Decizia CCR nr. 520/2022Punctul 1

1. Curtea a fost învestită cu controlul de constituționalitate a dispozițiilor art. 234 alin. (2) din Legea privind statutul judecătorilor și procurorilor, care prevăd că „Judecătorii, procurorii, magistrații-asistenți și personalul de specialitate juridică asimilat acestora pot fi membri ai unor comisii de examinare sau de întocmire a proiectelor de acte normative, a unor documente interne sau internaționale și pot avea calitatea de expert în proiecte cu finanțare externă în domeniul justiției“. Acestea contravin prevederilor art. 1 alin. (5) , art. 125 alin. (3) și art. 132 alin. (2) din Constituție. Art. 125 alin. (3) și art. 132 alin. (2) din Constituție stabilesc că „(3) Funcția de judecător este incompatibilă cu orice altă funcție publică sau privată, cu excepția funcțiilor didactice din învățământul superior“, respectiv că „(2) Funcția de procuror este incompatibilă cu orice altă funcție publică sau privată, cu excepția funcțiilor didactice din învățământul superior“. Cu privire la istoricul acestor texte constituționale, se constată că ele au acest conținut încă din 1991 și extrem de important este că inițial Comisia de redactare a Constituției propusese ca aceste texte să aibă un conținut foarte restrictiv, și anume ca funcțiile de judecător și procuror să fie incompatibile cu orice funcție publică sau privată. Au fost două amendamente admise care au consacrat conținutul actual al celor două articole și au stabilit această excepție (a se vedea Geneza Constituției României - Lucrările Adunării Constituante, Ed. R.A. Monitorul Oficial, București, 1998, în special, p. 664). Prin Decizia nr. 45/2018, paragraful 167, Curtea a statuat că „un judecător sau procuror poate cumula funcția sa de autoritate publică numai cu funcțiile didactice din învățământul superior, care, potrivit art. 285 alin. (1) din Legea educației naționale nr. 1/2011, sunt cele de asistent universitar; lector universitar/șef de lucrări; conferențiar universitar și profesor universitar. De asemenea, art. 285 alin. (2) din aceeași lege prevede că în instituțiile de învățământ superior funcțiile de cercetare sunt: asistent cercetare; cercetător științific; cercetător științific gradul III; cercetător științific gradul II și cercetător științific gradul I, funcții care, conform alin. (3) , sunt echivalate cu cele didactice. Totodată, în virtutea funcției pe care o dețin de judecător și procuror, aceștia pot presta activități de instruire în cadrul Institutului Național al Magistraturii și al Școlii Naționale de Grefieri“. „În sistemul nostru constituțional normele antereferite sunt foarte stricte cu privire la incompatibilitățile care însoțesc funcția de judecător/procuror, rațiunea acestora fiind aceea de a evita confuziunea între aceste funcții și orice alte funcții publice sau private, indiferent de natura lor (politică sau economică)“ (paragraful 169). Totodată, subliniem că acest regim strict al incompatibilităților reprezintă o garanție, pe de o parte, pentru asigurarea independenței și imparțialității judecătorilor și, pe de altă parte, pentru asigurarea imparțialității procurorilor. Astfel, art. 125 alin. (3) și art. 132 alin. (2) din Constituție îi protejează pe judecători/procurori de orice imixtiune în activitatea lor, protejează imaginea justiției și protejează sistemul de justiție. Prin urmare, aceste incompatibilități, care se concretizează prin restricții/limitări, protejează autoritatea judecătorească la nivel sistemic, funcțional și individual. De aceea, existența normativă a acestor restricții/limitări nu trebuie percepută ca fiind obstacole în dezvoltarea profesională sau personală a judecătorilor și procurorilor. În virtutea noilor dispoziții legale referitoare la interdicții și incompatibilități, judecătorii, procurorii, magistrații-asistenți și personalul de specialitate juridică asimilat acestora pot avea calitatea de expert în proiectele cu finanțare externă în domeniul