Decizia CCR nr. 3/2021Punctul 27

27. Examinând motivele de neconstituționalitate invocate, Curtea reține următoarele: (1) Parcursul legislativ al legii criticate 28. Potrivit fișelor legislative disponibile pe paginile de internet ale Senatului și, respectiv, Camerei Deputaților, în data de 27 mai 2020 a fost înregistrat la Camera Deputaților, pentru dezbatere, proiectul de Lege privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 79/2020 pentru modificarea și completarea Legii educației naționale nr. 1/2011. Aceasta cuprindea un articol unic: „Se aprobă Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 79/2020 pentru modificarea și completarea Legii educației naționale nr. 1/2011.“ ... 29. Referitor la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 79/2020, se observă că, potrivit preambulului acesteia, a fost adoptată „în considerarea faptului că este imperios necesară reglementarea într-o manieră clară, precisă și previzibilă a categoriei instructorilor militari, instructorilor de informații și instructorilor de ordine publică“, având în vedere că „în contextul generat de dinamica evoluției epidemiologice, funcționarea instituțiilor din sistemul de apărare, ordine publică și securitate națională reclamă adoptarea unor măsuri urgente în domeniul educației militare și managementului instituțiilor și unităților de învățământ proprii“ și „constatând dificultățile de recrutare, selecție și admitere generate de măsurile cu caracter excepțional impuse la nivel național, luând în considerare că asigurarea cu resurse umane, ca prioritate majoră și continuă pentru instituțiile din sistemul de apărare, ordine publică și securitate națională, necesită crearea premiselor-cadru pentru utilizarea eficientă a resurselor proprii și revenirea etapizată, fără sincope majore, la situația de normalitate“, respectiv „ținând cont de nevoia stringentă de asigurare a condițiilor optime pentru desfășurarea procesului educațional în unitățile și instituțiile de învățământ militar, de informații, de ordine publică și de securitate națională, astfel încât repercusiunile asupra pregătirii viitorilor absolvenți să fie minimizate“. Potrivit preambulului aceleiași ordonanțe de urgență a Guvernului, „neadoptarea modificărilor legislative propuse, în regim de urgență, are efecte negative pe termen scurt și mediu asupra pregătirii resursei umane calificate, ceea ce conduce la diminuarea capacităților operaționale ale instituțiilor din sistemul de apărare, ordine publică și securitate națională“, și toate aspectele menționate „vizează interesul public, iar reglementarea lor nu poate fi amânată întrucât vulnerabilizează capacitatea de asigurare a securității naționale“. ... 30. În realizarea acestor obiective, prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 79/2020 au fost modificate următoarele articole ale Legii educației naționale nr. 1/2011: – art. 34 și 36 cuprinse în secțiunea a 9-a - Învățământul militar preuniversitar, precum și art. 44 cuprins în secțiunea a 11a - Învățământul postliceal din capitolul II - Structura sistemului național de învățământ preuniversitar, cuprins în titlul II - Învățământul preuniversitar, dispoziții referitoare la caracterizarea învățământului militar preuniversitar din sistemul de apărare, ordine publică și securitate națională, conducerea unităților de învățământ preuniversitar militar, de ordine publică și securitate națională și, respectiv, admiterea în învățământul postliceal din sistemul de apărare, ordine publică și securitate națională; ... – art. 142 din secțiunea a 5-a - Admiterea în programe de studii și art. 150 din secțiunea a 10-a - Ciclul I - Studii universitare de licență cuprinse în capitolul III - Organizarea studiilor universitare din titlul III - Învățământul superior, dispoziții referitoare la calitatea de student militar sau de poliție și, respectiv, durata studiilor de licență; ... – s-a introdus art. 176^1 în secțiunea 1 - Organizare și funcționare din capitolul VI - Învățământul superior militar și învățământul de informații, de ordine publică și de siguranță națională din titlul III - Învățământul superior, dispoziții referitoare la admiterea absolvenților cu diplomă de bacalaureat ai învățământului liceal militar la programele de studii universitare de licență din instituțiile