Decizia CCR nr. 875/2020Punctul 32

32. Examinând motivele de neconstituționalitate invocate, Curtea reține următoarele: (1) Susținerea privind încălcarea art. 1 alin. (5) din Constituție, prin nerespectarea dispozițiilor art. 17 alin. (1) din Legea responsabilității fiscal-bugetare nr. 69/2010 33. Motivele dezvoltate la acest punct vizează, în esență, încălcarea principiului legalității prin nerespectarea prevederilor art. 17 alin. (1) din Legea 69/2010, potrivit cărora „Nu se pot promova acte normative cu mai puțin de 180 de zile înainte de expirarea mandatului Guvernului, în conformitate cu art. 110 alin. (1) din Constituția României, republicată, care conduc la creșterea cheltuielilor de personal sau a pensiilor în sectorul bugetar.“ Potrivit art. 3 pct. 16 din același act normativ, prin cheltuieli de personal se înțelege „totalul cheltuielilor suportate din bugetul general consolidat pentru personalul din sectorul bugetar, pe parcursul unui exercițiu bugetar, respectiv cheltuielile cu salariile de bază, soldele funcțiilor de bază și indemnizațiile lunare de încadrare, sporurile, indemnizațiile, premiile, stimulentele și alte drepturi de natură salarială, în bani sau natură, stabilite conform legii, precum și contribuțiile sociale ce revin în sarcina angajatorului aferente acestora.“ ... 34. Cu referire la aceste susțineri, Curtea constată, mai întâi, că textul legal invocat pentru susținerea pretinsei încălcări a art. 1 alin. (5) din Constituție se referă la „promovarea“ actelor normative, termen fără corespondent în redactarea dispozițiilor constituționale privind etapele procedurii legislative. Constituția se referă la inițiativa legislativă (art. 74), sesizarea Camerelor (art. 75), (context în care legiuitorul constituant utilizează termenii de „dezbatere“, „adoptare“, „respingere“ a proiectelor de legi sau a propunerilor legislative), adoptarea legilor (art. 76), promulgarea legii (art. 77). Din această perspectivă, nu poate fi reținută relevanța constituțională a art. 17 alin. (1) din Legea nr. 69/1990 în privința etapelor procedurii legislative. Curtea a dat relevanță constituțională unor texte din Legea nr. 69/2010, precum art. 15 vizând fișa financiară, câtă vreme aceste texte se refereau în mod clar la o etapă a procedurii legislative consacrată ca atare în Constituție (în exemplul dat, „propunerea“, corespunzătoare inițiativei legislative). Or, redactarea generală utilizată de legiuitor în structura art. 17 alin. (1) din Legea nr. 69/2020 este fără corespondent constituțional, sugerând, mai degrabă, problematica politicilor publice, în sensul art. 16 din aceeași lege, potrivit căruia „Guvernul și fiecare ordonator de credite, precum și orice entitate responsabilă de elaborarea politicilor și acordurilor salariale din sectorul public trebuie să se asigure că toate aceste politici și acorduri salariale sunt în concordanță cu principiile responsabilității fiscale, regulile fiscale, precum și cu obiectivele și limitele din strategia fiscal-bugetară.“ ... 35. Chiar acceptând teza autorului sesizării, în sensul că noțiunea de „promovare“ a legii cuprinsă în art. 17 alin. (1) din Legea nr. 69/2010 s-ar referi la inițiativa legislativă, Curtea observă că, potrivit art. 74 alin. (1) din Constituție, aceasta aparține „după caz, Guvernului, deputaților, senatorilor sau unui număr de cel puțin 100.000 de cetățeni cu drept de vot (…).“ Dispoziția legală invocată în motivarea sesizării consacră interdicția promovării de acte normative care conduc la creșterea cheltuitelor de personal sau a pensiilor cu referire expresă la mandatul Guvernului, de unde rezultă că interdicția privește această autoritate, iar nu celelalte categorii de inițiatori ai legii. Dacă legiuitorul ar fi dorit să instituie o limită pentru deputați și senatori în acest sens, s-ar fi referit la mandatul Parlamentului, iar nu la cel al Guvernului, cu atât mai mult cu cât acesta din urmă este strâns legat, potrivit art. 110 alin. (1) din Constituție, de mandatul parlamentar: „Guvernul își exercită mandatul până la data validării alegerilor parlamentare generale“. ... 