justiției. Pentru a înțelege sensul acestei norme juridice, trebuie să determinăm conținutul sintagmei „proiecte cu finanțare externă“. Aceste proiecte aparțin unor finanțatori, persoane fizice sau juridice care susțin cu bani realizarea unui plan în scopul îndeplinirii anumitor obiective pe care și le stabilesc și interese pe care le urmăresc în mod firesc. Mai mult, se poate observa că în discuție sunt numai finanțările externe, cu alte cuvinte finanțarea trebuie să provină de la o persoană fizică sau juridică străină. Rezultă că odată ce o organizație sau entitate dintr-o altă ordine juridică decât cea română și-a propus derularea unui plan în România (în domeniul justiției) poate angaja pe baza unui contract individual de muncă (ceea ce presupune un raport de subordonare) sau pe bază de voluntariat orice judecător sau procuror în calitate de specialist pentru a-și derula planul menționat. Astfel, ca natură juridică calitatea de expert este o funcție privată, judecătorul/procurorul devenind parte într-un raport juridic de muncă/civil. Onorariile oferite în cadrul acestor proiecte pot fi atractive, iar interesul manifestat de judecători și procurori cu privire la ocuparea acestor funcții și exercitarea competențelor specifice acestora le poate redirecționa atenția de la cele inerente profesiei de bază, ducând, astfel, la neglijarea propriei activități de judecată/investigare, după caz. Prin urmare, un judecător/procuror este compatibil cu „calitatea“ de expert într-un proiect derulat în domeniul justiției, cu condiția ca sursa finanțării să fie una externă. Dacă sursa finanțării este una internă, eventual, proiectul este derulat de statul român, brusc judecătorul/procurorul devine incompatibil cu o asemenea funcție. Ne întrebăm dacă un proiect cofinanțat din fonduri europene este un proiect cu finanțare externă, întrucât pe de o parte, fondurile Uniunii Europene se constituie și din contribuția statelor membre, adică a României, deci au o componentă internă, iar, pe de altă parte, cofinanțarea este eminamente internă. Însă, cert este că un proiect finanțat strict din fonduri externe (ale altor state, ale persoanelor fizice sau juridice străine) face ca o funcție privată să fie compatibilă cu cea de judecător/procuror. Astfel, în înțelesul textului analizat, sursa finanțării - să fie externă/internă - determină starea de incompatibilitate. O astfel de soluție legislativă nu poate fi acceptată din perspectiva art. 125 alin. (3) și art. 132 alin. (2) din Constituție. Chiar dacă decizia Curții Constituționale afirmă că aceste proiecte mai întâi trebuie aprobate de autoritățile judiciare, se constată că textul analizat nu conține o asemenea cerință. Pur și simplu un judecător sau procuror dacă află că există în curs de derulare un proiect cu finanțare externă din domeniul justiției poate aplica la funcția de expert în cadrul acestuia. Legea nu stabilește vreo aprobare necesară din partea autorităților menționate. De altfel, se poate observa că indiferent dacă proiectul este sau nu aprobat de aceste autorități (deci, o eventuală procedură prealabilă derulării sale) problema rămâne aceeași: cumularea calității de judecător/procuror cu o altă funcție (privată) ce nu face parte din sfera celor didactice. Recunoașterea posibilității judecătorului/procurorului de a exercita funcții private (retribuite sau nu), indiferent că au sau nu legătură cu serviciul justiției, serviciu care ține de esența prerogativelor statului, are drept consecință fragilizarea și afectarea temeiului pronunțării unor numeroase decizii ale Curții Constituționale prin care s-a argumentat constituționalitatea instituirii pensiei de serviciu a magistraților și neconstituționalitatea eventualei suprimări a acesteia (a se vedea Decizia nr. 900/2020, care face referire cu obstinație la regimul de incompatibilități și interdicții specifice judecătorilor și procurorilor - paragrafele 124-129, 143, 146, 149, 152). Brevitatis causa, Constituția