de învățământ superior militar din Ministerul Apărării Naționale; ... – art. 177 din secțiunea a 2-a - Managementul și finanțarea investițiilor din capitolul VI - Învățământul superior militar și învățământul de informații, de ordine publică și de siguranță națională din titlul III - Învățământul superior, dispoziții referitoare la conducerea instituțiilor de învățământ superior militar, de ordine publică și de securitate națională și, respectiv, personalul didactic și personalul didactic asimilat din aceleași instituții de învățământ; ... – art. 199 din secțiunea 1 - Dispoziții generale din capitolul X - Promovarea universității centrate pe student din titlul III - Învățământul superior; ... – art. 208 din secțiunea 1 - Dispoziții generale din capitolul XI - Conducerea universităților din titlul III - Învățământul superior, dispoziții referitoare la Senatul universitar, modificarea vizând învățământul superior militar, de informații, de ordine publică și de securitate națională; ... – art. 249 din secțiunea a 3-a - Funcțiile didactice și didactice auxiliare. Condiții de ocupare din capitolul I - Statutul personalului didactic din învățământul preuniversitar din titlul IV - Statutul personalului didactic, vizând formarea profesională nonuniversitară din Ministerul Apărării Naționale; ... – art. 285, 286, 287 și 291 din secțiunea 1 - Norma universitară din capitolul II - Statutul personalului didactic și de cercetare din învățământul superior din titlul IV - Statutul personalului didactic, dispoziții referitoare la instructorii asociați, cadre didactice universitare asociate invitate și, respectiv, personalul didactic în contextul învățământului superior militar, de informații, de ordine publică și de securitate națională; ... – art. 331 din capitolul I - Dispoziții generale al titlului V - Învățarea pe tot parcursul vieții, cu referire la instituții de formare continuă nonuniversitară din Ministerul Apărării Naționale, Ministerul Afacerilor Interne, Ministerul Justiției, Serviciul Român de Informații. ... ... 31. Se observă, așadar, că toate modificările și completările operate de legiuitorul delegat, circumscrise scopului ordonanței de urgență a Guvernului adoptate, vizează învățământul superior militar, de informații, de ordine publică și de securitate națională. Totodată, prin art. II al Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 79/2020 s-a stabilit că „prin excepție de la prevederile art. 142 alin. (3) , pentru anul universitar 2020-2021, condițiile de admitere, inclusiv cifrele de școlarizare sunt făcute publice, de către universitate, cu 30 de zile înainte de susținerea concursului de admitere“. ... 32. În data de 17 iunie 2020, proiectul legii de aprobare a ordonanței de urgență a fost adoptat de către Camera Deputaților, cu o serie de modificări, respectiv în privința următoarelor articole din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 79/2020: – art. I pct. 7 alin. (3) al art. 177 - în sensul reformulării modului de redactare, respectiv al înlocuirii sintagmei „funcția de comandant (rector) se ocupă prin concurs“ cu sintagma „funcția de rector, care are și calitatea de comandant, se ocupă prin concurs“; ... – art. I pct. 7 alin. (5) al art. 177 - în sensul introducerii condiției ca personalul didactic la care se referă textul să fie absolvent de studii universitare de licență și al modulului de pregătire psihopedagogică; ... – introducerii a două puncte noi după punctul 10 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 79/2020, având următorul cuprins: 10^1. La articolul 238, alineatul (6) se modifică și va avea următorul cuprins: ... (6) Pregătirea psihopedagogică trebuie să asigure și competențe digitale pentru organizarea procesului de învățământ în modul on-line și se finalizează prin obținerea diplomei de master didactic ori a certificatului de absolvire a programelor de formare psihopedagogică. 10^2. La articolul 245, alineatul (3) se modifică și va avea următorul cuprins: ... (3) Formarea continuă a personalului didactic, de conducere, de îndrumare și de control se realizează în funcție de evoluțiile din domeniul educației și formării profesionale, inclusiv în ceea ce privește curriculumul național, precum și în funcție de interesele și nevoile personale de dezvoltare, urmărindu-se a se asigura și competențele digitale pentru organizarea procesului de învățământ on-line. ... ... 