Decizia ÎCCJ nr. 357/2025 (HP)Punctul XII

XII. Înalta Curte de Casație și Justiție Examinând sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, raportul întocmit de judecătorul-raportor și chestiunile de drept ce se solicită a fi dezlegate, constată următoarele: 77. Instanța supremă reține că temeiul prezentei sesizări îl constituie prevederile art. 519 din Codul de procedură civilă. ... A. Asupra admisibilității sesizării 78. Procedând la analiza admisibilității sesizării, se constată că sunt îndeplinite toate condițiile cerute cumulativ de prevederile art. 519 din Codul de procedură civilă, potrivit căruia: „Dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată.“ Pentru atingerea scopului acestui mecanism juridic de prevenire a jurisprudenței neunitare la nivelul instanțelor naționale, legiuitorul a instituit mai multe condiții de admisibilitate, ce pot fi grupate astfel: – existența unei chestiuni de drept veritabile și esențiale, care poate genera interpretări diferite și de lămurirea căreia depinde soluționarea pe fond a cauzei, incluzând aici atât problemele de drept material, cât și cele de drept procesual decisive pentru soluționarea pe fond a cauzei;    ... – chestiunea de drept să fie ridicată în cursul judecății în fața unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță;  ... – chestiunea de drept să fie nouă și să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, iar Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat deja asupra problemei de drept printr-o hotărâre obligatorie pentru toate instanțele.  ... ... 79. În ceea ce privește condiția ca respectiva chestiune de drept să fie ridicată în cursul judecății în fața unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, se constată că aceasta este îndeplinită, întrucât sesizarea a fost formulată în cadrul unui litigiu aflat pe rolul Curții de Apel București -  Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, învestită cu soluționarea recursului formulat de recurenții-reclamanți împotriva Sentinței civile nr. 574 din 19 februarie 2024, pronunțată de Tribunalul București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 31.581/3/2023, decizia ce se va pronunța fiind definitivă, potrivit art. 634 alin. (1) pct. 5 din Codul de procedură civilă.   ... 80. În ceea ce privește condiția noutății se constată că, deși dispozițiile art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004 sunt în vigoare de la 6 ianuarie 2005, suferind o singură modificare prin Legea nr. 262/2007 pentru modificarea și completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, în vigoare de la 2 august 2007, instanțele nu le-au dat încă o anumită interpretare și aplicare la nivel jurisprudențial prin raportare la situația primarului general al municipiului București. În aceste condiții, cerința „noutății“ chestiunii de drept supuse dezlegării este îndeplinită. ... 81. În ceea ce privește condiția ca respectiva chestiune de drept să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, iar Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat deja asupra problemei de drept printr-o hotărâre obligatorie pentru toate instanțele, se constată că, în mod formal, asupra chestiunii în sine nu există o decizie de unificare și nicio sesizare având ca obiect un recurs în interesul legii în curs de soluționare pe această problemă de drept.   ... 82. În ceea ce privește condiția existenței unei chestiuni de drept veritabile, susceptibilă să dea naștere unor interpretări diferite, în practica Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept s-a reținut că această cerință de admisibilitate a sesizării se referă la caracterul real și serios al problemei de drept cu care a fost sesizată Înalta Curte de Casație și Justiție. ... 83. Înalta Curte de Casație și Justiție a statuat în mod constant că, în declanșarea procedurii pronunțării unei hotărâri prealabile, trebuie să fie identificată o problemă de drept care necesită cu pregnanță a fi lămurită, pentru înlăturarea oricărei incertitudini care ar putea plana asupra securității raporturilor juridice deduse judecății.   ... 84. Întrucât instanța de trimitere este învestită în recurs să soluționeze chestiunea legitimării procesuale active a primarului general al municipiului București de a solicita anularea unei autorizații de construire emise de primarul unui sector, în temeiul art. 1 alin. (8) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, normă de drept comun în materia contenciosului administrativ, care statuează că orice subiect de drept public poate introduce acțiuni în contencios administrativ, în condițiile legii contenciosului administrativ și ale legilor speciale, prin raportare la dispozițiile art. 27 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, art. 27^1 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 350/2001, art. 84 și art. 85 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019, și pentru că instanța de trimitere a demonstrat că instanțele nu au dat încă o anumită interpretare și aplicare la nivel jurisprudențial, practica judiciară incipientă, reflectată în hotărâri nedefinitive, conturând existența unei probleme de interpretare a acestor norme, aptă să genereze divergențe serioase de jurisprudență, Înalta Curte constată că această chestiune de drept este una veritabilă care are legătură cu soluționarea cauzei. (la 11-11-2025, Punctul 84. , Litera A. , Punctul XII. a fost modificat de RECTIFICAREA nr. 357 din 6 octombrie 2025, publicată în MONITORUL OFICIAL nr. 1041 din 11 noiembrie 2025 ) ... 