36. În privința Parlamentului, în considerarea rolului consfințit de art. 61 din Constituție, de organ reprezentativ suprem și unică autoritate legiuitoare a țării, limitele legiferării sunt stabilite prin norme de rang constituțional, sens în care sunt dispozițiile art. 63 alin. (4) din Constituție, potrivit cărora „Mandatul Camerelor se prelungește până la întrunirea legală a noului Parlament. În această perioadă nu poate fi revizuită Constituția și nu pot fi adoptate, modificate sau abrogate legi organice“, precum și, cât privește inițiativa legislativă, dispozițiile art. 138 alin. (2) din Constituție, potrivit cărora „Guvernul elaborează anual proiectul bugetului de stat și pe cel al asigurărilor sociale de stat, pe care le supune, separat, aprobării Parlamentului“. Interpretarea potrivit căreia art. 17 alin. (1) din Legea nr. 69/2010 ar institui o nouă limită a inițiativei legislative de sorginte parlamentară adaugă nepermis la Constituție și conduce la consecințe inacceptabile, respectiv la imposibilitatea intervenției pe cale legislativă în situații cu caracter excepțional, care impun adoptarea de măsuri ce pot avea ca efect creșterea cheltuielilor de personal. Cum diversele situații de criză nu pot fi programate în funcție de mandatele autorităților publice, trebuie să existe instrumente pentru a răspunde acestora prin măsuri legislative prompte, plenitudinea competenței în această privință revenind Parlamentului. ... 37. Pentru aceste considerente, Curtea constată că sunt neîntemeiate criticile formulate de autorul sesizării în raport cu prevederile art. 1 alin. (5) din Constituție. ... (2) Susținerea privind încălcarea prevederilor art. 111 alin. (1) și ale art. 138 alin. (5) coroborate cu art. 147 alin. (4) din Constituție 38. La acest punct al sesizării se invocă lipsa solicitării de către Parlament a fișei financiare și a întocmirii acestea, în consecință, de către Guvern, sens în care este menționată o consistentă jurisprudență a Curții Constituționale, despre care se susține că ar fi aplicabilă și în prezenta cauză. ... 39. Curtea observă că, potrivit dispozițiilor art. 111 alin. (1) prima teză din Constituție, „Guvernul și celelalte organe ale administrației publice, în cadrul controlului parlamentar al activității lor, sunt obligate să prezinte informațiile și documentele cerute de Camera Deputaților, de Senat sau de comisiile parlamentare, prin intermediul președinților acestora“, iar, potrivit tezei a doua a aceluiași articol, „în cazul în care o inițiativă legislativă implică modificarea prevederilor bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat, solicitarea informării este obligatorie“. De asemenea, potrivit art. 138 alin. (5) din Constituție, „Nicio cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanțare“. Normele constituționale sunt dezvoltate prin prevederile art. 15 alin. (1) și alin. (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice și prin art. 15 alin. (1) lit. a) din Legea responsabilității fiscal-bugetare nr. 69/2010, care stabilesc că, în cazul propunerilor de introducere a unor măsuri/politici/inițiative legislative a căror adoptare atrage majorarea cheltuielilor bugetare, inițiatorii au obligația să prezinte fișa financiară, care trebuie să cuprindă schimbările anticipate în veniturile și cheltuielile bugetare pentru anul curent și următorii 4 ani; estimări privind eșalonarea creditelor bugetare și a creditelor de angajament, în cazul acțiunilor anuale și multianuale care conduc la majorarea cheltuielilor; măsurile avute în vedere pentru acoperirea majorării cheltuielilor sau a minusului de venituri pentru a nu influența deficitul bugetar. ... 40. Potrivit jurisprudenței constante a Curții Constituționale, normele constituționale citate stabilesc, pe de o parte, obligația Guvernului și a celorlalte organe ale administrației publice de a prezenta informațiile și documentele necesare actului legiferării și, pe de altă parte, modalitatea de obținere a acestor informații, respectiv la cererea Camerei Deputaților, a Senatului sau a comisiilor parlamentare, prin intermediul președinților acestora. Din aceste dispoziții rezultă că legiuitorul constituant a dorit să consacre garanția constituțională a colaborării dintre Parlament și Guvern în procesul de legiferare, instituind obligații reciproce în sarcina celor două autorități publice (a se vedea Decizia nr. 515 din 24 noiembrie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.195 din 14 decembrie 2004, citată în jurisprudența