Decizia ÎCCJ nr. 66/2018 (HP)Punctul V

V. Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizarea A. Cu privire la admisibilitatea sesizării 24. Curtea de Apel Suceava a apreciat că sunt îndeplinite toate cerințele de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă. ... 25. Cu privire la condiția noutății problemei de drept invocate din oficiu, instanța de trimitere a arătat că aceasta este îndeplinită față de caracterul recent al dispozițiilor normative supuse interpretării, susținând că noua reglementare diferă de reglementarea anterioară, referitor la care s-ar putea vorbi de o jurisprudență relativ constantă. ... 26. În plus, a precizat instanța de trimitere, întrucât nu a reușit să identifice decizii relevante în materie, pronunțate de curțile de apel după intrarea în vigoare a normelor metodologice, a prezumat că nu există o orientare consacrată a practicii judiciare în materie. ... ... B. Cu privire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării 27. Obiectul contestației îl constituie Decizia C.N.S.C. nr. 429/C9/246 din 19.02.2018, prin care s-a confirmat în parte solicitarea de clarificări nr. 303/331 din 15.01.2018, emisă în cadrul procedurii de achiziție tip cerere de ofertă/procedură simplificată - într-o singură etapă, în vederea atribuirii unui contract de achiziție publică. ... 28. Solicitarea de clarificări a fost emisă cu prilejul reevaluării propunerii tehnice în urma pronunțării Deciziei C.N.S.C. nr. 2.609/C9/3.129, 3.140, 3.150, 3.154, 3.214 din 5.10.2017, prin care s-au infirmat cele 2 motive de respingere reținute de comisia de evaluare, s-a admis contestația și a fost anulat procesul-verbal de evaluare, autoritatea contractantă fiind obligată la reevaluare „cu respectarea celor din motivare, a documentației de atribuire și a dispozițiilor legale în materia achizițiilor publice“. ... 29. În procedura de reevaluare a fost emisă Solicitarea de clarificări nr. 303/331 din 15.01.2018, prin care petentei i s-au cerut lămuriri formale și de confirmare cu privire la 9 aspecte privind alte posibile motive de neconformitate ale propunerii tehnice. ... 30. Ofertanta (petenta) a contestat legalitatea Solicitării de clarificări nr. 303/331 din 15.01.2018, prevalându-se cu precădere de argumentul că procesul-verbal de evaluare a propunerii tehnice a fost finalizat, fiind constatate doar două motive de neconformitate, care au fost anterior comunicate de autoritatea contractantă și au făcut obiectul verificării C.N.S.C., motiv pentru care, cu prilejul reevaluării, nu se poate proceda la reanalizarea propunerii tehnice cu privire la aspecte noi, altele decât cele reținute inițial. ... 31. Prin Decizia C.N.S.C. nr. 429/C9/246 din 19.02.2018, acest argument a fost înlăturat, motivat de faptul că, deși C.N.S.C. s-a pronunțat asupra celor două motive de neconformitate, acest fapt nu împiedică autoritatea contractantă să extindă evaluarea și să solicite clarificările pe care le consideră necesare unei evaluări corecte și complete a ofertei, deoarece C.N.S.C. s-a pronunțat în virtutea principiului disponibilității numai cu privire la ceea ce a fost învestit, iar extinderea evaluării la alte aspecte, dacă se constată erori în evaluarea inițială, nu conduce la încălcarea vreunei dispoziții legale în materia achizițiilor publice. ... 32. Subsecvent, antamând fondul solicitării de clarificări, C.N.S.C. a admis în parte contestația formulată de petentă - S.C. A., fiind anulate o parte din întrebări pe motiv că nu se justifică, raportat la cerințele din documentația de atribuire. ... 33. Petenta a contestat acest raționament și a invocat lipsa de legalitate a măsurii autorității contractante de a proceda la reevaluarea integrală a propunerii tehnice, ca urmare a controlului de legalitate exercitat de C.N.S.C., respectiv de a solicita, cu prilejul reevaluării, clarificări noi, privitoare la alte motive de neconformitate față de cele reținute cu prilejul primei evaluări și față de care s-a dispus reevaluarea în calea jurisdicțională de atac. ... 34. Această chestiune a suscitat controverse și a fost izvor de practică neunitară, în perioada de activitate a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 337/2006, cu modificările și completările ulterioare (Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006) și a Normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziție publică din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 925/2006, cu modificările și completările ulterioare (Normele de aplicare). ... 