Decizia CCR nr. 2/2021Punctul 44

44. Examinând motivele de neconstituționalitate invocate, Curtea reține următoarele: (1) Susținerea privind încălcarea art. 1 alin. (5) din Constituție, prin nerespectarea art. 53 alin. (2) lit. f) din Legea nr. 69/2010 referitor la rolul și atribuțiile Consiliului fiscal, precum și, în ansamblu, a dispozițiilor imperative din Legea responsabilității fiscal-bugetare nr. 69/2010 45. Motivele dezvoltate la acest punct vizează, în esență, lipsa solicitării opiniei de specialitate a Consiliului fiscal. Or, sub acest aspect, în raport cu critici similare vizând adoptarea Legii bugetului de stat pe 2019, unde s-a realizat și o comparație între regimul avizării actelor normative de către autorități de rang constituțional și, respectiv, de rang infraconstituțional, Curtea Constituțională a reținut că „nu se poate face nicio comparație între avizul Consiliului Economic și Social și opinia Consiliului fiscal, întrucât, pe de o parte, Consiliul fiscal nu este o autoritate publică de rang constituțional, spre deosebire de Consiliul Economic și Social (a se vedea art. 141 din Constituție), iar, pe de altă parte, legea nu reglementează caracterul obligatoriu al solicitării opiniei, spre deosebire de avizul Consiliului Economic și Social, care este consultat în mod obligatoriu în domeniile sale de competență [a se vedea art. 2 alin. (1) din Legea nr. 248/2013, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 740 din 2 octombrie 2015].“ (Decizia nr. 127 din 6 martie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 189 din 8 martie 2019, paragraful 80) ... 46. În prezenta cauză este în discuție o reglementare având ca obiect rectificarea bugetară, astfel încât, pentru aceleași considerente, aplicabile mutatis mutandis, nu se poate reține neconstituționalitatea acesteia ca urmare a nesolicitării opiniei Consiliului fiscal. De altfel, atât în cuprinsul sesizării, cât și în punctele de vedere formulate în cauză se învederează faptul că, la solicitarea Ministerului Finanțelor Publice, Consiliul fiscal a emis în data de 14 august 2020 o opinie cu privire la proiectul celei de-a doua rectificări a bugetului general consolidat pe anul 2020, opinia exprimată de acest organism fiind atașată fișei actului normativ adoptat de Parlament. Ca urmare, sunt neîntemeiate criticile cu raportare la art. 1 alin. (5) din Constituție, care consacră principiul legalității și, implicit, exigențele pe care trebuie să le îndeplinească legea sub aspectul solicitării obligatorii a avizelor prevăzute în procedura legislativă. ... (2) Susținerea privind încălcarea prevederilor art. 1 alin. (3) și (5) , precum și ale art. 115 alin. (8) din Constituție, prin ignorarea exigențelor de previzibilitate ale legii, a perspectivelor evoluției situației bugetului general consolidat și economiei generale, cu consecința afectării principiului securității juridice 47. Întrucât criticile formulate la acest punct pun în discuție unele elemente ce privesc succesiunea în timp a actelor normative în materie, Curtea va evidenția, în esență, această succesiune și evoluția soluției legislative criticată în prezenta cauză (stabilirea bugetului asigurărilor sociale de stat aferent sistemului public de pensii), urmând să examineze apoi, în mod punctual, fiecare dintre critici. ... 48. Astfel, Legea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2020 nr. 6/2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 3 din 6 ianuarie 2020, prevedea în art. 3 alin. (1) următoarele: „Bugetul asigurărilor sociale de stat aferent sistemului public de pensii se stabilește la venituri în sumă de 87.327.121 mii lei, iar la cheltuieli în sumă de 87.327.121 mii lei atât la credite de angajament, cât și la credite bugetare.“ ... 49. Prin art. 1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 51/2020 pentru rectificarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 323 din 17 aprilie 2020, s-a stabilit că „Bugetul asigurărilor sociale de stat și bugetul asigurărilor pentru șomaj pe anul 2020, aprobate prin Legea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2020 nr. 6/2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 3 din 6 ianuarie 2020, se modifică și se completează potrivit prevederilor prezentei ordonanțe de urgență.“, art. 3 alin. (1) căpătând următorul conținut: „Bugetul asigurărilor sociale de stat aferent sistemului public de pensii pe anul 2020 se diminuează la venituri cu suma de 6.042.376 mii lei, subvenția acordată de la bugetul de stat majorându-se cu aceeași sumă.