recentă, de exemplu, Decizia nr. 331 din 21 mai 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 493 din 18 iunie 2019). În cadrul raporturilor constituționale dintre Parlament și Guvern, este obligatorie solicitarea unei informări atunci când inițiativa legislativă afectează prevederile bugetului de stat. Această obligație a Parlamentului este în consonanță cu dispozițiile constituționale ale art. 138 alin. (2) care prevăd că Guvernul are competența exclusivă de a elabora proiectul bugetului de stat și de a-l supune spre aprobare Parlamentului. În temeiul acestei competențe, Parlamentul nu poate prestabili modificarea cheltuielilor bugetare fără să ceară Guvernului o informare în acest sens. Dat fiind caracterul imperativ al obligației de a cere informarea menționată, rezultă că nerespectarea acesteia are drept consecință neconstituționalitatea legii adoptate (Decizia nr. 1.056 din 14 noiembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 802 din 23 noiembrie 2007). Tot astfel, Curtea a mai reținut că art. 138 alin. (5) din Constituție impune stabilirea concomitentă atât a alocației bugetare, ce are semnificația unei cheltuieli, cât și a sursei de finanțare, ce are semnificația venitului necesar pentru suportarea ei, spre a evita consecințele negative, pe plan economic și social, ale stabilirii unei cheltuieli bugetare fără acoperire (a se vedea Decizia nr. 36 din 2 aprilie 1996, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 75 din 11 aprilie 1996, Decizia nr. 56 din 5 februarie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 199 din 12 martie 2020, paragraful 64). ... 41. Totodată, prin Decizia nr. 58 din 12 februarie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 205 din 13 martie 2020, paragrafele 54-56, precum și în alte decizii care o reiau ca precedent (de exemplu, Decizia nr. 648 din 24 septembrie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1032 din 5 noiembrie 2020), Curtea a reținut că, în ceea ce privește incidența dispozițiilor care impun solicitarea fișei financiare, este necesară lămurirea mai multor aspecte. Un prim aspect vizează faptul că, atâta vreme cât dispozițiile legale generează impact financiar asupra bugetului de stat, obligația solicitării fișei financiare incumbă inițiatorilor, în temeiul art. 15 alin. (1) lit. a) din Legea responsabilității fiscal-bugetare nr. 69/2010, potrivit cărora, „În cazul propunerilor de introducere a unor măsuri/politici/inițiative legislative a căror adoptare atrage majorarea cheltuielilor bugetare, inițiatorii au obligația să prezinte: a) fișa financiară prevăzută la art. 15 din Legea nr. 500/2002 [... ]“, iar dacă acestea sunt rezultatul unor amendamente admise în cadrul procedurii legislative, prima Cameră sesizată sau Camera decizională, după caz, are obligația de a solicita fișa financiară (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 764 din 14 decembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 104 din 7 februarie 2017). Totodată, Curtea a reamintit faptul că nu deputatul sau senatorul trebuie să întocmească fișa financiară, ci Guvernul, art. 15 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 stabilind expres că, „În cazul propunerilor legislative, Guvernul va transmite Camerei Deputaților sau Senatului, după caz, fișa financiară prevăzută la alin. (1) , în termen de 45 de zile de la data primirii solicitării“. Prin urmare, pentru a respecta procedura constituțională de adoptare a unui act normativ care implică o cheltuială bugetară, respectiv art. 138 alin. (5) din Constituție, este suficient ca inițiatorii actului normativ să facă dovada că, în temeiul dispozițiilor legale anterior menționate, au solicitat Guvernului fișa financiară. Netransmiterea fișei financiare în termenul legal de către autoritatea publică căreia îi incumbă obligația de a întocmi acest document nu poate constitui un impediment în continuarea procedurii de legiferare. Sub acest aspect, prin Decizia nr. 767 din 14 decembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 131 din 21 februarie 2017, paragraful 59, Curtea a stabilit că „a ridica această competență a Guvernului la nivel de regulă constituțională implicit admisă de art. 138 alin. (5) din Constituție ar echivala cu o condiție potestativă pură în sensul că orice lege ce are implicații bugetare ar putea fi adoptată numai dacă Guvernul a întocmit și a transmis Parlamentului fișa financiară. Or, dacă Guvernul nu susține inițiativa legislativă/nu este de acord cu ea și, prin urmare, nu transmite fișa financiară, nu poate bloca procesul legislativ printr-o atitudine omisivă.