33. Forma finală a Legii privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 79/2020 pentru modificarea și completarea Legii educației naționale nr. 1/2011, adoptată în Camera decizională (Senat), cuprinde o serie de modificări și completări circumscrise materiei și textelor vizate prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 79/2020 (art. 34, 177, 199) și, de asemenea, preia modificările din Camera Deputaților în privința introducerii unor noi puncte după punctul 10 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 79/2020, iar, pe lângă cele două puncte introduse în Camera Deputaților, mai adaugă un punct, după cum urmează: 10^1. La articolul 213, alineatul (7) se modifică și va avea următorul cuprins: (7) Durata unui mandat de rector este de 4 ani. Mandatul poate fi reînnoit. ... ... 34. În motivarea obiecției de neconstituționalitate se susține că, prin modul în care a fost adoptată, legea supusă controlului de constituționalitate contravine prevederilor art. 61 alin. (2) și ale art. 75 alin. (1) din Constituție, cu referire la principiul bicameralismului. Diferența de reglementare sesizată, de natură a aduce atingere acestui principiu constituțional, privește adăugarea celui de-al treilea punct menționat, așadar, modificarea, exclusiv în Senat, în calitate de Cameră decizională, a alin. (7) al art. 213 din Legea nr. 1/2011, în sensul eliminării dispoziției prin care mandatele rectorilor erau limitate la două mandate succesive, acestea putând fi astfel reînnoite fără vreo limitare. ... (2) Jurisprudența Curții Constituționale asupra principiului bicameralismului 35. Curtea Constituțională are o bogată jurisprudență prin care a statuat că, ținând seama de indivizibilitatea Parlamentului ca organ reprezentativ al poporului român și de unicitatea sa ca autoritate legiuitoare a țării, Constituția nu permite adoptarea unei legi de către o singură Cameră, fără ca proiectul de lege să fi fost dezbătut și de cealaltă Cameră (Decizia nr. 710 din 6 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 358 din 28 mai 2009, sau Decizia nr. 89 din 28 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 13 aprilie 2017, paragraful 53). Legea este, cu aportul specific al fiecărei Camere, opera întregului Parlament, drept care autoritatea legiuitoare trebuie să respecte principiile constituționale în virtutea cărora o lege nu poate fi adoptată de către o singură Cameră (Decizia nr. 1.029 din 8 octombrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 720 din 23 octombrie 2008, Decizia nr. 3 din 15 ianuarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 71 din 29 ianuarie 2014, Decizia nr. 355 din 25 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 509 din 8 iulie 2014, paragraful 38, Decizia nr. 624 din 26 octombrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 937 din 22 noiembrie 2016, paragraful 39, Decizia nr. 765 din 14 decembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 134 din 21 februarie 2017, paragraful 29, sau Decizia nr. 62 din 7 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 161 din 3 martie 2017, paragraful 32). ... 36. Ca urmare, dezbaterea parlamentară a unui proiect de lege sau a unei propuneri legislative nu poate face abstracție de evaluarea acesteia în plenul celor două Camere ale Parlamentului. Modificările și completările pe care Camera decizională le aduce asupra propunerii legislative adoptate de prima Cameră sesizată trebuie să se raporteze la materia avută în vedere de inițiator și la forma în care a fost reglementată de prima Cameră. Altfel, se ajunge la situația ca o singură Cameră, și anume Camera decizională, să legifereze, ceea ce contravine principiului bicameralismului (Decizia nr. 472 din 22 aprilie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 336 din 30 aprilie 2008, sau Decizia nr. 89 din 28 februarie 2017, precitată, paragraful 53). ... 