procesuală nu trebuie să ducă la respingerea sesizării ca inadmisibilă, câtă vreme s-a stabilit deja în jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție că noțiunea de „fond al cauzei“ trebuie înțeleasă în sens larg și că și probleme de drept procesual pot face obiectul sesizării, atunci când rezolvarea de principiu determină soluționarea în fond a cauzei sub aspectul statuării în privința raportului juridic dedus judecății (Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Decizia nr. 1 din 18 noiembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 43 din 20 ianuarie 2014, Decizia nr. 52 din 18 iunie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 609 din 17 iulie 2018); ... – chestiunea de drept este nouă, întrucât, ca urmare a cercetărilor efectuate din oficiu de către instanța de trimitere, nu a fost identificată o jurisprudență care să prezinte caracterul unei practici judiciare conturate și constante în materie; ... – Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat asupra celor două probleme de drept ridicate și acestea nu fac obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare. ... ... ... B. Cu privire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării 15. În ceea ce privește prima întrebare, instanța de trimitere apreciază că este necesar să se stabilească dacă în materia autorizațiilor de construire regulile prevăzute de legislația specială cu privire la afișarea acestora pe pagina de internet sau la sediul autorității emitente, precum și cea a afișării panoului de identificare a investiției pot avea vreun impact asupra momentului de la care curge termenul pentru formularea plângerii prealabile de către terții care se consideră vătămați prin emiterea unei asemenea autorizații. Mai exact, se pune problema dacă, prin edictarea unor reguli speciale de publicitate a acestui act administrativ, legiuitorul a înțeles să instituie o prezumție de informare a terților cu privire la existența și conținutul acestuia, astfel încât momentul afișării să coincidă cu momentul de la care începe să curgă termenul pentru formularea plângerii prealabile. ... 16. În cazul în care se va considera că afișarea autorizației de construire poate avea semnificația unei asemenea prezumții, trebuie să se stabilească despre care afișare este vorba - cea de pe pagina de internet sau de la sediul autorității emitente sau cea de la locul unde se va realiza construcția - deoarece, de cele mai multe ori, cele două proceduri nu se efectuează la aceeași dată, autorizația fiind afișată de către autoritatea emitentă la data emiterii, în vreme ce panoul de identificare a investiției se afișează la data începerii lucrărilor de construire. ... 17. De asemenea, în cazul în care există o prezumție în sensul că afișarea autorizației de construire semnifică faptul că terții au luat cunoștință de ea, întrebarea este dacă această prezumție are un caracter absolut, astfel încât terții sunt împiedicați în orice situație să dovedească faptul că, în concret, nu au cunoscut conținutul autorizației, sau ea are un caracter relativ, putând fi răsturnată printr-o probă contrară. ... 18. Chestiunile ridicate trebuie privite nuanțat, deoarece termenul pentru formularea plângerii prealabile în cazul actelor administrative individuale este unul foarte scurt, iar lipsa acestei plângeri sau formularea ei tardivă duce la respingerea acțiunii în anulare, ca inadmisibilă. Or, acest lucru înseamnă că necesitatea formulării plângerii prealabile trebuie tratată ca o limitare a dreptului de acces la justiție. Acceptând că este vorba despre o limitare care are la bază un scop legitim, trebuie totuși verificat, în toate cazurile, ca ea să nu depășească ceea ce este necesar pentru atingerea acestui scop și să nu golească de conținut dreptul de acces la o instanță, întrucât, în caz contrar, s-ar putea pune problema încălcării art. 6 din Convenția europeană a drepturilor omului. ... 