“ ... 42. Or, în cauză, potrivit documentelor depuse la dosar, președintele Senatului a transmis Guvernului propunerea legislativă cu Adresa din 8 septembrie 2020, „în conformitate cu prevederile art. 111 și art. 138 alin. (5) din Constituția României“, pentru a comunica „punctul de vedere al Guvernului asupra implicațiilor bugetare generate de acestea“. Astfel fiind, rezultă că au fost respectate prevederile constituționale de referință, lipsa răspunsului Guvernului la această solicitare nefiind de natură să susțină neconstituționalitatea actului adoptat, așa cum rezultă din jurisprudența constantă a Curții Constituționale. Ca urmare, sunt neîntemeiate și criticile formulate în raport cu prevederile art. 111 alin. (1) și ale art. 138 alin. (5) din Constituție. ... 43. Curtea reamintește însă obligația de cooperare loială a autorităților publice și coordonarea eforturilor în acest sens pentru realizarea interesului general pe care acestea sunt chemate să îl slujească. Potrivit jurisprudenței Curții Constituționale, „loialitatea constituțională presupune atât un permanent dialog pe care Guvernul trebuie să îl poarte cu Parlamentul (informarea Parlamentului cu privire la inițiativele legislative cu impact bugetar, răspunsuri la întrebări, interpelări, prezentarea unor măsuri concrete în urma adoptării unei moțiuni simple, adoptarea ordonanțelor/ordonanțelor de urgență, depunerea la Parlament a legii de aprobare a ordonanței/ ordonanței de urgență etc.), cât și obligația Parlamentului de a adopta legi în mod responsabil, fără a pune în pericol obligațiile internaționale ale statului, securitatea juridică sau execuția bugetară (Decizia nr. 240 din 3 iunie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 504 din 12 iunie 2020, paragraful 85). ... (3) Susținerile privind încălcarea art. 16 alin. (1) din Constituție referitor la principiul egalității în drepturi 44. Se susține, în esență, că prin legea criticată se instituie un tratament diferențiat nejustificat între beneficiarii săi și celelalte categorii de personal plătit din fonduri publice din alte instituții sau autorități publice, care nu beneficiază de un stimulent de risc în contextul situației epidemiologice actuale determinate de răspândirea coronavirusului SARS-CoV-2. ... 45. Examinând aceste critici, Curtea constată că a reținut în mod consecvent în jurisprudența sa că egalitatea în fața legii și a autorităților publice, consacrată cu titlu de principiu de art. 16 alin. (1) din Constituție, își găsește aplicare doar atunci când părțile se găsesc în situații identice sau egale, care impun și justifică același tratament juridic și deci instituirea aceluiași regim juridic. Per a contrario, când acestea se află în situații diferite, regimul juridic aplicabil fiecăreia nu poate fi decât diferit, soluție legislativă care nu contravine, ci, dimpotrivă, decurge logic din chiar principiul enunțat. Situațiile în care se află anumite categorii de persoane trebuie însă să difere în esență pentru a se justifica deosebirea de tratament juridic, iar această deosebire de tratament trebuie să se bazeze pe un criteriu obiectiv și rațional (Decizia nr. 86 din 27 februarie 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 207 din 31 martie 2003; Decizia nr. 476 din 8 iunie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 599 din 11 iulie 2006; Decizia nr. 573 din 3 mai 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 363 din 25 mai 2011; Decizia nr. 366 din 25 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 644 din 2 septembrie 2014). Când criteriul în funcție de care își găsește aplicarea un regim juridic sau altul are caracter obiectiv și rezonabil, și nu subiectiv și arbitrar, fiind constituit de o anumită situație prevăzută de ipoteza normei, și nu de apartenența sau de o calitate a persoanei, privitor la care își găsește aplicare, așadar intuitu personae, nu există temei pentru calificarea reglementării deduse controlului ca fiind discriminatorie, deci contrară normei constituționale de referință (Decizia nr. 192 din 31 martie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 527 din 21 iunie 2005). ... 