DECIZIE 6097/2025Punctul 5

5. Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinări, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. Din actele și lucrările dosarului rezultă că reclamanta a solicitat, în principal, anularea totală a Ordinului nr. 26/278/M.7/2.717/2023 pentru modificarea anexei nr. 2 la Ordinul nr. 719/740/M.57/2.333/2014 privind aprobarea normelor metodologice pentru aplicarea titlului I din Legea nr. 17/2014 privind unele măsuri de reglementare a vânzării terenurilor agricole situate în extravilan și de modificare a Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societăților ce dețin în administrare terenuri proprietate publică și privată a statului cu destinație agricolă și înființarea Agenției Domeniilor Statului, iar, în subsidiar, anularea în parte a Ordinului nr. 26/2023, respectiv a art. I punctul 3, în privința dispoziției introduse în art. 4 alin (2) lit. c) din anexa nr. 2 la Ordinul nr. 719/740/M.57/2.333/2014, cu obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată. Reclamanta a subliniat că, urmare aplicării prevederilor Ordinului nr. 26/2023, M.A.N. eliberează avizul prevăzut de art. 3 alin. (1) din Legea nr. 17/2014 doar persoanelor care se încadrează în categoria de „potențiali cumpărători“, astfel cum aceștia sunt definiți la art. 4^1 alin. (1) și (2) din lege. Pentru terenurile aflate sub incidența art. 3 alin. (1) din Legea nr. 17/2014, M.A.N. refuză eliberarea avizelor pentru vânzarea acestora către orice persoană interesată, făcând astfel imposibilă vânzarea de astfel de terenuri către orice alte persoane care nu sunt preemptori sau nu se încadrează în categoria celor prevăzute la art. 4^1 alin. (1) și (2) din Legea nr. 17/2014 (potențiali cumpărători). În ceea ce privește terenurile care cad sub incidența art. 3 alin. (1) din Legea nr. 17/2014, proprietarii acestora le pot vinde preemptorilor sau „potențialilor cumpărători“ identificați la art. 4^1 alin. (1) și (2) din Legea nr. 17/2014. Dacă niciun preemptor și niciun „potențial cumpărător“ nu acceptă oferta de vânzare a terenului, proprietarul terenului se află în imposibilitatea de a vinde terenul unei alte persoane ca urmare a refuzului M.A.N. de a emite avizul reglementat de art. 3 alin. (1) din Legea nr. 17/2014, context în care este îngrădit dreptul de proprietate. Reclamanta a prezentat cadrul legal aplicabil și a subliniat că Ordinul nr. 26/2023, în mod nejustificat, a eliminat, dintre documentele care trebuie depuse pentru obținerea avizului M.A.N., adeverința privind vânzarea liberă [respectiv procesulverbal reglementat de art. 10 alin. (5) din Legea nr. 17/2014 în forma cu modificările din 2020], fiind solicitat „avizul prevăzut la art. 9 alin. (2) din Legea nr. 17/2014“ - aviz care poate să fie obținut doar în cazul în care vânzarea se face către un potențial cumpărător, astfel cum această categorie de cumpărători preferențiali este reglementată de art. 4^1 alin. (1) și (2) din Legea nr. 17/2014, cu modificările din 2020. Odată cu intrarea în vigoare a Ordinului nr. 26/2023, cu încălcarea prevederilor Legii nr. 17/2014, s-a eliminat reglementarea privind procedura de solicitare și emitere a avizului M.A.N. în cazul vânzării libere a terenurile agricole situate în extravilan. Reclamanta a mai arătat că s-a obligat să achiziționeze numeroase terenuri agricole, proprietarii au depus cereri pentru obținerea avizului specific în vederea vânzării respectivelor terenuri, prin vânzare liberă. Proprietarii terenurilor au urmat procedura prevăzută de Legea nr. 17/2014, însă niciun preemptor și niciun potențial cumpărător nu și-au exprimat intenția de cumpărare. Ca urmare, în raport cu dispozițiile art. 4^1 alin. (5) din Legea nr. 17/2014, vânzarea se poate face de către proprietari către orice persoană fizică sau juridică, în condițiile legii. Însă, M.A.N. prin S.M. al A. - U.M. 02700 a returnat toate documentațiile depuse în vederea obținerii avizului necesar conform art. 3 alin. (1) din Legea nr. 17/2014, invocând lipsa avizului prevăzut la art. 9 alin. (2) din Legea nr. 17/2014, aviz care se emite numai pentru vânzarea către potențialii cumpărători și nu pentru vânzarea liberă. Reclamanta a mai considerat că Ordinul nr. 26/2023 încalcă prevederile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. De asemenea, reclamanta a mai susținut că Ordinul nr. 26/2023 încalcă prevederile Constituției României [art. 44 alin. (2) ] și ale Codului civil (art. 555) privind dreptul