35. Problema a fost dezbătută cu ocazia „Întâlnirii reprezentanților Consiliului Superior al Magistraturii cu președinții secțiilor de contencios administrativ și fiscal de la Înalta Curte de Casație și Justiție și curțile de apel, Suceava, 23-24 octombrie 2014“, când, într-o rezolvare parțială, s-a reținut că etapizarea analizei ofertelor, astfel cum este prevăzută de dispozițiile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 34/2006 (criteriile de calificare - eligibilitate, apoi criteriile de selecție - oferta financiară și, în fine, oferta tehnică), se regăsește și în normele tehnice ale Autorității Naționale pentru Reglementarea și Monitorizarea Achizițiilor Publice (A.N.R.M.A.P.), motiv pentru care nu se poate impune autorității contractante ca, în momentul în care identifică un motiv de neconformitate/inacceptabilitate pentru una dintre etape, să parcurgă obligatoriu și etapele următoare pentru a verifica dacă, cu privire la același ofertant, există motive de inacceptabilitate pentru propunerea tehnică sau financiară. ... 36. Concluzia agreată de participanții la întâlnire a fost în sensul necesității prevederii unei dispoziții legale prin care autoritatea contractantă să fie obligată să analizeze conformitatea unei oferte din perspectiva tuturor criteriilor, fără posibilitatea de a reveni ulterior, astfel încât actul administrativ supus cenzurii instanței să permită acesteia să analizeze toate criteriile de conformitate a ofertei (pct. 13 din minuta întocmită cu prilejul întâlnirii). ... 37. În practica judiciară majoritară se identifică un raționament și mai larg, context în care se remarcă multitudinea de hotărâri judecătorești pronunțate sub imperiul reglementării precedente, prin care curțile de apel au considerat că, în lipsa unei prevederi contrare, nimic nu împiedică comisia de evaluare să procedeze, după anularea raportului de evaluare, la reevaluarea completă a ofertelor, putând reține alte motive de neconformitate, inclusiv să considere inadmisibilă o ofertă care inițial a fost considerată admisibilă. ... 38. Tocmai o astfel de jurisprudență a invocat C.N.S.C. în decizia atacată, precum și autoritatea contractantă, ca argument împotriva admisibilității sesizării pendinte. ... 39. Instanța de trimitere a arătat însă că nu pune în discuție interpretarea și aplicarea prevederilor normative anterioare, menționând că, între timp, au intrat în vigoare Legea nr. 98/2016 privind achizițiile publice, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 98/2016) și Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 395/2016, acestea din urmă având prevederi diferite în materia evaluării ofertei, împrejurare în care rezidă dificultatea de interpretare ivită în cauză. ... 40. Astfel, nici Legea nr. 98/2016 și nici Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 395/2016 nu cuprind dispoziții speciale privind procedura de reevaluare, ca urmare a pronunțării unei decizii de către C.N.S.C. și/sau de către instanța de judecată, fiind aplicabile exclusiv prevederile generale referitoare la evaluarea ofertei, care trebuie interpretate și aplicate în lumina efectelor produse de controlul jurisdicțional de legalitate, în urma căruia s-a dispus reevaluarea. ... 41. În opinia instanței de trimitere, dispozițiile art. 65,art. 104 alin. (3) ,art. 132,art. 133 și art. 134 din Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 395/2016 se interpretează în sensul că, deși există anumite faze de verificare, autoritatea contractantă este obligată să procedeze la analizarea integrală a elementelor propunerii tehnice și a aspectelor propunerii financiare, identificând în etapa de evaluare toate motivele de respingere. ... 42. Pe cale de consecință, dacă motivele de respingere astfel identificate sunt infirmate în calea jurisdicțională de atac, comisia de evaluare va reanaliza oferta în limitele controlului de legalitate în urma căruia s-a dispus reevaluarea, fără a avea posibilitatea extinderii reevaluării cu privire la aspecte pe care le-a verificat sau pe care era obligată să le verifice în etapa de evaluare, conform art. 65 alin. (2) și art. 133 din Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 395/2016, la care trimite, și care nu au făcut obiectul vreunei solicitări de remediere. ... 43. În interpretarea contrară se poate susține, astfel cum motivează C.N.S.C. și intimata, că atât timp cât nu există o dispoziție legală expresă prin care autoritatea contractantă să fie obligată să analizeze oferta, fără posibilitatea de a mai reveni ulterior, prin extinderea reevaluării, rezultă că aceasta are posibilitatea să ceară clarificări și să reevalueze integral oferta, nefiind permisă trecerea sub tăcere a unor aspecte care ar conduce la respingerea unei oferte pe motiv că nu au fost observate într-o etapă anterioară a procedurii de atribuire. În plus, se poate invoca și posibilitatea autorității emitente de a revoca actul cât timp nu a intrat în circuitul civil și nu a produs efecte juridice, de unde s-ar desprinde concluzia că aceasta ar avea nu numai dreptul, ci și obligația reverificării integrale a ofertei. ... 