“ ... 50. Prin art. 1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 136/2020 pentru rectificarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 752 din 18 august 2020, s-a stabilit că „Bugetul asigurărilor sociale de stat și bugetul asigurărilor pentru șomaj pe anul 2020, aprobate prin Legea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2020 nr. 6/2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 3 din 6 ianuarie 2020, se modifică și se completează potrivit prevederilor prezentei ordonanțe de urgență.“, art. 3 alin. (1) căpătând următorul conținut: „Bugetul asigurărilor sociale de stat aferent sistemului public de pensii pe anul 2020 se diminuează la venituri cu suma de 6.823.015 mii lei prin diminuarea veniturilor curente cu suma de 427.076 mii lei și a subvenției acordate de la bugetul de stat cu suma de 6.395.939 mii lei, iar la cheltuieli se diminuează atât la credite de angajament, cât și la credite bugetare cu suma de 6.823.015 mii lei.“ ... 51. Prin Legea de aprobare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 136/2020, având un articol unic, art. 3 alin. (1) menționat a căpătat următorul conținut: „Bugetul asigurărilor sociale de stat aferent sistemului public de pensii pe anul 2020 se diminuează la venituri cu suma de 427.076 mii lei, subvenția acordată de la bugetul de stat majorându-se cu aceeași sumă.“ Această lege și redactare sunt criticate, în esență, întrucât amendamentele propuse și adoptate nu sunt însoțite și de justificări, sens în care nu se pot cunoaște rațiunile care au stat la baza intenției legiuitorului primar de a mări unele sume, în unele cazuri chiar de a le dubla, în raport cu cele adoptate de către Guvern. Se critică, de asemenea, lipsa de claritate și lipsa corelării cu Legea pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 135/2020 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2020, modificarea unor acte normative și stabilirea unor măsuri bugetare. ... 52. Examinând aceste critici astfel cum au fost dezvoltate în sesizare, Curtea constată că în Raportul comun al Comisiei pentru buget, finanțe, activitate bancară și piață de capital din Senat și al Comisiei pentru buget, finanțe și bănci din Camera Deputaților asupra proiectului de lege pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 136/2020 pentru rectificarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2020 s-a consemnat motivarea amendamentului propus în privința art. 3 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 136/2020 pentru rectificarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2020, în sensul că „este necesară menținerea subvenției de la bugetul de stat pentru asigurarea respectării prevederilor Legii nr. 127/2019 și acoperirea suplimentară a diminuării veniturilor curente la BASS“. Practic, prin amendamentul propus și aprobat, suma de 427.076 mii lei corespunzătoare diminuării, la venituri, a bugetului asigurărilor sociale de stat aferent sistemului public de pensii pe anul 2020 este acoperită prin subvenția de la bugetul de stat, stabilită în același cuantum de 427.076 mii, sens în care este și motivarea amendamentului. De altfel, din modul de redactare a criticilor - care se referă la mai multe amendamente și elemente de modificare a bugetului - ar părea că această critică este una generală, care privește deopotrivă Legea de aprobare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 135/2020 și, respectiv, Legea pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 136/2020, or numai aceasta din urmă reglementare formează obiectul prezentului dosar. ... 53. Astfel fiind, nu poate fi reținută nici lipsa de claritate a dispozițiilor art. 3 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 136/2020, astfel cum au fost modificate prin legea de aprobare. Este foarte clară atât redactarea acestora, cât și intenția legiuitorului de a menține subvenția existentă de la bugetul de stat pentru bugetul asigurărilor sociale de stat aferent sistemului public de pensii pe anul 2020, precum și de a o majora pentru viitor cu suma de 427.076 mii lei, în mod corespunzător diminuării, la venituri, a bugetului asigurărilor sociale de stat aferent sistemului public de pensii pe anul 2020. De altfel, textul are exact redactarea de principiu din precedenta ordonanță de urgență a Guvernului cu același obiect, respectiv Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 51/2020 pentru rectificarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2020, precitată. ... 