19. Pornind de la această premisă, trebuie respinsă de plano ideea că afișarea autorizației de construire pe pagina de internet sau la sediul autorității emitente poate constitui o prezumție, absolută sau relativă, în sensul că aceasta ar fi cunoscută de terții interesați. Astfel, ar fi excesiv să i se ceară unei persoane să verifice constant site-ul primăriei sau să se deplaseze din când în când la sediul acesteia pentru a studia autorizațiile de construire emise de curând și a vedea dacă nu există vreuna care să o vatăme. ... 20. Nici în cazul afișării panoului de identificare a investiției la locul unde se va realiza construcția - afișare care, de cele mai multe ori, este concomitentă cu momentul la care lucrările încep efectiv - nu ar trebui să funcționeze o prezumție absolută, în sensul că terțul cunoaște existența autorizației; cu toate acestea, într-o atare situație, ținând cont și de alte elemente ale stării de fapt (cum ar fi, spre exemplu, împrejurarea că terțul locuiește în imediata vecinătate a locului unde se realizează construcția), ar putea lua naștere o prezumție judiciară în sensul că terțul a cunoscut existența construcției la momentul afișării panoului în discuție, prezumție pe care însă terțul o poate răsturna prin orice mijloc de probă. ... 21. Oricum, indiferent de momentul la care terțul ia cunoștință de existența autorizației de construire și, eventual, în mod sumar, de prevederile sale, se ridică o altă întrebare: pentru formularea plângerii prealabile este suficient ca el să cunoască existența și obiectul acesteia sau este necesar, în plus, ca el să poată studia documentația care a stat la baza emiterii acesteia; or, în materia autorizațiilor de construire, ale căror prevederi sunt adesea sumare, această întrebare este deosebit de pertinentă, câtă vreme, prin ipoteză, simpla lecturare a autorizației în sine oferă puține indicii cu privire la legalitatea acesteia. ... 22. Răspunsul ar trebui nuanțat și în această situație; astfel, dacă terțul a avut o posibilitate rezonabilă de a își da seama de existența unor vicii ale autorizației de construire, care îi vatămă drepturile, printr-o simplă lecturare a actului, plângerea prealabilă ar trebui formulată de la momentul la care el ia cunoștință de act. Pe de altă parte, dacă viciile de legalitate sunt de așa natură încât nu pot fi decelate decât prin consultarea documentației care a stat la baza emiterii autorizației, atunci termenul pentru formularea plângerii prealabile nu ar trebui să curgă decât de la momentul la care terțul are acces la această documentație; în orice caz, două idei ar trebui subliniate: prima, că terțul are datoria de a se comporta diligent și de a face demersuri pentru studierea documentației imediat ce află de existența unei autorizații potențial vătămătoare; a doua, că chiar și anumite indicii ale nelegalității autorizației ar trebui să determine terțul să realizeze procedura prealabilă, nefiind permis ca acesta să aștepte până capătă o siguranță deplină, deoarece el are, oricum, suficient timp pentru a se edifica complet asupra legalității actului, între momentul formulării procedurii prealabile și termenul-limită pentru introducerea acțiunii în contencios administrativ; aceasta, întrucât trebuie respectat dreptul terțului de acces la justiție, dar trebuie respectat și dreptul beneficiarului autorizației la siguranța circuitului administrativ. ... 23. În ceea ce privește cea de-a doua întrebare, instanța de trimitere apreciază că ea urmărește, în primul rând, să se stabilească dacă o autorizație de construire este revocabilă și momentul până la care aceasta este revocabilă; astfel, deși, teoretic, există un principiu al revocabilității actelor administrative, practic acest principiu suferă o serie de limitări, mai ales în cazul actelor administrative individuale favorabile particularului; una dintre aceste limitări este consacrată expres în legislație de art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 și se referă la irevocabilitatea actelor administrative care au intrat în circuitul civil; problema care se ridică este cea a momentului la care putem spune că o autorizație de construire intră în circuitul civil. ... 24. Pornind de la ideea că circuitul civil implică ideea de tranzacționare asupra dreptului, autorizația de construire ar trebui să fie revocabilă până la momentul în care beneficiarul său începe demersurile efective în vederea realizării construcției; cel mai probabil, aceste demersuri trebuie analizate de la caz la caz, însă se impune a se considera că, cel mai târziu, la momentul în care începe edificarea construcției, autorizația devine irevocabilă. ... 