de proprietate. Legea nr. 17/2014 impune o serie de proceduri speciale pentru vânzarea terenurilor agricole, însă oferă și posibilitatea vânzării „libere“ în eventualitatea în care cei care beneficiază de un drept de preempțiune sau de preferință nu doresc să achiziționeze terenurile respective. Însă, prin forma actuală a Ordinului nr. 26/2023 se instituie implicit o interdicție nelegală de vânzare a terenurilor agricole situate în extravilan, a căror vânzare este supusă avizării M.A.N., prin neemiterea avizelor pentru situația vânzării libere a terenului după urmarea procedurii prevăzute de Legea nr. 17/2014 și nedepunerea niciunei oferte de către preemptori sau potențialii cumpărători. Eliminarea procesului-verbal de finalizare a procedurii reglementat de art. 10 alin. (5) din Legea nr. 17/2014 dintre documentele necesare obținerii avizului și includerea exclusiv a avizului prevăzut la art. 9 alin. (2) din Legea nr. 17/2014 (aviz care se emite doar în ipoteza acceptării ofertei de vânzare de către un potențial cumpărător) ca document obligatoriu împiedică vânzarea „liberă“ a terenurilor agricole care cad sub incidența art. 3 alin. (1) din Legea nr. 17/2014. Așadar, modificările și completările aduse prin Ordinul nr. 26/2023 normelor din anexa nr. 2 la Ordinul nr. 719/2014 duc la restricționarea vânzării terenurilor agricole din extravilan care cad sub incidența art. 3 alin. (1) din Legea nr. 17/2014, cu încălcarea Constituției și a Codului civil. Nu în ultimul rând, reclamanta a mai susținut că eliminarea adeverinței pentru vânzarea la liber și includerea, în mod obligatoriu, printre documentele necesare emiterii avizului de către M.A.N. a avizului emis în ipoteza exercitării opțiunii de cumpărare de către un potențial cumpărător duc la limitarea unor drepturi fundamentale și nu au suport legal, fiind în contradicție cu normele legislative superioare în vigoare. Instanța de fond a respins acțiunea, soluție pe care Înalta Curte nu o împărtășește pentru considerentele în continuare arătate. Instanța de control judiciar reține că normele evocate stabilesc trei categorii de persoane care pot fi cumpărătorii terenurilor agricole situate în extravilanul localităților și care intră sub incidența Legii nr. 17/2014, în raport cu care este și stabilită o ordine de preferință în ceea ce privește acceptarea unei oferte de vânzare, respectiv: preemptorii legali, potențialii cumpărători și orice alte persoane fizice sau juridice. Articolul 4 din Legea nr. 17/2014 stabilește cele 7 categorii de preemptori legali, în raport cu care se desfășoară prima parte a procedurii de publicitate a ofertei de vânzare și de notificare a preemptorilor legali în conformitate cu art. 6 alin. (1) și (3) din Legea nr. 17/2014, procedură care se încheie, conform art. 3 lit. m) din anexa nr. 2 la Ordinul nr. 719/2014, cu procesul-verbal de constatare a încheierii etapei procedurale privind exercitarea dreptului de preempțiune. A doua etapă este una facultativă și se desfășoară exclusiv în situația prevăzută de art. 4^1 alin. (3) și art. 6 alin. (5) din Legea nr. 17/2014 cu trimitere la prevederile art. 3 lit. m) și n) din anexa nr. 2 la Ordinul nr. 719/2014, în ipoteza în care există a doua categorie de preferință a cumpărătorilor, respectiv potențialii cumpărători. Instanța nu poate primi interpretarea oferită de pârâtul M.A.N., întrucât prevederile art. 4^1 alin. (5) din Legea nr. 17/2014 care fac referire la condițiile prezentei legi nu ar putea institui o reglementare redundantă în sensul că de fapt devin aplicabile inclusiv prevederile art. 4 și art. 4^1 alin. (2) din lege. Dispozițiile art. 4^1 alin. (5) din Legea nr. 17/2014 ar trebui interpretate în sensul în care ar putea produce efecte juridice, iar nu în sensul unei reglementări circulare care nu ar putea produce niciun efect și care, mai mult decât atât, ar conduce la o interdicție a exercitării dreptului de dispoziție, iar nu o simplă limitare a acestuia, fapt implicit afirmat de către pârât. Pârâtul propune o interpretare a prevederilor art. 4^1 alin. (5) din Legea nr. 17/2014 care ar conduce la crearea unei interdicții de vânzare cu caracter general a bunului imobil, în absența celor două categorii de persoane care au drept de preferință, respectiv preemptorii legali și potențialii cumpărători. Modificările aduse Legii nr. 17/2014 prin Legea nr. 175/2020, inclusiv prin eliminarea termenului de vânzare liberă, nu pot conduce la concluzia că utilizarea