54. Cât privește, în sine, succesiunea acestor acte normative (ordonanță de urgență a Guvernului, lege de aprobare) și efectele pe care le produc, constituie probleme de interpretare și aplicare a legii, ce excedează controlului realizat de Curtea Constituțională. Tot astfel, excedează controlului de constituționalitate realizarea corelării soluțiilor legislative consacrate de diverse proiecte de acte normative existente la un moment dat în Parlament, întrucât controlul de constituționalitate se realizează în mod secvențial, cu referire la un anumit obiect și în limitele sesizării, neavând semnificația unei evaluări de ansamblu a activității/politicii legiuitorului la un moment dat. ... 55. Din această perspectivă nu pot fi reținute nici criticile formulate în raport cu art. 115 alin. (8) din Constituție. Din lecturarea textului constituțional menționat, invocat de autorul sesizării, se observă că legiuitorul constituant a stabilit obligația Parlamentului de a reglementa prin legea de aprobare a ordonanței/ordonanței de urgență efectele produse pe perioada de aplicare a acesteia, însă numai „dacă este cazul“. Or, în prezenta cauză, este vorba de succesiunea a două acte normative care stabilesc structuri diferite (venituri/cheltuieli) ale bugetului asigurărilor sociale de stat aferent sistemului public de pensii pe anul 2020, implicațiile în planul modificărilor bugetare efective fiind de natură eminamente tehnică și de detaliu. ... (3) Susținerea privind încălcarea prevederilor art. 111 alin. (1) și ale art. 138 alin. (5) coroborate cu art. 147 alin. (4) din Constituție 56. La acest punct al sesizării se invocă lipsa solicitării de către Parlament a fișei financiare și a întocmirii acesteia, în consecință, de către Guvern, sens în care este menționată o consistentă jurisprudență a Curții Constituționale despre care se susține că ar fi aplicabilă și în prezenta cauză. ... 57. Curtea reține că, potrivit dispozițiilor art. 111 alin. (1) prima teză din Constituție, „Guvernul și celelalte organe ale administrației publice, în cadrul controlului parlamentar al activității lor, sunt obligate să prezinte informațiile și documentele cerute de Camera Deputaților, de Senat sau de comisiile parlamentare, prin intermediul președinților acestora“, iar, potrivit tezei a doua a aceluiași articol, „în cazul în care o inițiativă legislativă implică modificarea prevederilor bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat, solicitarea informării este obligatorie“. De asemenea, potrivit art. 138 alin. (5) din Constituție, „Nicio cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanțare“. Normele constituționale sunt dezvoltate prin prevederile art. 15 alin. (1) și (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice și prin art. 15 alin. (1) lit. a) din Legea responsabilității fiscal-bugetare nr. 69/2010, care stabilesc că în cazul propunerilor de introducere a unor măsuri/politici/inițiative legislative a căror adoptare atrage majorarea cheltuielilor bugetare, inițiatorii au obligația să prezinte fișa financiară, care trebuie să cuprindă schimbările anticipate în veniturile și cheltuielile bugetare pentru anul curent și următorii 4 ani; estimări privind eșalonarea creditelor bugetare și a creditelor de angajament, în cazul acțiunilor anuale și multianuale care conduc la majorarea cheltuielilor; măsurile avute în vedere pentru acoperirea majorării cheltuielilor sau a minusului de venituri pentru a nu influența deficitul bugetar. ... 58. Potrivit jurisprudenței constante a Curții Constituționale, normele constituționale citate stabilesc, pe de o parte, obligația Guvernului și a celorlalte organe ale administrației publice de a prezenta informațiile și documentele necesare actului legiferării și, pe de altă parte, modalitatea de obținere a acestor informații, respectiv la cererea Camerei Deputaților, a Senatului sau a comisiilor parlamentare, prin intermediul președinților acestora. Din aceste dispoziții rezultă că legiuitorul constituant a dorit să consacre garanția constituțională a colaborării dintre Parlament și Guvern în procesul de legiferare, instituind obligații reciproce în sarcina celor două autorități publice (a se vedea Decizia nr. 515 din 24 