85. Sfera de aplicabilitate a dispozițiilor art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004 constituie premisa stabilirii, pe cale judecătorească, a condițiilor în care un subiect de drept public poate introduce acțiune în anularea unui act administrativ individual, sesizarea Curții de Apel București - Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal vizând realizarea unor operațiuni de interpretare și aplicare a unui text de lege nu în raport cu circumstanțele particulare ce caracterizează un anume litigiu, ci o problemă de drept reală, premisa de la care pornește întrebarea găsindu-și izvorul în dispozițiile legale, nu într-o anume stare de fapt. ... 86. Prin urmare, este vorba de o chestiune de drept, în sensul art. 519 din Codul de procedură civilă, susceptibilă a da naștere unei jurisprudențe neunitare, decurgând, în esență, din modalitatea restrictivă, respectiv extensivă, în care pot fi interpretate dispozițiile art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004. ... 87. Înalta Curte subliniază că primele două întrebări ale instanței de trimitere urmăresc lămurirea unei singure chestiuni de drept, respectiv aceea a sferei de aplicabilitate a dispozițiilor art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004, motiv pentru care se impune formularea unui răspuns unic. (la 11-11-2025, Punctul 87. , Litera A. , Punctul XII. a fost modificat de RECTIFICAREA nr. 357 din 6 octombrie 2025, publicată în MONITORUL OFICIAL nr. 1041 din 11 noiembrie 2025 ) ... 88. În privința întrebărilor 3 și 4 Înalta Curte constată că nu se impune formularea unui răspuns de sine stătător, având în vedere că prin intermediul acestora instanța de trimitere urmărește aplicarea legii la circumstanțele de fapt particulare ale cauzei. Or, operațiunile de interpretare și aplicare a dispozițiilor legale la diferitele circumstanțe, care caracterizează fiecare litigiu, fac parte din activitatea curentă a instanței de judecată, neputând fi transferate completului constituit pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile. (la 11-11-2025, Punctul 88. , Litera A. , Punctul XII. a fost modificat de RECTIFICAREA nr. 357 din 6 octombrie 2025, publicată în MONITORUL OFICIAL nr. 1041 din 11 noiembrie 2025 ) ... 89. Prin urmare, se impune reformularea primelor două întrebări, întrucât ceea ce interesează în realitate instanța de trimitere și ceea ce face ca soluționarea cauzei să se afle în raport de dependență cu chestiunea de drept a cărei lămurire se cere este doar dacă, în interpretarea art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004, un subiect de drept public are dreptul de a formula acțiuni în contencios administrativ obiectiv, întemeiate pe încălcarea unui interes legitim public, astfel cum acesta este definit în art. 2 lit. r) din Legea nr. 554/2004, numai în condițiile unei prevederi exprese în acest sens, sau acest drept la acțiune poate decurge logic din satisfacerea nevoilor comunitare pentru care a fost constituită persoana de drept public, respectiv din realizarea competențelor autorității publice prevăzute de lege în materia respectivă. ... 90. Dezlegarea ce se va da acestei chestiuni de drept va oferi lămuriri asupra conținutului și finalității textelor de lege supuse interpretării, urmând ca aplicarea în concret a acestei interpretări de principiu prin raportare la dispozițiile legale indicate în cuprinsul întrebărilor nr. 3 și 4 să fie realizată de instanța de trimitere, în îndeplinirea funcției jurisdicționale. ... ... B. Asupra fondului sesizării 91. Problema de drept care a generat prezenta sesizare este reprezentată de modul de interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004 prin raportare la dispozițiile art. 27 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, art. 27^1 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 350/2001, art. 84 și 85 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019, în ipoteza acțiunii în anularea unei autorizații de construire emise de primarului unui sector, formulată de primarul general al municipiului București. ... 92. În procedura judiciară, instanța este învestită cu chestiunea verificării legalității hotărârii primei instanțe care a considerat că reclamantul primarul general al municipiului București nu are calitatea procesuală activă, în lipsa indicării unui interes public sau privat care să aparțină în fapt municipiului și în lipsa unor prevederi speciale care să reglementeze vreun drept de control asupra actelor autorităților de sector. ... 