37. Având în vedere aceste considerente, Curtea a stabilit două criterii esențiale pentru a se determina cazurile în care, prin procedura parlamentară, se încalcă principiul bicameralismului: existența unor deosebiri majore de conținut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului și existența unei configurații semnificativ diferite între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului. Întrunirea acestor criterii este de natură a afecta principiul care guvernează activitatea de legiferare a Parlamentului, plasând pe o poziție privilegiată Camera decizională, cu eliminarea, în fapt, a primei Camere sesizate din procesul legislativ (Decizia nr. 710 din 6 mai 2009, Decizia nr. 413 din 14 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 291 din 4 mai 2010, Decizia nr. 1.533 din 28 noiembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 905 din 20 decembrie 2011, Decizia nr. 62 din 7 februarie 2017, paragraful 29, sau Decizia nr. 89 din 28 februarie 2017, paragraful 54). Totodată, în sensul jurisprudenței Curții Constituționale, evaluarea respectării criteriilor menționate impune un examen comparativ între forma legii adoptată de Camera de reflecție și cea adoptată de Camera decizională prin raportare inclusiv la conținutul proiectului/propunerii legislativ(e) , în sensul de filosofie, de concepție originară a actului normativ. ... 38. Conchizând, pentru verificarea respectării principiului bicameralismului trebuie avute în vedere: „(a) scopul inițial al legii, în sensul de voință politică a autorilor propunerii legislative sau de filosofie, de concepție originară a actului normativ; (b) dacă există deosebiri majore, substanțiale, de conținut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului; (c) dacă există o configurație semnificativ diferită între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului“ (a se vedea Decizia Curții Constituționale nr. 62 din 13 februarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 373 din 2 mai 2018, paragraful 63, sau Decizia nr. 190 din 27 mai 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 475 din 4 iunie 2020, paragraful 26). ... (3) Verificarea respectării, prin legea criticată, a principiului bicameralismului 39. În ceea ce privește scopul inițial al reglementării, așa cum rezultă din expunerea de motive a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 79/2020, acesta vizează o serie de modificări legislative în privința învățământului superior militar, de informații, de ordine publică și de securitate națională. Acest scop este reflectat în conținutul Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 79/2020, care se referă, exclusiv, la domeniul menționat. ... 40. În Camera de reflecție - Camera Deputaților, au fost adăugate o serie de modificări vizând competențele digitale ale personalului didactic, fără distincție în privința formelor de învățământ, modificări circumscrise domeniului general de reglementare, adică al Legii educației naționale nr. 1/2011. ... 41. În Camera decizională - Senat, pe lângă aceste modificări, a mai fost adăugată o modificare ce nu se circumscrie nici conținutului, nici scopului Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 79/2020 și, de asemenea, nici nu a făcut obiectul dezbaterilor în Camera Deputaților, fiind străină, practic, de corpul reglementării, așa cum a fost adoptată de Camera Deputaților. Această modificare se referă la posibilitatea de reînnoire a mandatului rectorilor, fiind eliminată limita existentă în prezent, și anume de „două mandate succesive, complete“. Astfel cum se poate observa, este vorba despre modificarea unei dispoziții cu caracter general, cuprinsă în capitolul XI - Conducerea universităților al titlului III - Învățământul superior, distinctă de prevederea din art. 177 din Legea educației naționale nr. 1/2011, cuprinsă în capitolul VI - Învățământul superior militar și învățământul de informații, de ordine publică și de securitate națională din același titlu, care se referă, punctual, la managementul în aceste din urmă unități de învățământ, inclusiv statutul rectorului. Prin urmare, nu poate fi reținut punctul de vedere al Senatului în sensul că, fiind vorba tot despre statutul funcției publice de rector, modificarea operată nu ar fi „o extindere exagerată a obiectului de reglementare al Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 79/2020“. ... 