44. Aici apare interesul decelării efectelor produse de decizia C.N.S.C., obligatorii pentru părți, conform art. 28 din Legea nr. 101/2016, știut fiind că cel care se pretinde vătămat printr-un act al autorității contractante poate solicita anularea lui și măsuri de remediere într-un termen de decădere, a cărui nerespectare atrage consolidarea legalității actului. În măsura în care se interpretează că autoritatea contractantă este obligată să analizeze integral propunerea tehnică și financiară și să rețină toate motivele de respingere, verificare supusă controlului de legalitate în calea jurisdicțională de atac, în mod firesc decizia C.N.S.C. și/sau a instanței de contencios administrativ exclude posibilitatea revenirii asupra elementelor considerate anterior conforme, comisia de evaluare urmând a proceda la reevaluare numai cu privire la motivele de respingere contestate în termen și referitor la care s-au solicitat măsuri de remediere. ... 45. Astfel se asigură și celeritatea care trebuie să caracterizeze derularea procedurii de achiziție publică și se exclude intercalarea procedurilor judiciare în cascadă, ca urmare a posibilității comisiilor de a nu „observa“ toate deficiențele de la bun început, mergând pe ideea că acestea vor putea fi observate și ulterior. ... 46. Tot astfel, autoritatea contractantă este motivată să își îndeplinească cu diligență obligația de a analiza și de a verifica complet și cu maximă seriozitate fiecare ofertă, atât din punctul de vedere al propunerii tehnice, cât și al celei financiare, nefiind posibil a se interpreta voința legiuitorului în sens contrar prin prisma argumentului că sunt necesare remedii pentru acele situații când comisia de evaluare, deși obligată prin lege, nu vede la momentul evaluării toate motivele de respingere ale propunerii tehnice și/sau financiare. ... 47. În final, instanța de trimitere a menționat că problema supusă dezlegării a fost atinsă în cadrul Seminarului pentru unificarea practicii administrativ-jurisdicționale, conform Legii nr. 101/2016, desfășurat la Târgu Mureș, în 24-27 mai 2017, și organizat de C.N.S.C. în cooperare cu Institutul Național al Magistraturii și Curtea de Apel Târgu Mureș. ... 48. S-a arătat că, la pct. 6 din sinteza discuțiilor purtate cu acest prilej, s-a reținut că: „Autoritatea contractantă are obligația de a analiza ofertele din punct de vedere al respectării cerințelor prevăzute de documentația de atribuire, reținând toate motivele de inadmisibilitate sau neconformitate a unei oferte. Prin urmare, în ipoteza adoptării unor măsuri de remediere, urmare a formulării notificării, contestației, a efectuării controlului de legalitate de către C.N.S.C. sau instanța de judecată, nu se mai poate pune în discuție din nou admisibilitatea sau conformitatea acelei oferte. Cu alte cuvinte, aspectele de conformitate sau admisibilitate, urmare a revocării sau anulării actului autorității contractante, sunt probleme de drept dezlegate, etapă depășită, urmând ca autoritatea contractantă să procedeze la evaluarea în continuare a ofertei.“ ... 49. De asemenea, arată instanța de trimitere, cum sinteza întâlnirii este publicată chiar pe site-ul C.N.S.C. (Evenimente), surprinde în decizia atacată îmbrățișarea fără rezerve a interpretării acceptate în raport cu reglementarea anterioară și a relevanței deciziilor de speță pronunțate sub imperiul acesteia, deși Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 395/2016 cuprind totuși dispoziții explicite cu privire la obligația autorității contractante de a verifica într-o singură fază fiecare ofertă, atât din punctul de vedere al elementelor tehnice propuse, cât și din punctul de vedere al aspectelor financiare pe care le implică. ... 50. Acesta este un argument în plus pentru care instanța de trimitere a considerat oportună intervenția Înaltei Curți de Casație și Justiție pentru dezlegarea chestiunii de drept, apreciindu-se necesară tranșarea cu putere obligatorie a limitelor reevaluării ofertei într-o manieră cunoscută și respectată de toți participanții implicați în derularea procedurilor de achiziție publică, inclusiv de autoritățile cu competențe în gestionarea fondurilor europene care au aplicat corecții financiare chiar și pe legea veche, când practica era relativ constantă, pentru reevaluarea ofertelor cu depășirea limitelor rezultate din actele jurisdicționale prin care s-a dispus reluarea procedurii. ... ... ...