noiembrie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.195 din 14 decembrie 2004, citată în jurisprudența recentă, de exemplu Decizia nr. 331 din 21 mai 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 493 din 18 iunie 2019). În cadrul raporturilor constituționale dintre Parlament și Guvern, este obligatorie solicitarea unei informări atunci când inițiativa legislativă afectează prevederile bugetului de stat. Această obligație a Parlamentului este în consonanță cu dispozițiile constituționale ale art. 138 alin. (2) , care prevăd că Guvernul are competența exclusivă de a elabora proiectul bugetului de stat și de a-l supune spre aprobare Parlamentului. În temeiul acestei competențe, Parlamentul nu poate prestabili modificarea cheltuielilor bugetare fără să ceară Guvernului o informare în acest sens. Dat fiind caracterul imperativ al obligației de a cere informarea menționată, rezultă că nerespectarea acesteia are drept consecință neconstituționalitatea legii adoptate (Decizia nr. 1.056 din 14 noiembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 802 din 23 noiembrie 2007). Tot astfel, Curtea a mai reținut că art. 138 alin. (5) din Constituție impune stabilirea concomitentă atât a alocației bugetare, ce are semnificația unei cheltuieli, cât și a sursei de finanțare, ce are semnificația venitului necesar pentru suportarea ei, spre a evita consecințele negative, pe plan economic și social, ale stabilirii unei cheltuieli bugetare fără acoperire (a se vedea Decizia nr. 36 din 2 aprilie 1996, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 75 din 11 aprilie 1996, Decizia nr. 56 din 5 februarie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 199 din 12 martie 2020, paragraful 64). ... 59. Curtea observă însă că, în cauză, controlul de constituționalitate are ca obiect o lege de aprobare a unei ordonanțe de urgență de rectificare a bugetului asigurărilor sociale de stat, ipoteză specifică, ce impune o aplicare corespunzătoare a considerentelor deciziilor Curții Constituționale în materie. Astfel, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 136/2020 supusă aprobării prin lege și motivarea acesteia oferă informațiile necesare fundamentării deciziei Parlamentului, context în care eventuala obligare a acestuia din urmă de a solicita o altă informare de la Guvern apare ca un act pur formal, fără nicio finalitate. Cât privește sursa de finanțare, aceasta este precizată în corelație cu amendamentul propus și adoptat în Parlament, menționându-se în mod expres: „sursa de finanțare: Bugetul Ministerului Finanțelor Publice - Acțiuni Generale“. Or, art. 138 alin. (5) din Constituție nu se referă la existența in concreto a unor resurse financiare suficiente la momentul adoptării legii, ci la faptul că acea cheltuială să fie previzionată în deplină cunoștință de cauză în bugetul de stat pentru a putea fi acoperită în mod cert în cursul anului bugetar. ... 60. Potrivit jurisprudenței constante a Curții Constituționale, aprecierea caracterului suficient al resurselor financiare nu își are temeiul în art. 138 alin. (5) din Constituție, fiind o problemă exclusiv de oportunitate politică, ce privește, în esență, relațiile dintre Parlament și Guvern. Dacă Guvernul nu are resurse financiare suficiente, poate să propună modificările necesare pentru asigurarea lor, în virtutea dreptului său de inițiativă legislativă [a se vedea Decizia nr. 47 din 15 septembrie 1993, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 233 din 28 septembrie 1993, Decizia nr. 64 din 16 noiembrie 1993, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 310 din 28 decembrie 1993, sau Decizia nr. 22 din 20 ianuarie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 160 din 2 martie 2016, paragraful 56, Decizia nr. 593 din 15 iulie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 645 din 22 iulie 2020, paragraful 52]. Astfel fiind, sunt neîntemeiate și criticile formulate în raport cu prevederile art. 111 alin. (1) și ale art. 138 alin. (5) coroborate cu art. 147 alin. (4) din Constituție. ... 61. Curtea subliniază în final că, deși parte dintre critici au o redactare generală, în sensul că se referă și la un alt act normativ, ce formează obiectul altei sesizări adresate Curții Constituționale, legea criticată în prezenta cauză reglementează exclusiv măsuri de ordin tehnic, iar nu creșterea sau diminuarea punctului de pensie, această problematică nefăcând obiectul acestei sesizări. ... ...