93. Pentru lămurirea chestiunilor de drept ce formează obiectul prezentei sesizări, Înalta Curte reține următoarele: (la 11-11-2025, Punctul 93. , Litera B. , Punctul XII. a fost modificat de RECTIFICAREA nr. 357 din 6 octombrie 2025, publicată în MONITORUL OFICIAL nr. 1041 din 11 noiembrie 2025 ) ... 94. Art. 1 al Legii nr. 554/2004 are ca obiect principal de reglementare calitatea procesuală activă, respectiv stabilirea sferei subiectelor care pot sesiza instanța, conturând și coordonatele generale ale exercitării dreptului la acțiune pentru fiecare dintre categoriile de subiecte avute în vedere. ... 95. Alin. (1) și (2) ale acestui articol pun în aplicare norma constituțională cuprinsă în art. 52 alin. (1) din Constituția României, statuând cu titlu general dreptul oricărei persoane vătămate într-un drept sau într-un interes legitim printr-un act administrativ tipic sau asimilat, emis de o autoritate publică, de a se adresa instanței de contencios administrativ pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei. ... 96. Din analiza acestor alineate rezultă că legiuitorul a avut în vedere o sferă largă a subiectelor care se pot adresa instanței de contencios administrativ - persoană fizică sau juridică, de drept public sau de drept privat, destinatarul actului administrativ vătămător sau terț față de acesta, grup de persoane fizice sau organism social interesat -, elementul comun fiind existența vătămării produse prin actul administrativ contestat. ... 97. Art. 1 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004, alături de art. 8 alin. (1) din același act normativ, conturează instituția contenciosului administrativ subiectiv, în cadrul căruia sancțiunea juridică a anulării actului administrativ nelegal poate fi aplicată doar dacă actul respectiv are efecte vătămătoare asupra dreptului subiectiv sau interesului legitim invocat de reclamant. ... 98. Spre deosebire de alin. (1) și (2) , alin. (8) al art. 1 reglementează cu titlu general sfera subiectelor de drept care pot sesiza instanțele de contencios administrativ cu acțiuni în contencios obiectiv, prin care se declanșează strict un control de legalitate, nefiind necesară invocarea unei vătămări a unui drept sau a unui interes legitim privat. ... 99. Aceste acțiuni ar fi întemeiate pe încălcarea unui interes legitim public în sensul art. 2 alin. (1) lit. r) din Legea nr. 554/2004, constituind o derogare de la regimul de drept comun al acțiunii în contencios administrativ ce se deduce din art. 1 alin. (1) și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. ... 100. Alin. (8) al art. 1 menționează, pe de o parte, în mod expres, subiecții de sezină reprezentați de prefect și de Agenția Națională a Funcționarilor Publici, iar, pe de altă parte, prevede că poate sesiza instanța de contencios administrativ orice subiect de drept public, în condițiile prevăzute de legile speciale. ... 101. Art. 3 din Legea nr. 554/2004 reglementează în mod expres regimul juridic aplicabil acțiunilor în contencios obiectiv pe care le pot formula prefectul și Agenția Națională a Funcționarilor Publici, având în vedere că la momentul intrării în vigoare a legii contenciosului administrativ rolul de tutelă administrativă pe care îl exercită cele două autorități era reglementat prin acte normative în vigoare. ... 102. Astfel, art. 123 alin. (5) din Constituția României prevedea că prefectul exercită un rol de tutelă administrativă, în sensul că poate ataca, în fața instanței de contencios administrativ, un act al consiliului județean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul nelegal, iar art. 22 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici (act normativ abrogat în prezent) stabilea că Agenția Națională a Funcționarilor Publici exercită un rol de tutelă administrativă în materia funcției publice, în sensul că poate ataca în fața instanțelor de contencios administrativ actele autorităților publice centrale și locale prin care se încalcă legislația funcției publice. ... 103. Raportat la dispozițiile legale indicate în precedent rezultă că art. 3 din Legea nr. 554/2004 a pus în aplicare dispozițiile legale exprese care confereau celor două autorități publice calitatea de subiecte de sezină în cadrul acțiunilor în contencios administrativ obiectiv, pentru cenzurarea legalității unor acte administrative strict delimitate. ... 104. Față de cele mai sus expuse, Înalta Curte reține în primul rând că abilitatea unui subiect de drept public de a exercita un rol de tutelă administrativă, cu consecința declanșării unor acțiuni în contencios obiectiv în scopul salvgardării legalității activității autorităților publice, presupune, în mod necesar, existența unor prevederi exprese în acest sens. (la 11-11-2025, Punctul 104. , Litera B. , Punctul XII. a fost modificat de RECTIFICAREA nr. 357 din 6 octombrie 2025, publicată în MONITORUL OFICIAL nr. 1041 din 11 noiembrie 2025 ) ... 