stabilește ca regula incompatibilitatea funcției de judecător/procuror cu orice funcție (indiferent de natura ei), cu o singură excepție - funcții didactice în învățământul superior. Observăm caracterul strict al excepției: (a) să se exercite o funcție didactică și (b) funcția didactică să fie exercitată în învățământul superior. Or, dacă acceptăm că excepțiile sunt de strictă interpretare - exceptio est strictissimae interpretationis - înseamnă că orice extindere a sferei lor de cuprindere contravine înseși rațiunii excepției reglementate de legiuitorul constituțional (calitatea de expert nu este și nu poate fi o funcție didactică în învățământul superior). Graviora manent ... textul constituțional expres și foarte constrângător al art. 125 alin. (3) și art. 132 alin. (2) este încălcat prin construcții legislative sui generis (de altfel, prin Decizia nr. 45/2018, Curtea a exclus posibilitatea unor astfel de construcții care să depășească limitele și cadrul impus prin Constituție). Și în aceste condiții se naște întrebarea retorică dacă o normă de rang infraconstituțional poate să înfrângă însăși supremația Constituției sau dacă după 4 ani de la pronunțarea Deciziei nr. 45/2018 Curtea poate să dea un nou înțeles art. 125 alin. (3) și art. 132 alin. (2) din Constituție, fără ca acestea să fi fost revizuite. În acest context legislativ, se constată că o jurisprudență a Curții Constituționale trebuie să fie constantă, să nu cunoască fluctuații și să nu ignore conținutului clar și precis al normelor constituționale. Totodată, menționăm că este neconstituțională și reglementarea din art. 234 alin. (2) al legii referitoare la posibilitatea judecătorilor/procurorilor de a face parte din comisii de întocmire a proiectelor de acte normative. Se încalcă principiul separației puterilor în stat în sensul că un exponent al autorității judecătorești participă la redactarea unui proiect de act normativ. În realitate, nu judecătorii sau procurorii în mod individual trebuie să facă parte din aceste comisii, ci inițiatorul proiectului sau propunerii de lege poate să consulte, într-un cadru organizat, autoritatea judecătorească, în speță, Consiliul Superior al Magistraturii, acesta realizând legătura funcțională între autoritatea judecătorească și celelalte puteri. Se ajunge la situația în care judecătorul/procurorul, membru al unei asemenea comisii, să se subordoneze funcțional președintelui de comisie - un politician (secretar de stat/ministru etc.), să își încalce neutralitatea inerentă funcției sale de judecător/procuror, să promoveze soluții legislative modificatoare ale unor legi în vigoare, pe care teoretic trebuie să le aplice și să lucreze în interiorul unei puteri a statului - spre exemplu, dacă se dorește adoptarea unei hotărâri/ordonanțe/ordonanțe de urgență a Guvernului, proiectul acesteia se elaborează în cadrul puterii executive, în cadrul Guvernului, astfel că - având în vedere poziția lor constituțională - judecătorul sau procurorul nu poate face parte dintr-o astfel de comisie integrată puterii executive. Aceeași afirmație este valabilă și în privința propunerilor legislative, inițiate pe filieră parlamentară. O persoană nu poate să fie în mod concomitent atât judecător/procuror, cât și membru în comisiile de întocmire a diverselor acte normative pentru că ar cumula calități specifice puterii judecătorești și puterii legiuitoare/executive, ceea ce este inadmisibil. Prin urmare, apreciem că se încalcă următoarele texte constituționale: art. 1 alin. (4) , art. 124 alin. (2) și (3) în componenta sa de imparțialitate, independență și supunere față de lege a judecătorilor, art. 125 alin. (3) privind incompatibilitățile judecătorilor și art. 132 privind imparțialitate și incompatibilitățile procurorilor. În consecință, apreciem că art. 234 alin. (2) din Legea privind statutul judecătorilor și procurorilor este neconstituțional, iar obiecția de neconstituționalitate trebuia admisă cu privire la aceasta. ...