25. Or, dacă autorizația a devenit irevocabilă prin demararea lucrărilor de construire, se pune problema dacă mai este necesară efectuarea procedurii prealabile, ținând cont că, prin definiție, aceasta presupune solicitarea de revocare a actului; cu alte cuvinte, este obligatoriu ca particularul să ceară revocarea unui act în situația în care această revocare este imposibilă? Dacă se urmărește respectarea textului art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 în litera sa, atunci răspunsul este pozitiv, întrucât nu există prevăzută expres o excepție de la obligația efectuării procedurii prealabile în cazul actelor irevocabile. Dacă însă se urmărește respectarea textului în spiritul său, răspunsul ar trebui să fie în sensul că această procedură nu este obligatorie în cazul actelor irevocabile, pentru simplul motiv că ea ar fi perfect inutilă (Curtea de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal: Decizia nr. 1.832 din 8 martie 2012). ... 26. De asemenea, ulterior formulării sesizării, la solicitarea instanței supreme, Curtea de Apel Cluj și-a completat punctul de vedere cu următoarele argumente: – în situația terțului vătămat într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual adresat altui subiect de drept, Legea nr. 554/2004 prevede că plângerea prealabilă poate fi formulată în termenul de 30 de zile, aplicabil prin asemănare cu ipoteza destinatarului actului administrativ cu caracter individual, reglementată la alin. (1) al art. 7; așa fiind, în reglementarea anterioară Legii nr. 212/2018, termenul de 30 de zile curge pentru terț de la momentul în care a luat cunoștință, pe orice cale, de existența actului administrativ; este de semnalat însă că, în ceea ce privește punctul de calcul al termenului de 30 de zile, în Legea nr. 212/2018, de modificare a Legii nr. 554/2004, în vigoare de la 2 august 2018, termenul este determinat de momentul de la care terțul a luat cunoștință, pe orice cale, de conținutul actului, această nouă abordare legislativă confirmând unele soluții ale instanțelor de contencios, care s-au pronunțat în sensul că esențial este ca terțul să cunoască efectiv conținutul actului administrativ (autorizația de construire) și actele anexă ale acesteia (documentația tehnică și proiectul de autorizație de construire) (Curtea de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal: Decizia nr. 2.391 din 12 iulie 2017); ... – așa fiind, îndeplinirea exigențelor legale prevăzute de art. 7 alin. (21) din Legea nr. 50/1991 nu poate reprezenta momentul în care terțul a luat cunoștință de conținutul actului, deoarece aceste dispoziții legale reglementează doar o formă de publicitate a autorizației de construire, ținând seama de caracterul public al acestui tip de act administrativ, instituindu-se, de fapt, o excepție de la regula conform căreia în materia actului administrativ cu caracter individual acesta nu este opozabil terților, nefiind supus niciunei forme de publicitate; de altfel, faptul că neîndeplinirea formalității de publicitate nu condiționează legalitatea autorizației de construire, ci doar executarea ei, căci în lipsa îndeplinirii formalității legale de publicitate actul nu ar putea fi pus în executare (Curtea de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal: deciziile nr. 1.322 din 19 mai 2017, nr. 346 din 23 februarie 2017 și nr. 1.375 din 2 martie 2018); ... – dimpotrivă, într-o altă speță, aceeași instanță a considerat că „faptul afișării existenței autorizației de construire pe panoul menționat de norma legală incidentă reprezintă o modalitate obiectivă de aducere la cunoștința publicului a existenței unei autorizații de construire, fiind îndeplinită astfel cerința legală în privința celor ce se pretind vătămați de actul administrativ, respectiv de a avea cunoștință de existența unui anumit act, în speță a acelui care permite construirea“ (Curtea de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal: Decizia nr. 1.853 din 21 martie 2018). ... ... ... ...