105. În al doilea rând, Înalta Curte consideră că dispozițiile legale prin care se conferă unui subiect de drept public rolul de tutelă administrativă trebuie să menționeze în mod expres materia și categoriile de acte administrative în privința cărora respectivul subiect de drept public poate declanșa în fața instanțelor de contencios administrativ strict un control de legalitate. (la 11-11-2025, Punctul 105. , Litera B. , Punctul XII. a fost modificat de RECTIFICAREA nr. 357 din 6 octombrie 2025, publicată în MONITORUL OFICIAL nr. 1041 din 11 noiembrie 2025 ) ... 106. Prin urmare, Înalta Curte reține că art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004 nu poate constitui, în sine, temeiul juridic al unei acțiuni în contencios administrativ obiectiv, formulată de un subiect de drept public, ci această acțiune poate fi exercitată doar în temeiul unei dispoziții exprese ce se regăsește în Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 sau în legi speciale. (la 11-11-2025, Punctul 106. , Litera B. , Punctul XII. a fost modificat de RECTIFICAREA nr. 357 din 6 octombrie 2025, publicată în MONITORUL OFICIAL nr. 1041 din 11 noiembrie 2025 ) ... 107. Sintagma în condițiile prezentei legi și ale legilor speciale pe care o regăsim la finalul alin. (8) al art. 1 are rolul de a condiționa accesul unui subiect de drept public la exercitarea unei acțiuni în contenciosul obiectiv de existența unei dispoziții legale în acest sens, dând astfel expresie principiului legalității care guvernează competența subiecților de drept public. ... 108. Stabilirea competenței subiecților de drept public este supusă principiului legalității, astfel încât instanțele judecătorești nu au posibilitatea ca, pe cale de interpretare a dispozițiilor în vigoare, să atribuie unui subiect de drept public competențe ce nu i-au fost conferite de legiuitor. ... 109. Art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004 reprezintă doar norma generală, care consacră regula potrivit căreia, prin legi speciale, se poate reglementa rolul de tutelă administrativă și în privința altor subiecte de drept public, în afara prefectului și a Agenției Naționale a Funcționarilor Publici. ... 110. Prin urmare, aptitudinea unui subiect de drept public de a formula acțiuni în contencios administrativ obiectiv, în condițiile art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004, este condiționată de existența unei norme speciale care să prevadă în mod expres acest drept și care să îi recunoască rolul de tutelă administrativă într-o anumită materie și cu privire la o anumită categorie de acte administrative. ... 111. În lipsa unei astfel de reglementări, un subiect de drept public se poate adresa instanței de contencios administrativ în condițiile unui contencios administrativ subiectiv, care reprezintă, practic, regimul de drept comun în materia contenciosului administrativ. ... 112. În continuare, Înalta Curte subliniază că dezlegarea raportului juridic dedus în concret judecății, prin aplicarea legii la circumstanțele de fapt particulare ale cauzei, și pronunțarea soluției sunt și rămân în puterea suverană a judecătorului cauzei, fiind atribuții înglobate funcției jurisdicționale pe care acesta are a o îndeplini independent. (la 11-11-2025, Punctul 112. , Litera B. , Punctul XII. a fost modificat de RECTIFICAREA nr. 357 din 6 octombrie 2025, publicată în MONITORUL OFICIAL nr. 1041 din 11 noiembrie 2025 ) ... 113. Având în vedere cele mai sus statuate, Înalta Curte constată că nu se mai impune formularea unui răspuns distinct în privința întrebărilor nr. 3 și 4 ale sesizării. (la 11-11-2025, Punctul 113. , Litera B. , Punctul XII. a fost modificat de RECTIFICAREA nr. 357 din 6 octombrie 2025, publicată în MONITORUL OFICIAL nr. 1041 din 11 noiembrie 2025 ) ... 114. În aceste condiții, sarcina stabilirii în concret a calității procesuale active a primarului general al municipiului București în cadrul unei acțiuni având ca obiect anularea unei autorizații de construire emise de primarul unui sector al municipiului București, în baza dezlegărilor formulate în precedent cu privire la condițiile exercitării de către un subiect de drept public a acțiunii în contencios administrativ conform art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004, aparține judecătorului cauzei. ... 115. Pe cale de consecință, în considerarea argumentelor expuse și în limita prevederilor art. 521 alin. (1) - forma finală - din Codul de procedură civilă, urmează a se admite prezenta sesizare și a se stabili că, „În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004, orice subiect de drept public are dreptul de a formula acțiuni în contencios administrativ obiectiv, întemeiate exclusiv pe încălcarea unui interes legitim public, astfel cum acesta este definit în art. 2 alin. (1) lit. r) din Legea nr. 554/2004, numai în condițiile unei prevederi exprese în acest sens“. ... ... ...