46. Aplicând aceste considerente de principiu în prezenta cauză, Curtea constată că legea criticată nu este de natură să evidențieze vreo deosebire fundamentală de situație juridică între cadrele didactice și alte categorii de personal plătit din fonduri publice, care să susțină tratamentul diferit instituit de legiuitor. Așa cum rezultă din expunerea de motive a legii, stimulentul ce se dorește a fi acordat personalului din învățământ are în vedere „începerea noului an școlar 2020-2021 în plină evoluție epidemiologică, ca urmare a riscului răspândirii coronavirusului COVID-19“ și „circumstanțele excepționale create de amenințarea cu infecția COVID-19, precum și de faptul că atât cadrele didactice, cât și personalul didactic auxiliar și personalul nedidactic din învățământul de stat vor fi implicați direct în lupta cu pandemia și vor fi extrem de expuși“. Motivarea generală referitoare la începerea/ desfășurarea activității în „plină evoluție epidemiologică“ poate fi aplicată, mutatis mutandis, și altor categorii profesionale care își continuă activitatea și care, prin prisma unor considerente similare, ar putea să invoce „expunerea“ în contextul pandemiei. Nu rezultă din niciun act de fundamentare a legii criticate de ce doar categoria profesională vizată, respectiv „personalul didactic, personalului didactic auxiliar și personalul nedidactic din învățământul preuniversitar și universitar de stat“, ar fi expusă unui risc semnificativ mai mare decât alte categorii profesionale care, de exemplu, lucrează cu publicul, pentru a putea justifica o soluție de compensare în sensul actului normativ criticat. Prin urmare, nu este motivat „criteriul obiectiv și rațional“, în sensul jurisprudenței citate, de natură să susțină măsura legislativă criticată. ... 47. Potrivit jurisprudenței Curții Constituționale, sintagma „fără privilegii și fără discriminări“ din cuprinsul art. 16 alin. (1) din Constituție „privește două ipoteze normative distincte, iar incidența uneia sau alteia dintre acestea implică, în mod necesar, sancțiuni de drept constituțional diferite“ (a se vedea, de exemplu, Decizia nr. 755 din 16 decembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 101 din 9 februarie 2015). Astfel, discriminarea se bazează pe noțiunea de excludere de la un drept (Decizia Curții Constituționale nr. 62 din 21 octombrie 1993, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 49 din 25 februarie 1994), iar remediul constituțional specific, în cazul constatării neconstituționalității discriminării, îl reprezintă acordarea sau accesul la beneficiul dreptului (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 685 din 28 iunie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 470 din 11 iulie 2012, Decizia nr. 164 din 12 martie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 296 din 23 mai 2013, sau Decizia nr. 681 din 13 noiembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 889 din 8 decembrie 2014). În schimb, privilegiul se definește ca un avantaj sau o favoare nejustificată acordată unei persoane/categorii de persoane; în acest caz, neconstituționalitatea privilegiului nu echivalează cu acordarea beneficiului acestuia tuturor persoanelor/ categoriilor de persoane, ci cu eliminarea sa, respectiv cu eliminarea privilegiului nejustificat acordat (Decizia nr. 755 din 16 decembrie 2014, precitată). ... 48. În cauză este aplicabilă această din urmă fațetă a principiului egalității consacrat de art. 16 din Constituție. Astfel, în lipsa unei motivări în sensul arătat, de natură să justifice, în mod obiectiv, cu date concrete, situația diferită a categoriei profesionale vizate, măsurile de stimulare acordate de legiuitor constituie un/o beneficiu/favoare nejustificată, adică un privilegiu prohibit de principiul constituțional al egalității în drepturi. Astfel fiind, Curtea constată că sunt întemeiate criticile autorului sesizării în raport cu prevederile art. 16 din Constituție, cu consecința constatării neconstituționalității legii în ansamblul său. ... 49. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 11 alin. (1) lit. A.a) , al art. 15 alin. (1) și al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, ... ...