unor alte instituții juridice, inclusiv prin introducerea potențialilor cumpărători ca persoane care beneficiază de drept de preferință, ar avea semnificația edictării unei interdicții de vânzare în situația în care asemenea categorii de persoane nu pot fi identificate. Această concluzie este întărită tocmai de introducerea prevederilor art. 4^1 alin. (5) din Legea nr. 17/2014 și mai ales de reglementarea finalizării procedurii, în această situație, prin emiterea de către primărie a procesul-verbal final. Așadar, pârâții au adoptat o singură soluție normativă, care se aplică celor două categorii de destinatari ai normei și care sunt obligați la solicitarea avizului M.A.N., respectiv atât pentru categoria potențialilor cumpărători, cât și pentru categoria altor persoane fizice sau juridice. Faptul că aceasta este sfera de reglementare a normei prevăzute de art. 4 alin. (2) lit. e) din anexa nr. 2 la Ordinul nr. 719/2014 rezultă nu doar din expunerea motivelor care au determinat adoptarea actului, ci și din modalitatea de aplicare de către pârât a acestora. Ipoteza de reglementare instituită de pârâți cu privire la condiția reglementată de art. 4 alin. (2) lit. e) din anexa nr. 2 la Ordinul nr. 719/2014, care este aplicabilă tuturor ipotezelor de solicitare a avizului din partea M.A.N., constituie o adăugare la lege și produce un efect în vădită contradicție cu actul normativ cu forță superioară. Reținând astfel nelegalitatea interpretării de către pârâți a dispozițiilor Legii nr. 17/2014 ce constituie actul primar de reglementare, aceasta se va răsfrânge asupra reglementării subsidiare, reglementare care a urmărit punerea în aplicare tocmai a acestei interpretări nelegale. Nelegalitatea se manifestă în ordinea normativă sub aspectul faptului că pârâții aplică dispozițiile ce fac obiectul controlului și atunci când vânzarea se face către alte persoane, iar nu doar către potențialii cumpărători, nelegalitatea rezultând din extinderea sferei de reglementare a normei instituite de pârâți dincolo de scopul și limitele precizate de Legea nr. 17/2014. Înalta Curte reține că eliminarea adeverinței pentru vânzarea la liber și includerea, în mod obligatoriu, printre documentele necesare emiterii avizului de către M.A.N. a avizului emis în ipoteza exercitării opțiunii de cumpărare de către un potențial cumpărător, astfel cum este acesta definit de Legea nr. 17/2014, duc la limitarea unor drepturi fundamentale și nu au suport legal, fiind, în mod clar, în contradicție cu normele legislative superioare în vigoare. În virtutea prevederii introduse în art. 4 alin. (2) lit. e) din anexa nr. 2 la Ordinul nr. 719/2014, se refuză avizarea vânzării terenurilor agricole din extravilan din perimetrele de interes către o altă persoană decât un potențial cumpărător. Înalta Curte apreciază că această cerință introdusă prin Ordinul nr. 26/2023 este în contradicție cu Legea nr. 17/2014 care prevede doar că avizul specific al M.A.N. este necesar la vânzarea terenurilor agricole din extravilan situate în perimetrele de interes, cu excepția vânzării către preemptori. Astfel, deși art. 3 din Legea nr. 17/2014 nu restricționează vânzarea respectivelor terenuri doar către preemptori și către potențialii cumpărători, Ordinul nr. 26/2023 conduce la o asemenea limitare din cauza modalității de formulare a cerinței referite, care nu este circumstanțiată sau prevăzută alternativ cu cerința prezentării procesului-verbal de finalizare a procedurii (pentru situațiile în care nu au existat oferte din partea potențialilor cumpărători sau acestea nu au îndeplinit condițiile legii). Prin urmare, cerința introdusă la art. 4 alin. (2) lit. e) din normele incluse în anexa nr. 2 la Ordinul nr. 719/2014 este nejustificată și excesivă, motiv pentru care Înalta Curte va anula această dispoziție. În ceea ce privește solicitarea reclamantei de anulare în integralitate a ordinului, Înalta Curte constată că instanța de fond a reținut corect că aceasta este neîntemeiată, având în vedere că reclamanta nu a formulat decât critici privind o eventuală nulitate parțială, deja analizată, nefiind criticată punctual întreaga reglementare asigurată prin ordin. Față de soluția pronunțată, Înalta Curte va admite cererea privind acordarea cheltuielilor de judecată formulată de recurenta-reclamantă și va obliga pârâtul M.A.D.R. la plata sumei de 15.000 lei reprezentând cheltuieli de judecată, cu aplicarea art. 451 alin. (2) din Codul de procedură civilă. ...