42. Examinând din această perspectivă reglementarea adoptată, prin prisma exigențelor ce configurează principiul bicameralismului, Curtea reține că a sancționat încălcarea acestuia atunci când a constatat, în esență, deosebiri majore de conținut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului și existența unei configurații semnificativ diferite între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului. Evaluarea realizată presupune raportarea la criterii nu atât de natură cantitativă (pentru că pot exista numeroase modificări în Camera decizională necesare pentru corelarea reglementării, ceea ce, în sine, nu este contrar principiului bicameralismului), cât, mai cu seamă, de natură calitativă, de substanță a reglementării. ... 43. Curtea constată că modificarea operată în cauză direct în Camera decizională constituie o astfel de modificare de substanță a Legii educației naționale nr. 1/2011, întrucât vizează conducerea la cel mai înalt nivel a unităților de învățământ universitar, care prezintă importanță deosebită în economia actului normativ și a modului de configurare a principiilor pe care le instituie. Prin urmare, indiferent de soluția adoptată de legiuitor în această privință (întrucât nu soluția legislativă, în sine, este aici în discuție, ci modul în care a fost introdusă în lege), aceasta trebuie să formeze obiectul dezbaterilor în ambele Camere ale Parlamentului, iar nu să fie pur și simplu „adăugată“ în Camera decizională, în afara proiectului/propunerii legislativ(e) și a supunerii/dezbaterii în Camera de reflecție. Din această perspectivă, nu prezintă nicio relevanță numărul de voturi în favoarea legii în Camera decizională, întrucât viciile de neconstituționalitate ale unui act normativ nu pot fi acoperite prin vot. ... 44. În concluzie, din punct de vedere calitativ, modificarea legii constatată reprezintă o deosebire majoră, substanțială, de conținut juridic al legii, ceea ce determină o configurație semnificativ diferită între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului, în sensul jurisprudenței Curții Constituționale de referință, cu consecința încălcării principiului bicameralismului și a neconstituționalității legii în ansamblul său. ... 45. În privința efectelor deciziei de admitere a obiecției de neconstituționalitate, Curtea reține distincția realizată în sensul că admiterea unei obiecții de neconstituționalitate cu privire la legea de aprobare a ordonanței de urgență comportă o dublă perspectivă. Prima perspectivă vizează viciul de neconstituționalitate ce privește însăși adoptarea ordonanței de urgență sau conținutul normativ al acesteia, după caz, iar cea de-a doua perspectivă vizează viciul de neconstituționalitate ce privește adoptarea legii de aprobare a ordonanței de urgență sau conținutul normativ propriu al acestei legi, după caz (a se vedea Decizia nr. 412 din 20 iunie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 570 din 11 iulie 2019). Cu privire la această din urmă perspectivă, care constituie obiectul cauzei de față, Curtea a reținut că, de principiu, proiectul legii de aprobare a ordonanței de urgență cuprinde un articol unic de aprobare a ordonanței de urgență, însă conținutul propriu al legii poate fi modelat în cadrul procedurii parlamentare de adoptare a acesteia, prin depunerea și aprobarea unor amendamente. Prin urmare, viciul de neconstituționalitate extrinsecă vizează procedura parlamentară de adoptare a legii, în timp ce viciul de neconstituționalitate intrinsecă poate privi textele amendamentelor astfel admise și aprobate, care au devenit parte a corpului legii. Astfel, aceste vicii de neconstituționalitate nu țin nici de adoptarea ordonanței de urgență și nici de conținutul normativ propriu al acesteia, astfel cum a fost adoptat de Guvern. În sensul acestei jurisprudențe a Curții Constituționale, constatarea neconstituționalității legii de aprobare a ordonanței de urgență în ansamblul său impune reexaminarea legii, respectiv păstrarea proiectului de lege de aprobare a ordonanței de urgență cu care a fost sesizat Biroul permanent al Camerei competente, eliminarea aportului normativ propriu al celor două Camere din conținutul legii adoptate și reluarea procesului legislativ de la momentul înregistrării proiectului de lege, cu conținutul pe care acesta îl avea la acel moment. ... 46. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 11 alin. (1) lit. A.a) , al art. 15 alin. (1) și al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, ... ...